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30.11.2004 | Von:
Roland Johne

Bundesrat und parlamentarische Demokratie

Die Länderkammer zwischen Entscheidungshemmnis und notwendigem Korrektiv in der Gesetzgebung

Der Bundesrat im Verfassungsgefüge

Der Bundesrat ergänzt das parlamentarische Regierungssystem auf Bundesebene um die bundesstaatliche Komponente. Institutionell stellt er dem im Bundestag sich manifestierenden Demokratieprinzip das Bundesstaatsprinzip des Grundgesetzes zur Seite.

Verfassungsprinzipien ergänzen einander, stehen aber auch in einem immanenten Spannungsverhältnis zueinander. So hat das Bundesstaatsprinzip eine die Demokratie erweiternde Wirkung, indem es eine zusätzliche politische Ebene konstituiert, in der den Wahlbürgern zusätzliche Teilhabe und Teilnahme am politischen Entscheidungsprozess in Form von Wahlen zu den Landesparlamenten eröffnet wird. Das Bundesstaats- oder föderale Prinzip schränkt andererseits aber auch den aus dem Demokratieprinzip abgeleiteten Anspruch auf Durchgriff des Volkswillens in politische Entscheidungen ein: Dort, wo für die Bundesgesetzgebung die Zustimmung des Bundesrates erforderlich ist und dieser sie versagt, kann der durch den Bundestag artikulierte demokratische Wille des Wahlvolkes nicht zur Wirkung gelangen. Diese wechselseitige Einschränkung von Verfassungsprinzipien entspricht unserer Verfassung.

Die Mitwirkungsrechte des Bundesrates in der Gesetzgebung sind Ausdruck seiner von der Verfassung gewollten Korrektivfunktion. Sie resultiert nicht zuletzt aus dem Zweck der Länderbeteiligung an der Gesetzgebung, Sachverstand und Erfahrungswerte aus der Gesetzesanwendung für die Rechtsfortbildung nutzbar zu machen. Das Bundesratsverfahren ist auf dieses Ziel hin strukturiert: Der exekutivischen Prägung der Bundesratsarbeit entsprechend erfolgt die Willensbildung eines Landes in den einzelnen Ressorts/Ministerien der Landesregierung. Hier kommt der Ministerialbürokratie eine primäre Bedeutung zu. Sie ist nicht nur Steuerungsinstrument der Regierung für die nachgeordneten Behörden der Landesverwaltung; in ihr konzentriert sich auch der Sachverstand für die Gesetzgebung, auf den Parlament und Regierung angewiesen sind. Diese fruchtbare Schnittstelle zwischen Gesetzesvollzug und Gesetzeserarbeitung, die für die Ministerien der Länder charakteristisch ist - der Bund verfügt über deutlich weniger Vollzugserfahrung -, soll über den Bundesrat insbesondere auch für die Gesetzgebung des Bundes nutzbar gemacht werden. Nicht zuletzt hierin findet die Regelung des Art. 76 Abs. 2 Satz 1 GG, wonach Gesetzentwürfe der Bundesregierung zunächst dem Bundesrat zur Stellungnahme zuzuleiten sind, bevor sie in den Bundestag gelangen, ihre inhaltliche Berechtigung.

Das Bundesratsverfahren kann Konfliktpotenzial nur begrenzt auflösen. Dort, wo der Konsens bzw. der Kompromiss in Aushandlungsprozessen nicht mehr herstellbar ist, landet der "Überschuss" im Vermittlungsausschuss und, wenn auch dieser verfassungsrechtlich vorgesehene Konfliktschlichtungsmechanismus nicht mehr ausreicht, in Verhandlungsrunden der Parteien. Er verlagert sich dann in den außerkonstitutionellen Bereich, bis hin zu den Spitzengesprächen der Parteivorsitzenden auf Bundesebene. Bei politisch brisanten Fragen, wie der Gesundheitsreform Mitte 2003 oder dem zähen Verhandlungsmarathon des Vermittlungsausschusses Ende 2003, treten diese Entscheidungsmuster zunehmend zu Tage. Dies zeigt, dass die verfassungsrechtlichen Konfliktregelungsmechanismen in der Gesetzgebung ihre Grenze der Problemlösungsfähigkeit überschritten haben.

Nun nehmen bikamerale Systeme wie der deutsche Bundesstaat aufgrund der gewollten horizontalen und vertikalen Gewaltenteilung eine Reduktion von Effizienz und politischer Verantwortlichkeit im Gesetzgebungsverfahren in Kauf. Zähe Entscheidungsprozesse zwischen Bundestag und Bundesrat, zwischen Bund und Ländern und den jeweils handelnden Parteien, sind nicht von vornherein systemwidrige Störfaktoren. Problematisch wird es erst, wenn in diesem notwendigen institutionellen Interessenausgleich Tendenzen von Entscheidungsunfähigkeit erkennbar werden.