Hinweisschild zum Parlamentarischen Rat an der Straße nach Bonn

12.4.2019 | Von:
Oliver F. R. Haardt

Das Grundgesetz im Strom der Zeit. Entstehung und zeitliche Verortung der deutschen Verfassungen von 1949

Antitotalitärer Konsens zwischen Tradition und Zeitgeist

Der Parlamentarische Rat trat am 1. September 1948 in Bonn zusammen. Seine 65 Mitglieder waren von den westdeutschen Landesparlamenten nach einem Verfahren gewählt worden, das Bevölkerungsstärke und Parteienproporz berücksichtigte. Das Ergebnis war ein Patt zwischen den großen Parteien. CDU/CSU und SPD stellten je 27, die FDP/LDP/DVP fünf, und die DP, das Zentrum sowie die KPD je zwei Abgeordnete. Hinzu kamen fünf Berliner Abgeordnete, die nicht stimmberechtigt waren. 66 Prozent des Rates waren Akademiker, vor allem Juristen, 60 Prozent Beamte und 67 Prozent hielten ein Landtagsmandat. Nur vier Abgeordnete waren Frauen.

Nach einer zweitägigen Generaldebatte konstituierte sich eine Reihe von Fachausschüssen mit je zehn bis zwölf Mitgliedern, die zu einzelnen Feldern Vorentwürfe erstellten. Diese wurden Anfang November von einem Redaktionsausschuss zusammengefasst und an den Hauptausschuss weitergeleitet. Dort erarbeiteten unter dem Vorsitz des Staatsrechtlers Carlo Schmid (SPD) 21 Mitglieder einen einheitlichen Gesamtentwurf. Es gab drei Lesungen. Kampfabstimmungen wurden vermieden, um dem Grundgesetz eine möglichst breite Zustimmung zu sichern. Kompromisse wurden im sogenannten Fünferausschuss ausgehandelt, der je zwei Vertreter der CDU/CSU und der SPD sowie einen der FDP umfasste. Das Patt zwischen den Volksparteien machte die Liberalen regelmäßig zum Zünglein an der Waage.

Das Plenum nahm den Vorschlag des Hauptausschusses am 8. Mai 1949 mit 53 zu zwölf Stimmen an. Gegen das Grundgesetz stimmten neben der KPD, die Fundamentalopposition betrieb und den Anschluss an den sowjetischen Osten propagierte, das Zentrum, die DP und sechs der acht CSU-Abgeordneten. Vier Tage später erteilten die westlichen Alliierten unter einigen Vorbehalten, wie etwa der Rechtsstellung Berlins, ihre Genehmigung. In den nächsten zehn Tagen stimmten zehn der elf westdeutschen Landtage dem Grundgesetz zu. Damit war die notwendige Zweidrittelmehrheit erreicht. Nur der bayerische Landtag verweigerte wegen der vermeintlich zu starken Zentralgewalt seine Zustimmung, akzeptierte aber die durch das Votum der anderen Länder begründete Verbindlichkeit der Verfassung. Am 23. Mai wurde das Grundgesetz in einer letzten Sitzung des Parlamentarischen Rates verkündet. Einen Tag später trat es in Kraft. Zeitgleich erließen die Militärgouverneure ein Besatzungsstatut, das ihnen die Ausübung der obersten Gewalt vorbehielt.

Dieser Prozess der Verfassungsgebung unterlag vielen Einflüssen von außen. Sowohl die Parteien als auch verschiedene Gesellschaftsgruppen, allen voran die Kirchen und die Gewerkschaften, machten ihren Einfluss auf die Mitglieder des Parlamentarischen Rates mehr oder weniger erfolgreich geltend. Die wichtigsten Interventionen kamen aber von den westlichen Besatzungsmächten. Auf ihren Druck hin mussten CDU, SPD und FDP ihren mühsam ausgehandelten Kompromiss zur föderalen Kompetenzverteilung noch einmal aufschnüren. Vor allem die Finanzverfassung war den Alliierten zu zentralistisch. Am Ende blieb eine radikale Abschwächung der Zentralgewalt aus. Die US-Amerikaner lenkten letztlich ein, weil der Streit die bevorstehende Gründung der NATO nicht überschatten sollte.[14]

Ob der vielen externen Einflüsse waren die Verfassungsverhandlungen hart umkämpft. Teils kam es zu heftigen persönlichen Anfeindungen, vor allem zwischen den Parteivorsitzenden Kurt Schumacher und Konrad Adenauer. Die aufgeladene Atmosphäre hatte viel damit zu tun, dass es um mehr als nur um rechtliche Normierung ging. Anthropologische Grundsatzfragen zur Ordnung von Staat und Gesellschaft mussten geklärt werden.[15] Es galt, wie der Parlamentarische Rat offiziell erklärte, "zu bestimmen, welcher Art der Geist sein solle, der das neuorganisierte Staatswesen beseelt".[16] Bei dieser Aufgabe war man, so Heuss bei der Schlussabstimmung, "in die Wirklichkeiten der deutschen Geschichte gestellt" und "gelähmt eben durch diese deutsche Geschichte und durch unsere äußere Machtlosigkeit".[17]

Historische Erfahrung und gegenwärtige Lage waren bei dieser anthropologischen Verortung maßgebend. Die Schrecken des Nationalsozialismus standen den Abgeordneten klar vor Augen. Diese Prägekraft der unmittelbaren Vergangenheit kam nirgendwo deutlicher zum Ausdruck als in dem Satz, der ursprünglich die Präambel einleiten sollte: "Nationalsozialistische Zwingherrschaft hat das deutsche Volk seiner Freiheit beraubt".[18] In diesem Bewusstsein schuf der Parlamentarische Rat mit der repräsentativen, wehrhaften Demokratie des Grundgesetzes ein Gegenmodell zu den Verfassungszuständen des Dritten Reiches und der Weimarer Reichsverfassung, die den Aufstieg der NSDAP erlaubt hatte.[19]

Das Grundgesetz war aber nicht nur als Antwort auf den Nationalsozialismus gedacht, sondern auch als Abwehr gegen den Stalinismus. Die Furcht war ob der anhaltenden Berlin-Blockade groß. Berichte von Zwangskollektivierungen in der russischen Besatzungszone, die dortige Zwangsvereinigung von SPD und KPD, die kommunistische Übernahme der Berliner Universität und das Gebaren der KPD-Vertreter im Parlamentarischen Rat als Fürsprecher der Sowjetunion schürten solche Ängste. Viele Bestimmungen entstanden deshalb auch vor dem Hintergrund der kommunistischen Bedrohung.

Noch mehr als einzelne Bestimmungen war aber der grundsätzliche Wille zur Gründung eines Weststaates von der Angst gegenüber dem Stalinismus geprägt. In einem öffentlichen Schreiben stellte Herbert Blankenhorn, der persönliche Referent des Vorsitzenden des Parlamentarischen Rates, im Mai 1949 klar, dass es gegen "kommunistische Machterschleichungsversuche" und "die sowjetische Politik in Deutschland kein besseres Abwehrmittel als das Entstehen einer deutschen Bundesrepublik [gebe], die sich zunächst in ihrer staatlichen Form nur in den drei Westzonen verwirklichen kann, aber mit dem Anspruch sich bildet, auch für das deutsche Volk in der Sowjetzone zu handeln" und dabei "als ständig werbender Kern der Freiheit und der wirtschaftlichen Wohlfahrt" aufzutreten.[20]

Solche Überlegungen verdeutlichen den "antitotalitären Konsens" im Parlamentarischen Rat, der sich gegen die nationalsozialistische Vergangenheit genauso wie gegen die stalinistische Gegenwart im Osten richtete.[21] Dieser Konsens wollte die künftige Republik dadurch vor jeder Möglichkeit einer totalitären Diktatur wappnen, dass er die neue Staatsordnung wieder in die liberal-bürgerliche Verfassungstradition der Aufklärung eingliederte, die Deutschland seit dem 19. Jahrhundert geprägt hatte, bevor sie von den Nationalsozialisten zerstört worden war. Denn die Aufklärung war, wie der Rechtshistoriker Dietmar Willoweit treffend argumentiert hat, "weiterhin die eigentliche Stunde Null der neuzeitlichen Geschichte".[22]

"Wir müssen wieder zurück zu der Erkenntnis", erklärte der CDU-Abgeordnete und Staatsrechtler Adolf Süsterhenn im Parlamentarischen Rat, "daß der Mensch nicht für den Staat, sondern der Staat für den Menschen da ist". Der erste Artikel des Herrenchiemsee-Entwurfs hatte das genauso formuliert. Konkret hieße das, so Süsterhenn, bei der Gestaltung der Verfassung das Volk als "naturrechtlichen Träger der Staatsgewalt" zu sehen und "die natürlichen Lebensrechte des Einzelmenschen und die innerstaatlichen menschlichen Lebensgemeinschaft als vorstaatliche und unabdingbare Rechte" anzuerkennen. Diese Gedanken durchzögen "die gesamte Kulturgeschichte der Menschheit seit der Antike". Erst das 18. Jahrhundert habe ihnen aber zum Durchbruch verholfen.[23] Als "Errungenschaften der Französischen Revolution und der amerikanischen Staatsgründung" seien sie die Grundlage "unserer ganzen modernen demokratischen Auffassung".[24]

Besonders klar wurde der Rückgriff auf eine aufklärerische Verfassungstradition in der Gestaltung der Grundrechte. Carlo Schmid definierte den Anspruch so: "Die Grundrechte müssen das Grundgesetz regieren."[25] Der offizielle Bericht zum Verfassungsentwurf fasste zusammen, dass "in den Grundrechten also das Verhältnis des Einzelnen zum Staat geregelt werden, der Allmacht des Staates Schranken gesetzt werden [sollte], damit der Mensch in seiner Würde wieder anerkannt werde".[26] Dementsprechend wurden die Grundrechte als unmittelbar geltendes Recht eingerichtet und besonders geschützt. Hier zeigte sich auch der Einfluss der nahezu zeitgleich entstandenen Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte der Vereinten Nationen.[27]

Die deutsche Verfassungsordnung wieder zurück in die liberal-bürgerliche Tradition der Aufklärung zu stellen, bedeutete aber mehr, als nur Freiheit, Gleichheit und andere klassische Individualrechte zu garantieren. Man müsse an die "klassischen Demokratien denken, für die bisher die Völker Europas gekämpft haben", betonte Schmid.[28] Sein Kontrahent Süsterhenn pflichtete ihm bei. Die "pluralistische Gestaltung von Staat und Gesellschaft" verlange die praktische Anwendung des "naturrechtlichen Anspruchs auf politische Selbstbestimmung" und die Umsetzung von Baron de Montesquieus Erkenntnis, "daß jede Macht der Gefahr des Mißbrauchs ausgesetzt ist". Daher müsse man ein parlamentarisches Regierungssystem schaffen und das Prinzip der Gewaltenteilung nicht nur im Sinne der Trennung von Exekutive, Legislative und Judikative, sondern auch im Sinne der Abgrenzung von Bund und Ländern anwenden.[29] Selbst der eigenwillige Föderalismus des Grundgesetzes wurde also in die Tradition der Aufklärung eingebettet.

Wie wichtig den Verfassungsgebern der Rückgriff auf das longue durée der europäisch-atlantischen Verfassungsgeschichte war, dokumentiert die sogenannte Ewigkeitsklausel. Art. 79 Abs. 3 GG erklärt die Grundrechte und demokratischen Grundgedanken, die republikanisch-parlamentarische Regierungsform, die föderale Staatsorganisation und die Mitwirkung der Länder an der Gesetzgebung für unabänderlich. Diese "Verewigung" zentraler Prinzipien der bürgerlich-liberalen Verfassungstradition der Aufklärung war aber keinesfalls der Versuch, das Grundgesetz von der Gegenwart zu lösen und in ein zeitloses Kontinuum zu stellen. Im Gegenteil: Der Bericht zum Verfassungsentwurf unterstrich, dass es bei der Schaffung der neuen Ordnung darum ging, naturrechtlich begründete "Rechte aus den besonderen Verhältnissen der Gegenwart heraus neu zu gestalten". Das Grundgesetz sollte, wie ein später gestrichener Satz im Grundrechtsteil ausdrückte, "für unser Volk aus unserer Zeit geformt" werden. In seinem Versuch, die Schrecken der Vergangenheit zu überwinden, war das Grundgesetz also nicht nur von einer zeitlosen Tradition, sondern auch, wie der Bericht erklärte, "aufs stärkste von dem Geist seiner Zeit" bestimmt.[30]

Fußnoten

14.
Zum deutsch-alliierten Verfassungsstreit Jürgen Weber (Hrsg.), Das Jahr 1949 in der deutschen Geschichte. Die doppelte Staatsgründung, Landsberg am Lech 1997, S. 61–101.
15.
Vgl. Stammen/Maier (Anm. 9), S. 410f.
16.
Bericht des Parlamentarischen Rates zum Entwurf des Grundgesetzes, in: Weber (Anm. 14), S. 54.
17.
Zit. nach Weber (Anm. 14), S. 66.
18.
Zit. nach Kloepfer (Anm. 6), S. 48.
19.
Siehe hierzu auch den Beitrag von Horst Dreier in dieser Ausgabe (Anm. d. Red.).
20.
Zit. nach Michael Feldkamp (Hrsg.), Die Entstehung des Grundgesetzes in der Bundesrepublik Deutschland 1949, Stuttgart 1999, S. 187.
21.
Vgl. Klein (Anm. 5), S. 12.
22.
Dietmar Willoweit, Deutsche Verfassungsgeschichte, München 20096, S. 343.
23.
Siehe hierzu auch den Beitrag von Susanne Hähnchen in dieser Ausgabe (Anm. d. Red.).
24.
Rede vom 8. September 1948, in: Weber (Anm. 14), S. 49–54, hier S. 50f.
25.
Rede vom 8. September 1948, in: Weber (Anm. 14), S. 43–48, hier S. 46.
26.
Bericht des Parlamentarischen Rates zum Entwurf des Grundgesetzes (Anm. 16), S. 54.
27.
Siehe Daniel Eberhardt, Der Einfluss der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte auf die Grundrechtsberatungen des Grundgesetzes im Parlamentarischen Rat, in: Menschenrechtsmagazin 2/2009, S. 162–172.
28.
Rede vom 8. September 1948 (Anm. 25), S. 45.
29.
Rede vom 8. September 1948 (Anm. 24), S. 51f.
30.
Alle zit. nach Bericht des Parlamentarischen Rates zum Entwurf des Grundgesetzes (Anm. 16), S. 54ff.
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