Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse (Symbolbild). Eine Modelleisenbahn fährt auf Schienen in einem von 2 Händen gehaltenen Bräter.

8.11.2019 | Von:
Bärbel Winkler-Kühlken

Standards in der Raumordnung auf dem Prüfstand?

Standardbegriff in der Diskussion

Die Frage, welche Standards der Versorgung in Deutschland und seinen Teilräumen zu gewährleisten sind, ist Gegenstand von fachlichen Diskussionen und von Untersuchungen zur Weiterentwicklung öffentlicher Infrastrukturangebote. Diese sind durch ein breites Spektrum der Interpretation beziehungsweise Nutzung des Standardbegriffes gekennzeichnet. So wird teilweise der Begriff mit dem Einschluss von formalisierten und nicht-formalisierten Regeln eher weit gefasst,[9] während an anderer Stelle mit der Beschränkung auf gesetzliche Normen die unter "Standards" geprüften Regeln eher enger geschnitten sind.[10] Weitere Untersuchungen grenzen die Standards vor dem Hintergrund spezifischer Fragestellungen näher ein: Unter "kommunalen Standards" werden nur auf einer Ebene verpflichtende Vorgaben verstanden,[11] "räumliche Mindeststandards" stellen auf den Zweck beziehungsweise das Ziel der Standards (Untergrenze von Umfang/Ausstattung) ab.[12]

Ein besonders breites Spektrum zeigt sich in der fachlichen Debatte hinsichtlich "qualitativer Standards". Einerseits wird darunter der Charakter beziehungsweise die Art des Standards verstanden, wobei qualitative Standards generelle, abstrakte Vorgaben darstellen, die weiter konkretisiert und quantifiziert werden müssen.[13] Andererseits werden unter qualitativen Standards vor allem Regelungen subsumiert, die die Kriterien eines Infrastrukturangebots (aus Perspektive der Nutzer, Gewährleister oder Betreiber) teilweise sehr konkret formulieren.

Hinsichtlich der Frage- beziehungsweise Blickrichtung auf Standards können in den vorliegenden Untersuchungen zwei grundsätzlich verschiedene Perspektiven ausgemacht werden: Insbesondere in der Raumordnung wird das Augenmerk auf die Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse beziehungsweise soziale Gesichtspunkte und entsprechend auf die obligatorisch zur Verfügung stehenden Angebotsformen gelenkt (Standard als Ausbauziel oder Untergrenze). Solche Studien beantworten tendenziell die Prüfungsfrage, ob Standards in der bisherigen Form zielführend für die Gewährleistung einer (räumlich) adäquaten Versorgung sind.[14] Ökonomisch und fiskalpolitisch geprägte Betrachtungen stellen demgegenüber tendenziell vor allem auf die Reduzierung von Vorgaben mit dem Ziel effizienterer Angebotsformen ab.[15] Insgesamt zeichnet sich bisher keine prägende Verwendung und Nutzung des Standardbegriffs im Kontext der Debatte um die Weiterentwicklung der Daseinsvorsorge ab.

Orientierungswerte und fachliche Qualitätsstandards

Mindeststandards erfordern – wenn sie ihrer Rolle gerecht werden sollen – ein Minimum an Verbindlichkeit. Dies muss nicht ein einklagbares Recht auf die Bereitstellung eines Angebots, wohl aber Gegenstand eines Dokuments oder Produkts sein, das die angestrebte Entwicklung für Angebote zumindest verwaltungsintern eingrenzt. Eine solche Selbstbindung kann durch einen im förmlichen Verfahren erstellten (Fach-)Plan, Verwaltungsrichtlinien oder -anweisungen zustande kommen.

Die Mindeststandards sind damit klar zu unterscheiden von in der Planungsliteratur aufgeführten "Orientierungswerten" oder "Richtwerten" für die Infrastruktur der Stadt- und Regionalplanung, die insbesondere in den 1970er Jahren entwickelt beziehungsweise zusammengestellt wurden[16] und aktuell weiter angeboten werden.[17] Die umfangreichen und teilweise sehr detaillierten Orientierungswerte sind nur eine Hilfe für die Planung und können insoweit gegebenenfalls für die Definition von Mindeststandards genutzt werden. Die in den 1970er Jahren entwickelten Orientierungswerte für Standards werden aber häufig nicht fortgeschrieben, und in jüngeren Veröffentlichungen werden ältere Orientierungswerte übernommen oder zitiert.[18] Diese eingeschränkte Fortschreibung der "altbundesrepublikanischen" Orientierungswerte ist nicht nur wegen der technischen und sozialpolitischen Veränderungen bei der Bereitstellung von vielen Infrastrukturangeboten, sondern darüber hinaus wegen der in den neuen Ländern teilweise dünneren Besiedlung kritisch zu sehen.

Die Mindeststandards der Daseinsvorsorge umfassen die räumlich relevante Versorgungsqualität, die sich durch Umfang des Angebots und Art der Zugänglichkeit bestimmt, wie Anzahl, Größe, Entfernung, zeitliche Erreichbarkeit, Preis. Hierbei wird davon ausgegangen, dass das Angebot in einer fachlich angemessenen Qualität bereitgestellt wird. Differenzierte, detaillierte fachliche Standards zur Bestimmung der Mindestqualität des Angebots, wie etwa die Trinkwasserqualität, die Qualifikation des Personals oder der technische Ausbau einer Einrichtung, sind somit eng mit den Mindeststandards der Daseinsvorsorge verbunden, aber dennoch zu unterscheiden, wie die aktuelle Diskussion zeigt: Es wird zum Teil einerseits der Ausbau beziehungsweise die Neudefinition von Mindeststandards im ländlichen Raum sowie zugleich andererseits der Abbau beziehungsweise die Überprüfung von generellen Standards für Infrastrukturausstattungen gefordert, die die Spielräume für lokale Politiken einengen.[19] Kritikpunkt sind dabei vor allem exakte Bestimmungen einer aus der fachlichen Einzelsicht hohen Anforderung an ein Mindestniveau oder die Festschreibung einer Form der Leistungserbringung, die keinen Raum für andere, innovative Ansätze bietet.

Mehrdimensionalität von Standards

Zusammenfassend ließen sich ausgewählte Standards der Daseinsvorsorge aus unterschiedlichen Kontexten folgendermaßen abgrenzen und einordnen (siehe auch die Abbildung). Ausgehend von dem Ansatz, dass die Sicherung der Daseinsvorsorge Aufgabe der öffentlichen Hand ist, stehen neben den festgelegten Raumordnungsplänen entsprechend von der öffentlichen Hand in verbindlicher Form festgelegte Standards in Form von Gesetzen, Verordnungen und Verwaltungsvorschriften im Fokus. Darüber hinaus sind nicht förmlich festgelegte fachliche Orientierungswerte zu berücksichtigen, wenn sie in der Praxis für das Infrastrukturangebot de facto eine Rechts- beziehungsweise Steuerungswirkung entfalten, weil sie mittelbar in das Verwaltungshandeln einfließen, etwa fachliche Qualitäten als Förderbedingung oder Abwägungssicherheit bei Verwaltungsermessen durch Berücksichtigung fachlicher Qualitätsmerkmale. Ein Beispiel hierfür ist der 1992 vom Deutschen Sportbund herausgegebene "Goldene Plan Ost", der faktisch den in den 1990er Jahren zu erreichenden Standard für die Sportanlagenausstattung/-entwicklung in den ostdeutschen Kommunen bildete.[20] "Standard" kann also als Oberbegriff für in verschiedenen Formen verbindlich festgelegte Regeln verstanden werden.

Kennzeichen von Standards der DaseinsvorsorgeKennzeichen von Standards der Daseinsvorsorge (© bpb)

Ferner sollte zwischen primären und sekundären Qualitätsstandards unterschieden werden: Während primäre Qualitätsstandards die annoncierte (Kern-)Leistung für den Bürger der prägenden Qualität/Art des Angebots (wie Schul-/ÖPNV-Typ, Netzdichte) sowie gegebenenfalls hinsichtlich des zeitlichen oder räumlichen Zugangs (wie Entfernung, Öffnungs-/Bedienzeiten) beziehungsweise der ("sozial verträglichen") Kosten für den Nutzer betreffen, definieren die sekundären Qualitätsmerkmale vor allem technisch-organisatorische Bedingungen im Detail. Dies sind typischerweise fachliche Qualitätskriterien (etwa zur baulichen Gestaltung) oder Tragfähigkeitsgrenzen (Mindestauslastungen, Personal-Nutzer-Relation), die für die Bürgerinnen allenfalls mittelbar ersichtlich sind, aber die Frage der grundsätzlichen Bereitstellung von Angeboten mitprägen (können).

Fußnoten

9.
Vgl. z.B. Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung (BMVBS) (Hrsg.), Standardvorgaben der infrastrukturellen Daseinsvorsorge, BMVBS-Online-Publikation 13/2010, S. 4, http://www.bbsr.bund.de/BBSR/DE/Veroeffentlichungen/ministerien/BMVBS/Online/2010/DL_ON132010.pdf?__blob=publicationFile&v=2«.
10.
Vgl. z.B. Gemeindefinanzkommission, Arbeitsgruppe "Standards" (Hrsg.), Abschlussbericht Arbeitsgruppe "Standards", 3.11.2010, o.O., S. 3; Winfried Kluth, Standardflexibilisierung als Weg der Anpassung der Daseinsvorsorge an Schrumpfungsbedingungen – Rechtsrahmen und verfahrensrechtliche Umsetzung, Folien zum Vortrag, Workshop "Die Zukunft der Daseinsvorsorge im ländlichen Raum: Entwicklungsoptionen für Kinderbetreuung, Schule und Kultur", Halle (Saale) 15.2.2013.
11.
Vgl. Internationales Institut für Staats- und Europawissenschaften (ISE) (Hrsg.), Reduzierung des Landeshaushaltsvolumens durch den Abbau von kommunalen Standards, im Auftrag der Arbeitsgemeinschaft der Industrie- und Handelskammern Thüringen, Berlin 2013, S. 22.
12.
Vgl. IfS, Vorstudie Standards der Daseinsvorsorge in Sachsen, Berlin 2008, S. 16ff.
13.
Vgl. Beirat für Raumordnung, Stellungnahme des Beirates für Raumordnung. Demografischer Wandel und Daseinsvorsorge in dünn besiedelten peripheren Räumen, o.O. 2009, S. 13.
14.
Vgl. IfS (Anm. 12); Beirat für Raumordnung (Anm. 13).
15.
Vgl. ISE (Anm. 11); Gemeindefinanzkommission (Anm. 10).
16.
Vgl. insb. Klaus Borchard, Orientierungswerte für die städtebauliche Planung. Flächenbedarf – Einzugsgebiete – Folgekosten, München 1974; Institut für Landes- und Stadtentwicklungsforschung des Landes Nordrhein-Westfalen (Hrsg.), Orientierungswerte für die Infrastruktur in der Stadt- und Regionalplanung, Dortmund 1978.
17.
Einen Überblick über die in verschiedenen Quellen aktuell verfügbaren Orientierungswerte gibt Frank Schröter, Orientierungswerte (Richtwerte) für die Planung, http://www.dr-frank-schroeter.de/planungsrichtwerte.htm«.
18.
Schröter (Anm. 17) greift in seinem Überblick über Orientierungswerte für die Planung zum Teil auf die Veröffentlichungen der 1970er Jahre zurück; zur beschränkten Fortschreibung von Orientierungswerten für die soziale Infrastruktur siehe auch Katrin Zapf, Soziale Infrastruktur, in: Akademie für Raumforschung und Landesplanung (Hrsg.), Handwörterbuch der Raumordnung, Hannover 2005, S. 1029.
19.
Vgl. z.B. Sächsischer Landkreistag (Hrsg.), Abschlussbericht der Expertenkommission "Demographischer Wandel". Endfassung der Stellungnahme des Sächsischen Landkreistages, 19.3.2007, S. 4, S. 8; Expertenkommission "Demografischer Wandel Sachsen", Empfehlungen zur Bewältigung des demografischen Wandels im Freistaat Sachsen, Dresden 2006, S. 39, S. 67.
20.
Vgl. IfS (Anm. 12), S. 19.
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