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19.3.2007 | Von:
Richard Senti

Die WTO im gesellschaftspolitischen Dilemma

Gesellschaftspolitische Regelungen in der WTO

Das WTO-Vertragswerk besteht aus drei Hauptverträgen, dem Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommen (GATT), dem Allgemeinen Dienstleistungsabkommen (GATS), dem Abkommen über handelsrelevante Aspekte der geistigen Eigentumsrechte (TRIPS) sowie einer Vielzahl von Sonderabkommen über die Landwirtschaft, die Gesundheit, die Technischen Handelshemmnisse, Dumping, Subventionen usw. Viele dieser Abkommen enthalten neben den Grundelementen wie Meistbegünstigung und Inländerprinzip vereinzelt auch erste gesellschaftspolitische Regelungen über den Schutz der Gesundheit, der Arbeit und der Umwelt.

Die WTO-Gesundheitsbestimmungen

Im Rahmen der WTO lassen sich vier Arten von Gesundheitsbestimmungen orten: erstens die Ausnahmen nach Art. XX(b) GATT, zweitens die Umsetzungsbestimmungen im Gesundheitsabkommen, drittens die Sonderregelungen im TRIPS und viertens die allgemeinen Ausnahmen für "Notfälle".

Nach Art. XX(b) GATT dürfen die im GATT eingegangenen Verpflichtungen eine Vertragspartei nicht daran hindern, "notwendige Maßnahmen zum Schutz des Lebens und der Gesundheit von Menschen, Tieren und Pflanzen" zu treffen. Dabei soll es aber zu keiner willkürlichen und ungerechtfertigten Diskriminierung zwischen den Vertragsparteien und zu keiner verschleierten Beschränkung des internationalen Handels kommen. Die bisherigen Streitfälle im Rahmen des GATT zeigen, dass das GATT den Handelspartnern bei der Anwendung der Schutzmaßnahmen einen relativ breiten Spielraum zugesteht (z.B. bei der Besteuerung und der Beschriftung der importierten Weine und anderer Alkoholika in Japan, 1987), dass aber Gesundheitsschutzmaßnahmen oft als "nicht notwendig" erachtet werden (z.B. beim Importverbot Thailands von US-Zigaretten, 1990).

Um den Missbrauch von Art. XX(b) GATT "im Rahmen" zu halten, entstand in der Uruguay-Runde (1986 - 1993) das Zusatzabkommen über sanitarische und phytosanitarische Maßnahmen (SPS-Abkommen). Ein wesentliches Element des SPS-Abkommens ist das Wissenschaftlichkeitsprinzip.[5] Bei der Umsetzung von Gesundheitsschutzmaßnahmen und der Bewertung der Risiken sind die verfügbaren wissenschaftlichen Beweise, einschlägigen Verfahren und Erzeugungsmethoden zu berücksichtigen. Wie das SPS-Abkommen umgesetzt wird, zeigen der Streit um das EG-Importverbot von hormongemästetem Rindfleisch von 1997 (Schutz der Menschen), die Klage gegen das australische Importverbot von frischem (!), gekühltemund gefrorenem Lachs von 1998 (Schutz der Tiere) und die Differenzen um Japans Schutz von Äpfeln und anderen Früchten von 1999 (Schutz der Pflanzen). Im Hormonfall hat das Streitschlichtungsorgan entschieden, die EU-Regelung verstoße gegen das SPS-Abkommen. Die EG könne die Schädlichkeit der Hormone wissenschaftlich nicht ausreichend begründen. Der Entscheid ist weder in der Fachliteratur noch in der Politik auf Begeisterung gestoßen. Einzelne Völkerrechtler sprechen der WTO die originäre Zuständigkeit für nichtwirtschaftliche Belange ab. Die Wissenschaft verstärke zwar die Rationalität im nationalen Rechtssetzungsprozess. Es sei jedoch zweifelhaft, ob Wissenschaft als objektives und universelles Abgrenzungskriterium betrachtet und angewandt werden dürfe.[6]

Analog zu den übrigen Bestimmungen der WTO erlaubt das TRIPS Ausnahmen zum Schutz der Gesundheit, wenn diese notwendig und mit den Bestimmungen des Abkommens vereinbar sind. Den WTO-Mitgliedern wird das Recht zugestanden, diagnostische, therapeutische oder chirurgische Verfahren für die Behandlung von Menschen oder Tieren von der Patentierbarkeit auszuschließen, falls diese nicht im Widerspruch zur normalen Verwertung des Patents stehen und die berechtigten Interessen des Patentinhabers und Dritter angemessen berücksichtigen. Die allgemeinen TRIPS-Ausnahmen sind etwas vage und tragen relativ wenig zur Rechtssicherheit bei. Klarer ist dagegen die Doha-Erklärung zur Bekämpfung von HIV/Aids, Tuberkulose, Malaria und anderen Epidemien. Gemäß Entscheid vom 30. August 2003 dürfen die Entwicklungsländer Zwangslizenzen für die Produktion der gegen diese Krankheiten erforderlichen Medikamente geltend machen.

Neben den drei bisher erwähnten WTO-Ausnahmen zum Schutz der Gesundheit steht den WTO-Mitgliedern das Recht zu, unter "außergewöhnlichen Umständen" eine Ausnahme (einen "Waiver") von den vertraglichen Verpflichtungen zu beantragen. Von Bedeutung ist in diesem Zusammenhang der den wirtschaftlich schwachen Staaten im Juni 2002 gewährte "TRIPS-Waiver". Diese Ausnahmeerlaubnis entbindet die wirtschaftlich schwachen WTO-Mitglieder bis zum Jahr 2016 von der Einhaltung der Patent- und Informationsbestimmungen des TRIPS.

Außer diesen WTO-Bestimmungen finden sich Gesundheitsschutzmaßnahmen auch in WTO-unabhängigen internationalen Institutionen, so im Codex Alimentarius, beim Internationalen Tierseuchenamt und in der Internationalen Pflanzenschutzkonvention.

Die WTO-Arbeitsbestimmungen

Die Diskussion über die Aufnahme von arbeitsrechtlichen Bestimmungen ins GATT und in die WTO ist seit deren Begründung nicht abgebrochen, ohne jedoch in der Handelsordnung sichtbare Spuren zu hinterlassen. Unmittelbar nach dem Krieg verlangten die USA Maßnahmen zur Garantie von Vollbeschäftigung für jene, die fähig, willig und interessiert seien zu arbeiten ("for those able, willing und seeking work"). Auch hätten die Mitglieder der Handelsorganisation auf Maßnahmen zu verzichten, die zu Lasten der Beschäftigung anderer Handelspartner gehen (z.B. Verfügung niedriger Löhne in der Exportwirtschaft zur Förderung der Ausfuhr). Die in die Havanna-Charta aufgenommenen "Fair Labor Standards" (Art. 7) fielen jedoch beim Nichtinkrafttreten der Internationalen Handelsorganisation (ITO) weg. Im Rahmen des GATT verblieben allein der Präambel-Hinweis auf die Bedeutung der Vollbeschäftigung und die Bestimmung "hinsichtlich der in Strafvollzugsanstalten hergestellten Waren" (Art. XX(e) GATT). Die Vorschläge der USA, die Arbeitsvorschriften der nicht in Kraft getretenen ITO ins GATT zu übernehmen (Eisenhower-Administration 1963), minimale "Labor Standards" bei der Bearbeitung giftiger Stoffe wie Asbest einzuführen (Jimmy Carter 1979) oder die Kinderarbeit zu regeln (Bill Clinton, Seattle 1999), wurden immer wieder von der Mehrheit der GATT- beziehungsweise WTO-Partner zurückgewiesen. Vor allem die Entwicklungsländer verlangten, die Sozialklauseln aus den Verhandlungslisten zu streichen.

Außerhalb der WTO-Handelsordnung finden sich international relevante Arbeitsbestimmungen in den so genannten Kernkonventionen der Internationalen Arbeitsorganisation (ILO). Sie betreffen unter anderem das Verbot von Zwangs- und Sklavenarbeit, das Recht auf Vereinigung und kollektive Lohnverhandlungen, die Gleichheit der Entschädigung von Mann und Frau und die Einschränkung der Kinderarbeit. Neben den Regierungsorganisationen nehmen sich auch die NGOs der Sozialstandards an, so beispielsweise die Fairtrade Labelling Organization (FLO), die Organisation Rugmark und die Außenhandelsvereinigung des Deutschen Einzelhandels (AVE).

Die WTO-Umweltschutzbestimmungen

Eine Hinterfragung des Umweltbezugs der Welthandelsordnung fand im Rahmen des GATT über Jahrzehnte nicht statt, auch in den 1970er Jahren, als mit der Veröffentlichung der "Grenzen des Wachstums"[7] und der Stockholmer "Conference on Human Environment" die Umweltschutzfragen diskutiert wurden. Die damals geschaffene GATT-Arbeitsgruppe für Umweltfragen und internationalen Handel tagte in ihrem zwanzigjährigen Bestehen nicht ein einziges Mal. Auch in den Erklärungen zur Tokio- und Uruguay-Runde erwähnten die Minister den Umweltschutz mit keinem Wort. Eine Neuausrichtung der GATT- beziehungsweise der WTO-Handelspolitik erfolgte erstmals im Dunkel-Bericht von 1991. Die Handels- und Wirtschaftsbeziehungen, so der Bericht, hätten sich nicht ausschließlich auf "die volle Erschließung der Hilfsquellen", sondern auch auf die "optimale Nutzung der natürlichen Ressourcen" zu konzentrieren. Rückendeckung erfuhr Arthur Dunkel, der damalige Generaldirektor des GATT, durch die Konferenz für Umwelt und Entwicklung in Rio de Janeiro 1992. Die Rio-Konferenz forderte das GATT auf, die Welthandelsordnung vermehrt auf die Umweltaspekte auszurichten.[8] In diesem Sinne hat anschließend die WTO-Vereinbarung den im Dunkel-Bericht vorgeschlagenen Umweltbezug aufgenommen. In der WTO-Präambel wird heute festgehalten, dass bei der Verfolgung des Wirtschafts- und Handelswachstums die natürlichen Ressourcen optimal genutzt und die Umwelt geschützt und erhalten werden soll.

Die materiellrechtlich wichtigsten Umweltschutzbestimmungen des WTO-Vertragswerks sind Art. XX(b) und Art. XX(g) GATT. Art. XX(b) GATT ermächtigt die Handelspartner - analog zu den Gesundheitsbestimmungen -, notfalls Maßnahmen zum Schutz des Lebens und der Gesundheit von Menschen, Tieren und Pflanzen zu ergreifen. Nach Art. XX(g) GATT haben die Handelspartner zudem das Recht, Maßnahmen zur Erhaltung erschöpfbarer Naturschätze anzuwenden. Die in Art. XX(b) gewählte Formulierung wird von mehreren Abkommen der WTO wörtlich oder sinngemäß übernommen wie z.B. vom SPS-Abkommen, dem GATS, dem TRIPS und vom Abkommen über das Öffentliche Beschaffungswesen. Die Umsetzung dieser Umweltschutzbestimmungen hat indessen im Verlauf der Jahre zu großen Interpretationsschwierigkeiten geführt: Sind die Umweltschutzmaßnahmen ausschließlich auf das eigene Hoheitsgebiet zu beschränken oder ist der Umweltschutz "grenzüberschreitend" anzuwenden (Tunfisch-Delfin-Streit 1991/94)? Bezieht sich die "Gleichheit" der Produkte nur auf die Substanz des Handelsgutes oder sind auch der Verbrauch sowie nicht-produktprägende Produktions- und Verarbeitungsmethoden mit zu berücksichtigen ("Gaz Guzzler Tax"-Streit 1994)? Fallen außer Mineralien auch Pflanzen und Tiere unter die "erschöpfbaren Naturschätze" (Garnelen-Streit 1998)? Viele Fragen über die Umsetzung der Umweltschutzbestimmungen der WTO sind noch nicht beantwortet.

Gemäß einer WTO-Arbeitsgruppe beziehen sich von den heute geltenden rund 150internationalen Umweltschutzabkommen etwa 20 unmittelbar auf den Handel. Sie betreffen beispielsweise den Kauf und Verkauf von wilden Tieren, Seehunden und Fellen von Seehunden, geschützten Vögeln und Pflanzen sowie den Handel mit gefährlichen Abfällen usw.

Fußnoten

5.
Neben dem Notwendigkeits-, Harmonisierungs- und Äquivalenzprinzip.
6.
Vgl. Tilman Makatsch, Gesundheitsschutz im Recht der Welthandelsorganisation (WTO), Berlin 2004, S. 142f.; Richard Senti, WTO. Die heute geltende Welthandelsordnung, Zürich 2005, S. 74f.
7.
Vgl. Donella Meadows u.a., The Limits to Growth, New York 1972.
8.
Dabei darf nicht übersehen werden, dass die damalige Weltöffentlichkeit durch mehrere Umweltkatastrophen sensibilisiert war: Seveso 1976, Tschernobyl und Schweizerhalle 1986 sowie Alaska 1989.