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10.12.2007 | Von:
Martin Dietz
Ulrich Walwei

Hartz IV: Reform der Reform?

Reformalternativen

Derzeit liegt eine Vielzahl von Vorschlägen zur Veränderung des Grundsicherungssystems vor. Ihnen ist das Ziel gemein, die Aufnahmefähigkeit des Arbeitsmarktes für wettbewerbsschwächere Arbeitnehmer durch eine Stärkung des Niedriglohnsektors zu erhöhen. Jedoch wird in den Modellen teilweise von sehr unterschiedlichen Prämissen ausgegangen. Im Zusammenhang mit der Grundsicherungsdiskussion lassen sich Bürgergeldansätze,[1] die auf eine bedingungslose Grundsicherung abstellen, und Workfare-Ansätze, die weitgehendere Pflichten für Leistungsempfänger als im Status Quo vorsehen, als Extrempunkte verorten.

Bürgergeldansätze setzen ausschließlich auf positive Anreize und grenzen sich damit von Zwangselementen ab. Damit würden die bestehende Arbeitspflicht für Grundsicherungsempfänger und auch die geltende Nachrangigkeit der Leistungsgewährung entfallen. Im Gegensatz dazu wollen Workfare-Ansätze die Anreize für eine Arbeitsaufnahme im Niedriglohnsegment über eine Kombination aus weniger großzügigen Transferleistungen und einer Aktivierung in Form eines verpflichtenden Beschäftigungsangebots für Hilfeempfänger erreichen.

Abweichend von diesen beiden Extrempositionen entwickelten die Autoren dieses Beitrages gemeinsam mit Peter Bofinger und Sascha Genders den "Bonus für Arbeit": einen Vorschlag, der die bestehenden Regelleistungen beim ALG II unangetastet lässt und in seinen Kernelementen auf eine Mischung aus negativer Einkommensteuer, veränderten Hinzuverdienstmöglichkeiten und einer Abschaffung der Privilegien für Mini- und Midijobs setzt.[2] Bedingungsloses Grundeinkommen: Bürgergeldansätze sehen vor, den Großteil der steuer- und beitragsfinanzierten Sozialleistungen durch eine für jeden Bürger identische und an keinerlei Bedingungen geknüpfte Geldleistung des Staates, das so genannte Grundeinkommen, zu ersetzen. Im Gegenzug würden Einkommen vom ersten Euro an besteuert. Hierdurch soll eine radikale Vereinfachung des Steuer- und Transfersystems sowie eine Entlastung der Marktprozesse von Verteilungsaufgaben erreicht werden. Häufig werden zudem Ziele wie Armutsvermeidung oder auch eine größere Selbstbestimmung und Selbstverwirklichung durch verschiedene Formen der Arbeit jenseits von wirtschaftlichen Zwängen genannt. Die teilweise Trennung von Arbeit und Einkommen ist hier ausdrücklich erwünscht.

Ein vieldiskutierter Bürgergeldvorschlag stammt vom thüringischen Ministerpräsidenten Dieter Althaus.[3] Kernelement des "Solidarischen Bürgergelds" ist ein bedingungsloses Grundeinkommen von 600 Euro monatlich für alle Erwachsenen (Netto-Bürgergeld). Eltern erhalten ein Kinderbürgergeld von 300 Euro. Das Bürgergeld wird durch eine Gesundheits- und Pflegeprämie von 200 Euro ergänzt. Die Arbeitnehmerbeiträge zur Sozialversicherung entfallen. Arbeitgeber zahlen eine Lohnsummensteuer von 12 Prozent. Die Einkommensteuer in Höhe von 50 Prozent wird mit dem Bürgergeld verrechnet. Ab einem Erwerbseinkommen von 1 600 Euro halbiert sich das Bürgergeld auf 200 Euro Netto-Bürgergeld plus 200 Euro Gesundheitsprämie. Der Einkommensteuersatz wird auf 25 Prozent abgesenkt.

Simulationen auf Basis des Sozio-Oekonomischen Panels wollen belegen, dass das Netto-Bürgergeld kostenneutral zu haben sei.[4] Sie zeigen, dass dadurch gewaltige Finanzvolumina verschoben werden: Den geschätzten Ausgaben für das Bürgergeld von knapp 600Milliarden Euro stehen Einsparungen bei den steuerfinanzierten Sozialleistungen und höhere Einnahmen der Lohn- und Einkommensteuer einschließlich des Solidaritätszuschlags in Höhe von gut 400 Milliarden Euro gegenüber. Nicht finanziert wird dadurch die Gesundheitsprämie, die knapp 200 Milliarden Euro kostet. Von entscheidender Bedeutung ist bei diesen Berechnungen aber, dass die Simulationen statischer Natur sind - Verhaltensänderungen werden also nicht berücksichtigt.

Die dynamischen Effekte des Modells dürfen jedoch keinesfalls außer Acht gelassen werden. Denn das "Solidarische Bürgergeld" würde die geltenden Pflichten für Grundsicherungsempfänger aushebeln. Transfers würden ohne Gegenleistung gewährt, und dieser fundamentale Systemwandel würde substanzielle Verhaltensänderungen auslösen.[5]

Je stärker die Transfergrenze in hohe Einkommensbereiche verschoben wird, desto mehr Personen werden von Steuerzahlern zu Transferempfängern. Ein Rückgang des Arbeitsangebotes bereits Beschäftigter wäre wahrscheinlich, weil das Bürgergeld den Einkommensverlust ausgliche und somit zusätzlicher Freizeitnutzen erzielt werden könnte. Insbesondere Personen, deren Einkommen vor Einführung des Bürgergelds kaum über dem Existenzminimum liegt, werden sich fragen, weshalb sie weiterhin arbeiten sollen. Der entstehende zeitliche Freiraum kann zudem für schattenwirtschaftliche Aktivitäten genutzt werden. Durch die relative Entwertung der Erwerbstätigkeit ist schließlich mit einer Reduzierung von Bildungsanstrengungen zu rechnen, was sich wegen der zunehmenden volkswirtschaftlichen Bedeutung des Humankapitals negativ auf das Wirtschaftswachstum auswirken dürfte.

Langfristig beeinflusst das Zusammenspiel zwischen gesetzlichen Regelungen und gesellschaftlichen Normen das Arbeitsmarktergebnis entscheidend.[6] Durch die Einführung eines bedingungslosen Grundeinkommens sind Veränderungen von Sozialstaats- und Arbeitsnormen zu erwarten, da die Verbindung zwischen Leistung und Einkommen zumindest teilweise gekappt und ein staatlicher Transferfluss selbstverständlich wird.

Bereits bei Leistungen nach dem Versicherungsprinzip kann die Bevölkerung zur Auffassung gelangen, einen Anspruch auf staatliche Leistungen zu erwerben. Denn für die Bürger erhält die Beziehung zu den Sozialversicherungen einen Tauschcharakter. Diese Tendenz wird noch stärker sein, wenn Leistungen wie beim "Solidarischen Bürgergeld" bedingungslos für die gesamte Bevölkerung angeboten werden. Die individuelle Einkommenserzielung wird tendenziell entwertet und kann zu einer Erosion von Arbeitsnormen führen, die wiederum eine Übernutzung der Sicherungssysteme bedingt.[7]

Bedingungslose Transferleistungen können damit Mentalitätsänderungen auslösen, die sich im Bedeutungsverlust individualistischer Verhaltensweisen und in der Hoffnung auf Hilfe durch das Kollektiv ausdrücken. Fähigkeiten wie Selbständigkeit, Eigenverantwortlichkeit und Leistungsmotivation werden zurückgedrängt. Diese Verschiebungen können zudem auf andere Bereiche übergreifen, in denen Leistungen staatlich bereitgestellt werden.

Der Zusammenhang zwischen der Großzügigkeit von Sozialleistungen und der Erosion wohlfahrtsstaatlicher Normen wird durch Untersuchungen auf Grundlage des World Value Surveys gestützt.[8] Die Entwicklung in Schweden, einem Land mit besonders großzügigen Wohlfahrtsleistungen verdeutlicht die Gefahr: Kritisierten in den 1950er Jahren noch 80 Prozent der Bevölkerung einen ungerechtfertigten Transferbezug, so ist dieser Wert nach dem fortlaufenden Ausbau des Wohlfahrtsstaates auf 55 Prozent gefallen.

Deutschland liegt bei diesen Befragungen international im oberen Mittelfeld und verfügt über recht stabile Sozialstaatsnormen.Dies mag auch damit zusammenhängen, dass das deutsche System bereits in der Vergangenheit die Gegenleistung der Transferbezieher betont und im Rahmen der Hartz-Reformen durch den Schwerpunkt des Förderns und Forderns die Reziprozität der Beziehungen noch stärker hervorgehoben hat. Bedingungslose Transferleistungen widersprechen dieser Logik und führen in die falsche Richtung.

Alles in allem sind Bürgergeldansätze mit großen Unsicherheiten verbunden, die sich vor allem aus den fiskalischen Risiken und den zu erwarteten Verhaltensänderungen ergeben. Diese Kritikpunkte werden von Clemens Fuest u.a. gestützt, die in ihrer Simulationsstudie Verhaltensänderungen berücksichtigen: Ihre Ergebnisse weisen hohe Kosten und stark negative Anreize auf das Arbeitsangebot aus.[9] Workfare-Ansätze: Workfare-Ansätze stehen Bürgergeldansätzen diametral gegenüber. Sie koppeln den Transferbezug an eine generelle Pflicht zur gemeinnützigen Beschäftigung. Damit geht eine implizite Absenkung der Transferleistung einher, da ihr Nutzen durch den Entzug von Freizeit reduziert wird. Durch die Arbeitspflicht kann zudem die Arbeitsbereitschaft überprüft werden. Durch den steigenden Druck auf die Transferempfänger erwartet man sich eine höhere Bereitschaft zur Aufnahme niedrig entlohnter Tätigkeiten auf dem ersten Arbeitsmarkt. So kann die als freiwillig angesehene Arbeitslosigkeit gesenkt werden.

Vorschläge in Richtung einer flächendeckenden Workfare[10] stammen unter anderem vom ifo-Institut ("Aktivierende Sozialhilfe"[11]) vom Sachverständigenrat[12] und vom IZA - Forschungsinstitut zur Zukunft der Arbeit.[13] Sie machen die Bereitschaft zur Aufnahme einer staatlich geschaffenen Vollzeitstelle zur Voraussetzung für den Bezug von ALG II. Für den Staat bedeutet dies, dass er ein ausreichendes Beschäftigungsangebot für all jene schaffen muss, die ihre Bedürftigkeit anmelden.

Da das Einkommen dem soziokulturellen Existenzminimum entspricht, erwarten die Autoren des IZA-Vorschlags, dass der Reservationslohn bei Alleinstehenden auf etwa fünf Euro sinkt. In ihrem Szenario sind die Leistungsempfänger bereit, jede alternative Beschäftigung im ersten Arbeitsmarkt anzunehmen, die bei gleichem Zeitaufwand besser bezahlt ist als der Workfare-Job. Die höheren Erwerbsanreize bringen nach ihren Berechnungen langfristig 800 000 Personen zusätzlich in Beschäftigung am ersten Arbeitsmarkt. Weiterhin müssten für etwa 300 000 Menschen, die am Markt keine Existenz sichernden Löhne erzielen können, dauerhaft geförderte Beschäftigungsverhältnisse geschaffen werden. Darüber hinaus wird eine nicht weiter bezifferte Zahl temporärer Arbeitsgelegenheiten "als Reserve" für die normale Arbeitsmarktfluktuation benötigt. Nur so kann das Konzept glaubwürdig umgesetzt werden. Die Zahl der staatlich einzurichtenden Stellen wird die bisherige Zahl an Arbeitsgelegenheiten und sonstigen Beschäftigungsmaßnahmen nach Einschätzung der Autoren jedoch nicht übersteigen.

Ein grundsätzliches Problem breit angelegter Workfare-Modelle besteht darin, dass die wesentlichen Prämissen für ihre Wirksamkeit nicht uneingeschränkt gelten. Wenn es sich bei Workfare nicht um eine bewusst unattraktiv ausgestaltete Zwangsarbeit handelt, legen empirische Befunde keinesfalls nahe, dass der durch Workfare bedingte Entzug von freier Zeit als "Leid" empfunden wird.[14] So sind Sozialhilfeempfänger mit ihrem Leben deutlich unzufriedener als andere Bevölkerungsgruppen, insbesondere im Vergleich zu vollzeitbeschäftigten Niedriglohnempfängern. Letztlich geben diese Untersuchungen Hinweise darauf, dass Workfare bei den Betroffenen trotz eines Verlustes an Selbstbestimmung und Freizeit eine Steigerung der Lebenszufriedenheit bewirken könnte. Möglicherweise ist damit eine zentrale Voraussetzung dafür, dass Workfare die intendierten Wirkungen entfalten kann, nicht erfüllt.

Aus fiskalischer Sicht sind Einsparungen für die öffentliche Hand angesichts der beträchtlichen Organisationskosten einer "Workfare für alle" keinesfalls sicher. Zumindest im Übergang wäre der Ansatz vermutlich mit hohen Kosten verbunden. Bei der noch immer hohen Zahl von Grundsicherungsempfängern, die im Extremfall für eine Maßnahme in Frage kämen, dürften die Bedarfsträger des SGB II kurz- und mittelfristig vor kaum zu bewältigende Herausforderungen gestellt werden. Außerdem besteht das Risiko, dass reguläre Beschäftigung durch den massiven Einsatz gemeinnütziger Arbeit in nennenswertem Umfang verdrängt wird. Schon bei den heute durchgeführten Arbeitsgelegenheiten sind solche Probleme nicht zu unterschätzen.

Langfristig können Sozialstaatsnormen auch bei Workfare-Ansätzen Schaden nehmen, da das Konzept auf der Annahme "freiwilliger" Arbeitslosigkeit fußt und die Anforderungen an den Transferbezug sehr restriktiv sind. Fühlen sich Menschen von als berechtigt empfundenem Leistungsbezug ausgeschlossen, so kann dies das Verhältnis zwischen Staat und Bürgern schädigen und dazu führen, dass Leistungserschleichung als Kavaliersdelikt angesehen wird. Eine solche Entwicklung ist vor allem deswegen ein Problem, da einmal entwertete gesellschaftliche Normen nur schwer wieder aufzubauen sind. "Bonus für Arbeit": Im politischen Raum spielt der "Bonus für Arbeit" oder auch "Erwerbstätigenzuschuss" von Peter Bofinger und anderen seit einiger Zeit eine wichtige Rolle.[15] Das Konzept bietet einen pragmatischen Vorschlag, der am Rechtsrahmen des SGB II anknüpft. Es sieht eine konsistente Neuordnung des Niedriglohnbereichs mit dem Ziel einer konsequenten Förderung von Erwerbseinkommen oberhalb der Bedürftigkeitsgrenze vor.

Im Vordergrund des Konzepts steht eine Verbesserung der Rahmenbedingungen am unteren Ende der Lohn- und Einkommensskala, so dass möglichst viele Menschen einer existenzsichernden Beschäftigung nachgehen können und möglichst wenige Personen allein oder überwiegend auf den Bezug von Transferleistungen angewiesen sind. Indem arbeitsmarktfernen Grundsicherungsempfängern neue Perspektiven aufgezeigt werden, will der Ansatz außerdem einen Beitrag zur sozialen Inklusion leisten.

Der Vorschlag setzt mit seinen Kernelementen an drei Stellen an: der Belastung niedrig entlohnter Beschäftigung durch Sozialabgaben, den problematischen Anreizwirkungen der bestehenden Hinzuverdienstregelungen im SGB II sowie der relativen Begünstigung atypischer Beschäftigungsformen auf der Nachfrageseite.

Hohe Sozialabgaben bremsen wissenschaftlichen Befunden zufolge insbesondere am unteren Ende der Lohnskala den Beschäftigungsaufbau. Daher beinhaltet der Vorschlag eine als negative Einkommensteuer ausgestaltete Bezuschussung der Arbeitnehmerbeiträge zur Sozialversicherung für Geringverdiener, die nach Art der Bedarfsgemeinschaft variiert (zum Beispiel bei Alleinstehenden zwischen 750 und 1 300 Euro). Die Gleitzone, innerhalb der die Zuschüsse auf Null zurückgeführt werden, begrenzt die Kosten des Konzepts. Um die Förderung kleiner Teilzeitbeschäftigungen auszuschließen, wird die Bezuschussung zudem an eine Mindestarbeitszeit gekoppelt.

Die Neuordnung der Hinzuverdienstmöglichkeiten zielt darauf ab, Brücken in eine existenzsichernde Beschäftigung zu bauen. Weil durch das ALG II das soziokulturelle Existenzminimum garantiert wird, sollen insbesondere niedrige Zusatzverdienste stärker auf die Transferleistung angerechnet werden. Daher wird die Streichung des Freibetrags von 100Euro vorgeschlagen. Von einem Hinzuverdienst würden dem Vorschlag zufolge generell 15 Prozent beim Transferbezieher verbleiben. Den Empfängern der staatlich garantierten Grundsicherung wird somit ein größerer Eigenbeitrag zum Lebensunterhalt zugemutet.

Schließlich sollen Vergünstigungen für atypische Erwerbsformen abgebaut werden, insbesondere die Subventionen zu Gunsten von Minijobs. Es ist zu erwarten, dass auf diese Weise ein Teil der momentan in geringfügiger Beschäftigung ausgeübten Tätigkeiten in sozialversicherungspflichtige Jobs umgewandelt wird. Da vorliegende Forschungsergebnisse keine Hinweise darauf geben, dass Minijobs zum Einstieg in reguläre Beschäftigung genutzt werden,[16] liegt eine Abschaffung der Vergünstigungen aus beschäftigungspolitischer Sicht nahe. Zudem ist die Förderung von Minijobs verteilungspolitisch problematisch: Es wird auf eine Bedürftigkeitsprüfung verzichtet, so dass nicht unbedingt die Haushalte erreicht werden, die auf staatliche Unterstützung angewiesen sind.

Kerstin Blos und andere haben jüngst die drei Kernelemente des "Bonus' für Arbeit" auf seine Arbeitsangebotswirkungen und fiskalischen Effekte in der kurzen Frist untersucht.[17] Die Simulation der Angebotseffekte illustriert ein wachsendes Interesse an existenzsichernder Beschäftigung. Das Arbeitsangebot für Teilzeitbeschäftigung mit geringer Wochenstundenzahl und ergänzendem ALG II nimmt ab und bewegt sich Richtung Vollzeittätigkeiten ohne ergänzendes ALG II. Der Angebotseffekt in Stunden ist positiv, hält sich aber mit ca. 55 000 Vollzeitäquivalenten in Grenzen. Zu ähnlichen Ergebnissen kommen auch das Deutsche Institut für Wirtschaftsforschung (DIW) und das IZA.[18] In ihrer Studie fällt die Umschichtung zu Arbeitsverhältnissen mit längeren Arbeitszeiten noch etwas stärker aus und führt mit 146 000 Vollzeitäquivalenten zu einer größeren Steigerung des Arbeitsangebots. Beide Studien kommen also zu dem Schluss, dass der Ansatz grundsätzlich in der intendierten Richtung wirkt, auch wenn hierdurch zumindest in der kurzen Frist kein großer Schlag gegen die Massenarbeitslosigkeit möglich scheint.

Die positiven Wirkungen müssen nicht mit zusätzlichen öffentlichen Mitteln erkauft werden. Den Mehrausgaben für den Sozialversicherungszuschuss, ein erhöhtes Kindergeld und das Wohngeld stehen Minderausgaben aufgrund eingeschränkter Hinzuverdienstmöglichkeiten, der Abschaffung des befristeten Zuschlags beim Übergang vom ALG I in das ALG II und des befristeten Kinderzuschlags im SGB II gegenüber. Zudem bringt die volle Steuer- und Abgabenpflicht von Mini- und Midijobs Geld in die Kassen.

Fußnoten

1.
Vgl. Stiftung Marktwirtschaft, Bürgergeld und Grundeinkommen, Geniestreich oder Wahnsinn?, Tagungsbericht, Berlin 2007.
2.
Vgl. Peter Bofinger/Martin Dietz/Sascha Genders/Ulrich Walwei, Vorrang für das reguläre Arbeitsverhältnis: Ein Konzept für Existenz sichernde Beschäftigung im Niedriglohnbereich, Gutachten für das Sächsische Ministerium für Wirtschaft und Arbeit (SMWA), 2006.
3.
Vgl. Dieter Althaus, Das Konzept des Solidarischen Bürgergelds, in: ifo Schnelldienst, 60 (2007) 4, S. 45 - 47.
4.
Vgl. Michael Opielka/Wolfgang Strengmann-Kuhn unter Mitarbeit von Bruno Kaltenborn, Das Solidarische Bürgergeld - Finanz- und sozialpolitische Analyse eines Reformkonzepts, in: Michael Borchard (Hrsg.), Das Solidarische Bürgergeld, Analysen einer Reformidee, Stuttgart 2007, S. 13 - 143.
5.
Vgl. Alexander Spermann, Das Solidarische Bürgergeld - Anmerkungen zur Studie von Michael Opielka und Wolfgang Strengmann-Kuhn, in: M. Borchard (Anm.4), S. 143 - 162.
6.
Vgl. Martin Dietz, Der Arbeitsmarkt in institutionentheoretischer Perspektive, Stuttgart 2006.
7.
Vgl. Assar Lindbeck, Welfare State Disincentives with Endogenous Habits and Norms, in: Scandinavian Journal of Economics, 97 (1995) 4, S. 477 - 494.
8.
Vgl. Friedrich Heinemann, Is the Welfare State Self-Destructive? A Study of Government Benefit Morale, ZEW Discussion Paper, (2007), Nr. 209.
9.
Vgl. Clemens Fuest/Andreas Peichl/Thilo Schaefer, Beschäftigungs- und Finanzierungswirkungen des Bürgergeldkonzepts von Dieter Althaus, in: ifo Schnelldienst, 60 (2007) 10, S. 36 - 40.
10.
Für die für Deutschland vorliegenden Vorschläge gibt es im internationalen Vergleich kein Pendant. Selbst in den USA spielt öffentliche Beschäftigung für Sozialhilfeempfänger nur eine untergeordnete Rolle. Jedoch existiert vor dem Hintergrund zeitlich befristeter Sozialleistungen eine allgemeine Arbeitspflicht. Ihr wird auch entsprochen, wenn intensive Suchbemühungen nachgewiesen werden. Geschieht dies nicht, greifen harte Sanktionen.
11.
Hans-Werner Sinn/Christian Holzner/Wolfgang Meister/Wolfgang Ochel/Martin Werding, Aktivierende Sozialhilfe 2006: Das Kombilohn-Modell des ifo Instituts, in: ifo Schnelldienst, 59 (2006) 2, S. 1 - 24.
12.
Vgl. Sachverständigenrat, Arbeitslosengeld II reformieren: Ein zielgerichtetes Kombilohn-Modell, Expertise im Auftrag des Bundesministers für Wirtschaft und Technologie, Wiesbaden 2006.
13.
Vgl. Holger Bonin/Hilmar Schneider, Workfare: Eine wirksame Alternative zum Kombilohn, IZA Discussion Paper, (2006) Nr.2399.
14.
Vgl. Susanne Koch/Gesine Stephan/Ulrich Walwei, Workfare: Möglichkeiten und Grenzen, in: Zeitschrift für ArbeitsmarktForschung, 38 (2005) 2/3, S. 419 - 440.
15.
Vgl. P. Bofinger/M. Dietz/S. Genders/U. Walwei (Anm. 2).
16.
Vgl. Michael Fertig/Jochen Kluve/Markus Scheuer, Was hat die Reform der Minijobs bewirkt? Erfahrungen nach einem Jahr, RWI Schriften 77, Essen 2005.
17.
Vgl. Kerstin Blos/Michael Feil/Helmut Rudolph/Ulrich Walwei/Jürgen Wiemers, Förderung Existenz sichernder Beschäftigung im Niedriglohnbereich. Schätzung von Angebots-, Verteilungs- und fiskalischen Effekten des SMWA-Vorschlags, IAB Forschungsbericht Nr. 7, Nürnberg 2007.
18.
Vgl. Holger Bonin/Christian Dreger/Erik Klär/Ulf Rinne/Hilmar Schneider/Jiri Slacálek/Florian Zinsmeister, Untersuchung der beschäftigungs- und finanzpolitischen Auswirkungen des Konzepts von Prof. Bofinger und Dr. Walwei zur Neuordnung des Niedriglohnbereichs aus der Studie "Vorrang für das reguläre Beschäftigungsverhältnis: Ein Konzept für Existenz sichernde Beschäftigung im Niedriglohnbereich.", Bericht für das Bundesministerium für Finanzen, 2007.