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10.12.2007 | Von:
Martin Dietz
Ulrich Walwei

Hartz IV: Reform der Reform?

Fazit

Die Umgestaltung der Grundsicherung zur Belebung des Arbeitsmarktes für wettbewerbsschwächere Arbeitnehmer ist ein schwieriges Unterfangen. Reformen sollen Arbeits- und Beschäftigungsanreize erhöhen, aber ohne hohe fiskalische Kosten zu verursachen oder über eine Absenkung der Transferleistungen Armutsrisiken zu erhöhen. Für dieses komplexe Problem gibt es daher keine einfachen Lösungen.

Mit den größten Unsicherheiten sind Bürgergeldansätze verbunden. Sie sorgen für gewaltige fiskalische Umschichtungen im Steuer- und Transferystem und gehen mit höchst problematischen Anreizeffekten einher. Im anderen Extrem flächendeckender Workfare-Ansätze ist wegen des zumindest anfänglich beträchtlichen Bedarfs an öffentlicher Beschäftigung mit hohen Kosten und dauerhaft mit beträchtlichen Verdrängungsrisiken zu rechnen. Kombilöhne, die wie der "Bonus für Arbeit" an einer Weiterentwicklung des SGB II ansetzen, schonen zwar den Fiskus, sind aber nicht mit hohen Beschäftigungseffekten verbunden. Ihre Wirksamkeit kann jedoch durch komplementäre Maßnahmen verstärkt werden. Dabei sind insbesondere ein konsequenteres Fordern der Hilfeempfänger, gezielte Maßnahmen zur Belebung der Nachfrage im Niedriglohnbereich und die Vermeidung von weiteren Zugängen in das ALG II von Bedeutung.

Auch wenn gegenüber groß angelegten Workfare-Modellen Skepsis geboten ist, sind Elemente des Forderns integraler und unverzichtbarer Bestandteil einer aktivierenden Arbeitsmarktpolitik. Dabei geht es zunächst um die konsequente Umsetzung des geltenden Rechts. Die Zusammenlegung von Arbeitslosen- und Sozialhilfe hat die Voraussetzungen für ein systematisches Fördern und Fordern entscheidend verbessert. Das gewünschte Mehr an Aktivierung kann jedoch auch ohne einen neuerlichen sozialpolitischen Paradigmenwechsel erreicht werden. So ermitteln Peter Fredriksson und Bertil Holmlund in ihrer Simulationsstudie, dass die Arbeitsmarkteffekte einer konsequenten Überwachung von Suchaktivitäten der Leistungsempfänger sowie der Sanktionierung von Pflichtverletzungen einem groß angelegten Workfare-Ansatz überlegen seien.[19] Workfare würde zwar die Unterscheidung zwischen "freiwilliger" und "unfreiwilliger" Arbeitslosigkeit erleichtern, aber letztendlich zu wenig zur Arbeitsplatzsuche motivieren. Eine entscheidende Rolle bei einer verstärkten Aktivierungspolitik kommt daher einer hohen Kontaktdichte zwischen Fallmanager und Hilfeempfänger zu, bei der die Unterstützung und Überwachung der Suchaktivitäten im Vordergrund steht. Darüber hinaus sollte es zu Aktivierungszwecken ausreichen, wenn die Betroffenen mit einer gewissen Wahrscheinlichkeit davon ausgehen können, dass sie im Sinne eines Arbeitstests befristet in gemeinnützige Arbeit einbezogen werden.

Die Überlegungen zum Bürgergeld und zur Workfare zeigen, dass das gesetzliche Regelsystem im Einklang mit den gesellschaftlichen Normen stehen sollte. Einerseits ist zu gewährleisten, dass niemand Leistungen erhält, der sich seiner Eigenverantwortung auf Kosten der Gesellschaft entzieht. Andererseits sollten Personen, die sich wirklich erfolglos um eine Rückkehr in das Arbeitsleben bemühen, nicht stigmatisiert werden und sich der gesellschaftlichen Rückendeckung gewiss sein.

Die Balance zwischen sozialen Normen und gesetzlichen Regelungen zu finden, ist aufgrund der Heterogenität der Menschen und ihrer Wertesysteme allerdings leichter gesagt als getan. Dies wird auch durch die kontroversen Diskussionen um die Hartz-Reformen anschaulich. Es spricht jedoch einiges für eine behutsame Weiterentwicklung des bestehenden Systems, das einerseits den Leistungsbezug für Bedürftige ermöglicht, und andererseits Leistungsmissbrauch identifiziert und sanktioniert. Beides liegt sowohl im Interesse des Individuums als auch der Solidargemeinschaft und ist daher für die gesellschaftliche Akzeptanz der staatlich garantierten Grundsicherung entscheidend.

Neben den indirekt wirkenden aktivierenden Elementen würde die Nachfrage von Arbeitskräften im Niedriglohnbereich direkt von abgesenkten Einstiegstarifen für Langzeitarbeitslose profitieren, wie sie beispielsweise im Bereich der Chemie praktiziert werden. Auch die Erschließung neuer Beschäftigungsfelder in Privathaushalten, etwa durch Dienstleistungsagenturen, erscheint Erfolg versprechend. Die arbeitsmarktpolitischen Fördermaßnahmen im SGB II sollten noch mehr auf den ersten Arbeitsmarkt und das für den Personenkreis erreichbare Niedriglohnsegment konzentriert werden.

Schließlich sind Maßnahmen zu ergreifen, damit möglichst wenige Personen in den ALG II-Bezug eintreten. Dabei sind präventive Ansätze in der Bildungspolitik von hoher Bedeutung. Bildungsarmut bei Eintritt in den Arbeitsmarkt und Humankapitalentwertung durch lange Arbeitslosigkeit sind so weit wie möglich zu vermeiden.

Ein integrierter Ansatz wie der "Bonus für Arbeit", der einerseits eine Neuordnung des Niedriglohnbereichs in Richtung verbesserter Rahmenbedingungen für existenzsichernde Beschäftigung anstrebt und andererseits die genannten, ergänzenden Elemente aufnimmt, bietet eine Chance, schwer vermittelbare Personengruppen in den Arbeitsmarkt zurückzuführen und damit der Dauerhaftigkeit von Arbeitslosigkeit entgegen zu wirken.

Dennoch verdeutlichen die vorgelegten Analysen, dass eine substantielle Verbesserung der Arbeitsmarktsituation wettbewerbsschwächerer Arbeitnehmer nicht allein durch die vorgeschlagenen Veränderungen der Rahmenbedingungen im Niedriglohnbereich zu erreichen ist. Strukturreformen mit dem Ziel einer nachhaltigen Stärkung des wirtschaftlichen Wachstums, einer Flexibilisierung der Beschäftigungsverhältnisse und einer Senkung der Sozialabgaben sind weiterhin geboten. Sie erhöhen auf Dauer die Aufnahmefähigkeit des Arbeitsmarktes und kämen damit allen Arbeitsuchenden zugute.

Fußnoten

19.
Vgl. Peter Fredriksson/Bertil Holmlund, Optimal Unemployment Insurance Design: Time Limits, Monitoring or Workfare, IFAU - Institute for Labour Market Policy Evaluation, Working Paper, (2005) 13.