Bunte Kaffeekapseln für Kaffeemaschinen

30.11.2018 | Von:
Wolfgang Klett
Hagen Weishaupt

Müllgovernance in Deutschland und Europa

Inhalt und Bedeutung der Kreislaufwirtschaft

Der zentrale Begriff im heutigen Abfallrecht ist die "Kreislaufwirtschaft". Nach der Legaldefinition im Kreislaufwirtschaftsgesetz bedeutet Kreislaufwirtschaft die Vermeidung und die Verwertung von Abfällen. Dabei sind die Grundsätze der Abfallvermeidung und der Abfallbewirtschaftung durch die im Kreislaufwirtschaftsgesetz geregelte Abfallhierarchie näher bestimmt.

Adressaten der abfallrechtlichen Pflichten
Zunächst ist festzustellen, dass es seitens der Europäischen Union keine rechtlichen Vorgaben dafür gibt, wie die Zuständigkeiten bei der Abfallentsorgung in den Mitgliedsstaaten zu organisieren sind. Letztlich überlässt sie es den einzelnen Mitgliedsstaaten, auf welche Art und Weise diese unter Beachtung der vorhandenen Organisations- und Verwaltungsstrukturen europäische Vorgaben jeweils in nationales Recht umsetzen und den Vollzug regeln. Dem Verursacherprinzip im Umweltrecht folgend richten sich auch die abfallrechtlichen Pflichten grundsätzlich an die Erzeuger oder Besitzer von Abfällen. Sowohl die Grundpflichten der Kreislaufwirtschaft als auch der Abfallbeseitigung sehen deswegen als Adressaten die Erzeuger und Besitzer von Abfällen vor.

Eine Ausnahme von diesem Grundsatz sind die Überlassungspflichten der Erzeuger und Besitzer von Abfällen aus Privathaushalten. Diese Abfälle sind den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern zu überlassen (die nach Landesrecht zur Entsorgung verpflichteten juristischen Personen). Erzeuger und Besitzer von Haushaltsabfällen dürfen diese also nicht in eigener Regie entsorgen. Die Überlassungspflicht besteht jedoch nicht für Abfälle, die einer Rücknahme- oder Rückgabepflicht aufgrund einer Rechtsverordnung unterliegen. Ausgenommen sind also sowohl Abfälle, die zum Beispiel als Verpackung beim Endverbraucher einem kostenlosen Sammelsystem (Duales System) zugeführt werden können, als auch Abfälle, die in Wahrnehmung der Produktverantwortung vom Hersteller freiwillig zurückgenommen werden (etwa verbrauchte Lösemittel im Werkstattbereich) oder durch gemeinnützige oder gewerbliche Sammlung einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden (etwa Altkleider).

Für gefährliche Abfälle bleibt es bei dem Grundsatz der Entsorgungsverpflichtung für Abfallerzeuger und -besitzer, soweit in den einzelnen Bundesländern keine Andienungs- und Überlassungspflichten bestehen. In dem anderen Fall, dass es in einem Bundesland solche Pflichten für gefährliche Abfälle gibt, sind sie der staatlichen Organisation der Sonderabfallentsorgung anzudienen. Von dieser Organisation wird bestimmt und kontrolliert, auf welche Weise die Entsorgung der gefährlichen Abfälle zu erfolgen hat.

Grundsätze der Abfallvermeidung und Abfallbewirtschaftung
Für den Begriff "Vermeidung" sieht der Gesetzgeber eine Begriffsbestimmung vor. Demnach handelt es sich dabei um jede Maßnahme, die ergriffen wird, bevor ein Stoff, Material oder Erzeugnis als Abfall anfällt und die darauf gerichtet ist, die Abfallmenge, die schädlichen Auswirkungen des Abfalls oder den Gehalt an schädlichen Stoffen in Materialien und Erzeugnissen zu verringern.

Neben dem Grundsatz der Abfallvermeidung gelten die Grundsätze der Abfallbewirtschaftung. Diese werden durch die fünfstufige Abfallhierarchie bestimmt, mit folgender Rangfolge der Maßnahmen: 1) Vermeidung, 2) Vorbereitung zur Wiederverwendung, 3) Recycling, 4) sonstige Verwertung, insbesondere energetische Verwertung und Verfüllung, 5) Beseitigung. Nach dieser Hierarchie werden Abfälle einer Behandlungsmaßnahme im Rahmen der Abfallbewirtschaftung zugeordnet.

Als Beurteilungsmaßstab für die jeweils vorzunehmende Einstufung, welcher Abfall welcher Hierarchiestufe zugeordnet wird, dienen das Vorsorge- und Nachhaltigkeitsprinzip sowie ökologische Kriterien, insbesondere Emissionen, Ressourcenschonung, Energieeffizienz und Schadstoffakkumulation. Grundsätzlich ist eine "hochwertige" Verwertung anzustreben, wobei gesetzlich nicht definiert ist, woran sich die Hochwertigkeit bemisst. Auch hier gelten ökologische Kriterien.

Grundsätzlich besteht ein Wahlrecht des Verpflichteten nur bei gleichrangigen verschiedenen Verwertungsmaßnahmen. Vom Vorrang der stofflichen Verwertung zugunsten der sonstigen Verwertung kann ausnahmsweise abgewichen werden, wenn die technische Möglichkeit oder die wirtschaftliche Zumutbarkeit unter Berücksichtigung der sozialen Folgen dem Vorrang des Recyclings oder der Vorbereitung zur Wiederverwendung entgegenstehen.

Letztlich gelten auch für die Unterscheidung zwischen der Vorbereitung zur Wiederverwendung und dem Recycling die ökologischen Kriterien. Auch insoweit entfällt die Pflicht zur Vorbereitung zur Wiederverwendung nur, wenn diese technisch nicht möglich und wirtschaftlich nicht zumutbar ist. Die vielfältigen Kriterien, die für die Unterscheidung zwischen den verschiedenen Hierarchiestufen jeweils anzuwenden sind, machen den Vollzug der Abfallhierarchie im praktischen Alltag der Abfallbewirtschaftung schwierig. Dies gilt auch für die behördliche Überwachung der Einhaltung der Pflichten der Kreislaufwirtschaft.

Wirtschaftliche Anreizsysteme zur Umsetzung?
Angesichts der geschilderten Schwierigkeiten beim Vollzug der Grundsätze der Abfallvermeidung und Abfallbewirtschaftung würde es sich anbieten, auch wirtschaftliche Anreize für die Umsetzung der Kreislaufwirtschaft zu schaffen. Denn die Kreislaufwirtschaft folgt nicht nur ökologischen, sondern auch ökonomischen Prinzipien. Bei den Entscheidungen über den Umgang mit Abfällen – welcher der vorstehend genannten Stufen der Abfallhierarchie sie zuzuordnen sind – spielen die wirtschaftlichen Interessen der in der Abfallwirtschaft handelnden Akteure eine wichtige Rolle. Das Schicksal eines Abfalls hängt dabei regelmäßig davon ab, welche Kosten mit seiner Entsorgung verbunden sind und in welchem Umfang die Möglichkeit besteht, in betriebswirtschaftlich sinnvoller Weise durch Sortieren oder sonstige Behandlung Stoffe zu gewinnen, die als Sekundärrohstoff in den Kreislauf zurückgeführt werden können.

Diese ökonomischen Erwägungen können in der Entsorgungswirklichkeit dazu führen, dass – auch bei Berücksichtigung der gesetzlich vorgegebenen Kriterien für die Abfallhierarchie im Sinne einer Kreislaufwirtschaft – eigentlich nachrangige Maßnahmen betriebswirtschaftlich günstiger sind als aufwendige Maßnahmen zur hochwertigen stofflichen Verwertung und daher in der Praxis den Vorrang erfahren. Solchen Entwicklungen könnte von staatlicher Seite durch ökonomische Anreize entgegengewirkt werden. Diesbezüglich werden in Fachkreisen unterschiedliche Szenarien diskutiert, zum Beispiel Steuerbegünstigungen für die Kosten hochwertiger Aufbereitungsverfahren, aber auch die Erhebung von Rohstoffabgaben für Primärrohstoffe, wenn diese genutzt werden, obwohl durch Recycling mineralischer Baustoffe gewonnene gleichwertige Ersatzbaustoffe Verwendung finden könnten. Ob solche Anreizsysteme in Zukunft tatsächlich eingeführt und angewendet werden, ist derzeit noch nicht absehbar.

Creative Commons License

Dieser Text ist unter der Creative Commons Lizenz "CC BY-NC-ND 3.0 DE - Namensnennung - Nicht-kommerziell - Keine Bearbeitung 3.0 Deutschland" veröffentlicht. Autoren/-innen: Wolfgang Klett, Hagen Weishaupt für Aus Politik und Zeitgeschichte/bpb.de

Sie dürfen den Text unter Nennung der Lizenz CC BY-NC-ND 3.0 DE und der Autoren/-innen teilen.
Urheberrechtliche Angaben zu Bildern / Grafiken / Videos finden sich direkt bei den Abbildungen.