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3.3.2004 | Von:
Hanns W. Maull

"Normalisierung" oder Auszehrung? Deutsche Außenpolitik im Wandel

Die deutsche Außenpolitik hat an Gestaltungsfähigkeit eingebüßt. Die Ursachen für diese schleichende Erosion liegen im schwierigeren außenpolitischen Umfeld, in einer institutionellen Auszehrung und politischen Vernachlässigung der Außenpolitik in Deutschland.

I.

Die deutsche Außenpolitik ist ins Gerede gekommen. Die einen sehen Deutschland nach einem starken "Auftritt"[1] schon "auf leisen Sohlen (unterwegs) zur Weltpolitik"[2]; andere konstatieren "Gleichgewichtsstörungen",[3] wähnen das Land auf gefährlichen außenpolitischen Abwegen "ins Abseits" und diagnostizieren Machtverfall und Einflussverlust.[4] Ob es Berlin nun in den letzten Monaten versäumte, auf neue außenpolitische Herausforderungen klug und verantwortungsvoll zu reagieren und damit dem außenpolitischen Gemeinwohl Schaden zufügte, oder ob es sich Schritt für Schritt neue Gestaltungsspielräume und damit die Chance zu einer wirklich eigenständigen Außenpolitik eröffnet hat, ist nicht nur in der Politik selbst umstritten, sondern auch unter Politikwissenschaftlern und Historikern, welche die deutsche Außenpolitik kommentierend und analysierend begleiten.[5] Weitgehend einig sind sich die Befunde in einem Punkt: Die deutsche Außenpolitik hat sich in den letzten Monaten deutlich verändert, sie hat sich aus ihren alten Bindungen zu lösen begonnen und einen neuen, freilich noch nicht eindeutig definierten Kurs eingeschlagen.


Symptome dieser Veränderungen (und damit zugleich auch Auslöser der jetzt einsetzenden, aber noch sehr rudimentären Debatte um die Zukunft der deutschen Außenpolitik) waren eine Reihe von gewichtigen und (vermutlich) folgenschweren Entwicklungen in den Beziehungen der Bundesrepublik zu ihren Verbündeten und Partnern. Dazu zählen erstens die offene Verweigerung diplomatischer und militärischer Unterstützung für die USA in ihrem Krieg gegen das Regime von Saddam Hussein in Irak. In ihrem Konfrontationskurs gegenüber Washington versteifte sich die rot-grüne Bundesregierung nicht nur auf ein "Nein" im UN-Sicherheitsrat zu einer militärische Maßnahmen eindeutig legitimierenden Resolution, sondern sie verschärfte auch ihre ablehnende Haltung bis hin zu einem "Nein" zum Sicherheitsrat selbst, als der Bundeskanzler eine Beteiligung Deutschlands an militärischen Maßnahmen gegen den Irak selbst für den Fall eines UN-Mandates kategorisch ausschloss - ein unilateralistischer Sündenfall, der den traditionellen, prinzipiell multilateralistischen Orientierungen der deutschen Außenpolitik und übrigens auch den außenpolitischen Zielsetzungen der Koalitionsvereinbarungen zuwiderlief, die ausdrücklich eine Politik der Stärkung der Vereinten Nationen festlegten.[6] Zugleich unterstützte die deutsche Diplomatie lange auch die französische Blockadehaltung im NATO-Rat, als es dort im Vorfeld des Krieges gegen den Irak um vorbereitende Planungen für den Fall ging, dass die NATO dem NATO-Mitglied Türkei gegen mögliche irakische Gegenschläge beizustehen hätte.[7]

Umgekehrt erreichte zweitens das deutsch-französische Kooperationsverhältnis in den letzten Monaten eine neue, bislang einzigartige Qualität und Intensität. In der Auseinandersetzung mit Washington um angemessene Antworten auf die irakische Herausforderung fand Berlin Unterstützung in Paris, das sich schließlich um die Jahreswende 2002/2003 ebenfalls eindeutig gegen die von den USA gewünschte Ermächtigung durch den Sicherheitsrat stellte. Beflügelt wurde das deutsch-französische Tandem daneben auch durch den 40. Jahrestag des Elysée-Vertrags von 1963, der nicht nur nach Feierlichkeiten, sondern auch nach neuer politischer Substanz rief. So lancierten Paris und Berlin seit Herbst 2002 eine Reihe von gemeinsamen außenpolitischen Initiativen insbesondere im Kontext der Verfassungsdebatte in der Europäischen Union und in der Gemeinsamen Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik.[8] Damit hatte Berlin mit einem weiteren zentralen Leitmotiv bundesdeutscher Außenpolitik gebrochen, wonach eine Entscheidung zwischen seinen beiden wichtigsten Verbündeten, Frankreich und den USA, unter allen Umständen zu vermeiden war. Die klassische Maxime des "Sowohl-als-auch", die Deutschland über die Möglichkeit, zwischen Paris und Washington zu vermitteln, Gewicht und Einfluss verliehen hatte, war nun zugunsten einer eindeutigen Positionierung an der Seite Frankreichs aufgegeben worden.

Die dritte wichtige Neuorientierung der deutschen Außenpolitik betraf die europäische Integration. Hatte sich Deutschland in der Vergangenheit stets als Vorreiter einer vertieften und nach Mittelosteuropa hinein erweiterten politischen Union verstanden und präsentiert, so schien sich nun eine Neuorientierung der Europapolitik zugunsten eines Vorrangs (oft kurzsichtiger und kurzatmiger) nationaler Interessenkalküle anzubahnen. Jedenfalls verstand es die deutsche Außenpolitik nicht, ihre Positionen zum Stabilitäts- und Wachstumspakt, zur Verfassung, zur Gemeinsamen Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik und zur Ordnung der EU-Finanzen für den Zeitraum nach Inkrafttreten der Erweiterung ab 2006 ohne erhebliche Glaubwürdigkeitsprobleme (im eigenen Land wie in anderen Mitgliedsländern) zu vermitteln.

Wie ist die deutsche Außenpolitik in den letzten Monaten mit ihrer neuen Linie gefahren? Was hat Berlin erreicht, was versäumt? Mit seinem Agieren im UN-Sicherheitsrat gegen eine weitere UN-Resolution zur Legitimierung der amerikanischen Angriffspläne konnte die deutsche Außenpolitik dazu beitragen, dem amerikanischen Vorgehen gegen den Irak internationale Legitimität zu verweigern.[9] Es gelang Berlin allerdings zu keinem Zeitpunkt, auch nur die Chance der Einflussnahme auf die amerikanische Politik zu erlangen - nach Lage der Dinge die wichtigste, vielleicht sogar die einzige Möglichkeit, den Krieg abzuwenden und eine politische Lösung zu finden. Auch der Schulterschluss mit Paris hatte einen hohen Preis: Die Art und Weise, wie Paris und Berlin im Kontext der Verfassungsdiskussion, vor allem aber in der Auseinandersetzung um den Stabilitäts- und Wachstumspakt agierten, löste insbesondere bei kleineren Mitgliedsstaaten erhebliche Irritationen und Befremdung aus und weckte Argwohn über ein mögliches deutsch-französisches Kondominium. Hinzu kam, dass Berlin immer wieder versuchte, in Brüssel industrie- und wirtschaftspolitische Sonderinteressen Deutschlands zu wahren, und in diesem Zusammenhang eine deutliche Verschlechterung der Beziehungen zur EU-Kommission unter Romano Prodi in Kauf nahm. Damit setzte Berlin auch in diesem Kontext seine traditionelle Reputation als Garant supranationaler europäischer Integration ohne Not aufs Spiel. Nicht zuletzt wohl auch aus diesen Gründen gelang es Berlin in der engen Zusammenarbeit mit Paris bislang nicht, die Entwicklung der europäischen Integration nachhaltig voranzubringen: Der gelegentlich durchaus auch barsch artikulierte[10] Führungswille des deutsch-französischen Tandems stieß auf wachsenden Widerstand, weil er nicht hinreichend durch das geschmeidige und geduldige Schmieden breiter Koalitionen flankiert wurde.

Problematisch erschien in diesem Zusammenhang insbesondere die erkennbare Vernachlässigung der für eine erfolgreiche Osterweiterung der EU wohl kritischen Beziehung zu Polen. Die Belastungen begannen mit den Plänen um ein Mahnmal für Vertriebene in Berlin, die von den Vertriebenenverbänden initiiert worden waren. Die Bundesregierung ließ der Diskussion um dieses Vorhaben viel zu lange freien Lauf und richtete damit erheblichen Schaden an, ehe Bundeskanzler und Außenminister beschwichtigend eingriffen.[11] Dann kam die Auseinandersetzung um die Stimmengewichtung im Rat der Europäischen Union im Kontext der Regierungskonferenz von Brüssel über den Verfassungsentwurf des Konventes. Sie hätte so nicht aufbrechen und schon gar nicht so enden dürfen, zumal es durchaus Kompromissmöglichkeiten gegeben hätte.[12]

In der Summe hat die deutsche Außenpolitik in den letzten Monaten in allen ihren wichtigen Kooperationszusammenhängen an Gewicht und Einfluss verloren. Dies gilt nicht nur für das deutsch-amerikanische Verhältnis und die NATO, sondern auch für die EU und möglicherweise sogar für das deutsch-französische Verhältnis, das derzeit eher durch Paris als durch Berlin bestimmt zu werden scheint. Die guten Beziehungen zu Russland und zu China vermögen diese Positionsverluste nicht aufzuwiegen. Es gelang Berlin nicht, den Ausgang des Irak-Konfliktes zu beeinflussen, das (vorläufige) Scheitern des Verfassungsentwurfes zu verhindern, die inneren Konflikte in der Europäischen Union zu entschärfen und auf die Strategien zur Auseinandersetzung mit den wichtigsten Problembereichen der internationalen Politik - von der Zukunft der internationalen Wirtschaftsordnung (Stichwort: Scheitern der WTO-Ministerkonferenz in Cancun) bis zu den Gefahren einer Verbreitung von Massenvernichtungswaffen (Stichworte: Atomwaffenprogramme des Iran und Libyens) - gestaltend Einfluss zu nehmen.

Am bedenklichsten erscheint an dieser Entwicklung, dass zentrale Voraussetzungen des außenpolitischen Einflusses Deutschlands, also wichtige Grundlagen seiner außenpolitischen Gestaltungsfähigkeit, durch die Entwicklungen der letzten Zeit in Mitleidenschaft gezogen wurden. Diese Beeinträchtigung betrifft vor allem das Vertrauen, das sich die deutsche Diplomatie über lange Jahre hinweg mit ihrem Geschick im Schmieden von Koalitionen, im Überbrücken von Gegensätzen durch konstruktive Kompromisse und nicht zuletzt damit erworben hatte, dass sie - etwa bei der Finanzierung der Vertiefung der europäischen Integration - mit gutem Beispiel voranging, um gemeinsamen Interessen zum Durchbruch zu verhelfen.


Fußnoten

1.
So mindestens implizit Gregor Schöllgen, der diese Episode als Zeichen der Rückkehr Deutschlands auf die weltpolitische Bühne wertet. Sein Bezugsrahmen ist dabei der deutsche Nationalstaat des Kaiserreichs von 1870 bis 1914. Vgl. Gregor Schöllgen, Der Auftritt. Deutschlands Rückkehr auf die Weltbühne, Berlin 2003. Anmerkung der Redaktion: Vgl. auch den Beitrag des Autors in dieser Ausgabe.
2.
Wilfried von Bredow, Auf leisen Sohlen zur Weltpolitik, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung (FAZ) vom 8. 5. 2003, S. 8; ders., Neue Erfahrungen, neue Maßstäbe, in: Internationale Politik, 58 (2003) 9, S. 1 - 11.
3.
Hans-Peter Schwarz, Von Elefanten und Bibern. Die Gleichgewichtsstörung deutscher Außenpolitik, in: Internationale Politik, 58 (2003) 5, S. 31 - 38.
4.
Vgl. Hanns W. Maull, Auf leisen Sohlen aus der Außenpolitik?, in: Internationale Politik, 58 (2003) 9, S. 19 - 30; ders./Sebastian Harnisch/Constantin Grund (Hrsg.), Deutschland im Abseits? Rot-grüne Außenpolitik von 1998 bis 2003, Baden-Baden 2003.
5.
Vgl. Gunther Hellmann, Agenda 2020. Krise und Perspektive deutscher Außenpolitik, in: Internationale Politik, 58 (2003) 9, S. 39 - 50; Elizabeth Pond, European Shock and Awe, in: The Washington Quarterly, 26 (Summer 2003) 3, S. 191 - 203, sowie die Diskussionsbeiträge zum Stand der transatlantischen Beziehungen in: WeltTrends, (2003) 39 (ausgelöst von einem Aufsatz von Thomas Risse) und in: Blätter für deutsche und internationale Politik, (2002) 11 (im Gefolge des provozierenden Aufsatzes von Robert Kagan). Meine eigenen Beiträge zur Debatte finden sich in: Hanns W. Maull, Die "Zivilmacht Europa" bleibt Projekt. Zur Debatte um Kagan, Asmus/Pollack und das Strategiedokument NSS 2002, in: Blätter für deutsche und internationale Politik, (2002) 12, S. 1467 - 1478; ders., Die neue Welt(un)ordnung. Eine Antwort auf Thomas Risse, in: WeltTrends, (2003) 40, S. 54 - 59.
6.
Vgl. hierzu insbesondere die Darstellungen bei Michael Hedstück/Gunther Hellmann, "Wir machen einen deutschen Weg". Irak-Abenteuer, das transatlantische Verhältnis und die Risiken der Methode Schröder für die deutsche Außenpolitik, S. 8 (http://www.soz.uni-frankfurt.de/hellmann/mat/irak.pdf); Sebastian Harnisch, Deutsche Sicherheitspolitik auf dem Prüfstand: Der Fall Irak und die rot-grüne Nonproliferationspolitik, in: ders./Christos Katsioulis/Marco Overhaus (Hrsg.), Gelockerte Bindungen, eigene Wege? Deutsche Sicherheitspolitik unter der rot-grünen Koalition, Baden-Baden (i.E.). Unter der Überschrift "Gerechte Globalisierung: Deutschland in Europa und in der Welt" heißt es im außenpolitischen Teil des Koalitionsvertrages vom 16. Oktober 2002: " Bei der Bewältigung der großen Herausforderungen des 21. Jahrhunderts fällt den Vereinten Nationen eine Schlüsselrolle zu." Bundeskanzler Schröder hat diese Zielsetzungen in einem Interview mit Sabine Rosenbladt für die Zeitschrift Internationale Politik im Nachhinein ausdrücklich bekräftigt.
7.
Vgl. S. Harnisch (Anm. 6), S. 24f.; Elizabeth Pond, Das NATO-Trauerspiel, in: Blätter für deutsche und internationale Politik, (2003) 4, S. 433 - 445.
8.
Vgl. Joachim Schild, 40.Jahrestag des Elysée-Vertrages, Berlin: SWP 2003 (SWP-Aktuell 4/2003); Georg Koopmann, Leadership oder Krisenmanagement?, in: Dokumente, (2003) 2, S. 19 - 34.
9.
Diese Position reflektierte natürlich auch die traditionelle - und, wie die Entwicklungen nach dem Sieg der USA über das Regime von Saddam Hussein zeigten, ja keineswegs unangebrachte - deutsche Skepsis gegenüber militärischen Machtmitteln.
10.
Vgl. E. Pond (Anm. 5).
11.
Vgl. Interview mit Bundesaußenminister Fischer in: Rzeczpospolita vom 3. 12. 2003 (http://www.auswaertiges-amt. de/www/de/infoservice/presse/pressearchiv?archiv_id=5152).
12.
Vgl. Andreas Maurer/Simon Schunz, Auf dem Weg zum Verfassungsvertrag, Berlin 2003 (SWP Diskussionspapier (http://www.swp-berlin.org/common/get_document.php?id=575).