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24.7.2008 | Von:
Marie-Janine Calic

Kosovo: der jüngste Staat in Europa

Auf dem Weg zu einer Statuslösung

Mit der internationalen Verwaltung Kosovos begann die Staatengemeinschaft ein extrem anspruchsvolles und bis dahin einmaliges Projekt des "nation-building". Sämtliche staatliche Funktionen wurden von internationaler Seite übernommen, mit dem Ziel, eigene Institutionen zu schaffen sowie das Wirtschafts-, Sozial- und Rechtssystem von Grund auf zu erneuern.

Resolution 1244 blieb hinsichtlich der Statusfrage ambivalent. Einerseits wurde UNMIK beauftragt, "substantielle Autonomie und Selbstregierung" in Kosovo zu fördern, was die albanische Seite als ersten Schritt in die Unabhängigkeit begriff, zumal eine "endgültige Lösung" noch ausstand. Andererseits wurde aber gleichzeitig auch die Verpflichtung aller Staaten bekräftigt, die "Souveränität und territoriale Integrität" der Bundesrepublik Jugoslawien gemäß der Charta von Helsinki zu wahren, was nun wiederum der serbischen Seite entgegenkam. UNMIK sollte einen "politischen Prozess" anstoßen, um "Kosovos künftigen Status" zu bestimmen. Beide Seiten konnten aus der Resolution herauslesen, was ihre eigene Position stützte.

Unter dem Motto "Standards vor Status" führte der damalige VN-Sonderbeauftragte Michael Steiner erste Sondierungsgespräche mit beiden Partnern. Im Herbst 2003 begannen Arbeitsgruppen, sich mit technischen Fragen von Energieversorgung, Transport und Telekommunikation, Flüchtlingsrückkehr und vermissten Personen zu befassen. Politische Status-Optionen wurden noch nicht diskutiert. Grundidee war das Prinzip der Konditionalität: Bevor man über Unabhängigkeit sprechen könne, sollten zuerst bestimmte Bedingungen erfüllt sein. Dabei ging es um den Aufbau funktionierender staatlicher Institutionen, Rechtsstaatlichkeit, Bewegungsfreiheit, Flüchtlingsrückkehr, wirtschaftliche und eigentumsrechtliche Voraussetzungen, Dialog mit Belgrad und Reform des paramilitärischen Kosovo Protection Corps. Viele Kosovaren betrachten diese Politik UNMIKs jedoch als künstliche Verlängerung des Status quo, der die tiefgreifenden wirtschaftlichen und sozialen Probleme ihres Landes einfrieren und auf lange Sicht noch weiter verschärfen würde.

Rasch zunehmende Frustrationen haben das Ansehen der internationalen Verwaltung UNMIKs in wenigen Jahren untergraben. Man warf ihr Arroganz, Unfähigkeit und koloniales Gebaren vor.[11] Im Frühjahr 2004 kam es - ausgehend von der zwischen Serben und Albanern geteilten Stadt Mitrovica - zu pogromartigen Ausschreitungen gegen Nichtalbaner. Tausende flohen vor dem anstürmendem Mob, Häuser und Kirchen gingen in Flammen auf. Mehrere Tote, hunderte Verletzte und tausende Flüchtlinge sind die traurige Bilanz dieses Ereignisses, das die Staatengemeinschaft zu einem politischen Schwenk bewegt hat. Endlich sollte die Statusfrage grundsätzlich geklärt werden.

Im Frühjahr 2004 entsandte der UN-Generalsekretär den norwegischen Botschafter Kai Eide, um nach Wegen aus der Misere zu suchen. Dieser sprach klare Worte über das Auftreten der Staatengemeinschaft: Sie "(...) war nicht in der Lage, die Stimmungslage in der Mehrheitsbevölkerung richtig einzuschätzen, ihre Frustration und Ungeduld richtig zu bewerten. Ebenso hat sie das extremistische Potential zur Mobilisierung von ethnischer Gewalt nicht richtig begriffen (...)" Die Aktivitäten im Kosovo seien nicht mehr als eine "statische, nach innen gerichtete ... Routineübung", ohne politisch-strategische Führung und inhaltliche Kohärenz.[12] Er empfahl eine "dynamischere" Politik in Bezug auf die Standards, den unkonditionierten Beginn von Statusverhandlungen sowie eine Reform von UNMIK.

Zwischen November 2005 und März 2007 unternahm der UN-Sondergesandte Martti Ahtisaari Anstrengungen zur Vermittlung einer dauerhaften Statuslösung zwischen den Konfliktparteien, wobei erstmals auch die Unabhängigkeit in Betracht kam. Aber die diplomatischen Bemühungen scheiterten an der Unnachgiebigkeit beider Seiten: Die Albaner waren nicht bereit, etwas anderes als die Unabhängigkeit als Ergebnis des Prozesses zu akzeptieren, wobei sie Belgrad überhaupt das Recht auf Mitentscheid absprachen. Serbien wiederum wollte lediglich "mehr als Autonomie, weniger als Unabhängigkeit" zubilligen, was den Albanern inakzeptabel erschien.

Ahtisaari präsentierte schließlich einen eigenen "Umfassenden Vorschlag für die Kosovo Status-Lösung", den er selbst als Kompromiss ansah. Während die Albaner den Plan annahmen, lehnten ihn die Serben zutiefst ab. Kern des Vorschlags war die international überwachte Unabhängigkeit mit folgenden Elementen:[13]

  • Aufbau eines multi-ethnischen, demokratischen und rechtsstaatlichen Kosovo mit entsprechender Verfassung;
  • Garantie von Gemeinschaftsrechten für Minderheiten (Schutzrechte im Bereich von Sprache, Kultur, Bildung und nationalen Symbolen) sowie Prinzipien ethnischer Repräsentation in den Institutionen;
  • Dezentralisierung und Stärkung der Lokalverwaltungen;
  • Schutz des Kulturerbes (40 Schutzzonen für serbisch-orthodoxe Kirchen und Klöster);
  • Rückkehrrecht für alle Flüchtlinge;
  • Internationale Präsenz eines Internationalen zivilen Repräsentanten zur Überwachung der Umsetzung.

    Diesen Plan sandte der Generalsekretär der Vereinten Nationen, Ban Ki Moon, am 26. März 2007 an den Sicherheitsrat. Die westlichen Staaten wollten eine Resolution durchsetzen, durch die der Ahtisaari-Plan hätte abgesegnet werden sollen. Russland war jedoch nicht bereit, eine Lösung gegen den Willen Serbiens mitzutragen, da es darin eine Verletzung geltenden Völkerrechts sowie einen gefährlichen Präzedenzfall für vergleichbare Konflikte in aller Welt sah. An seinem Widerstand scheiterte Ahtisaaris Plan im Sicherheitsrat, Resolution 1244 blieb weiter in Kraft. Nun trat als Alternative eine einseitige Unabhängigkeitserklärung Kosovos ohne völkerrechtliche Absicherung in den Vordergrund.

    Die Juristen waren sich allerdings nicht einig, ob Kosovo das Recht auf eine einseitig erklärte Unabhängigkeit habe oder nicht. Nach gängiger völkerrechtlicher Meinung umfassen die Voraussetzungen von Staatlichkeit die Elemente Staatsgebiet, Staatsvolk und das Vorhandensein einer effektiven Staatsgewalt. Ob diese drei Kriterien im Kosovo erfüllt waren, erschien bei jedem einzelnen fraglich. Zudem war strittig, ob die Resolution 1244 grundsätzlich die einseitig erklärte Eigenstaatlichkeit zuließ oder nicht.[14] Was sollte passieren, wenn dieser selbstproklamierte Staat nur von einem Teil der Weltgemeinschaft anerkannt und dadurch der Zustand prekärer Staatlichkeit geschaffen würde?

    Letztlich handelte es sich aber um eine politische, nicht juristische Frage. Die Amerikaner, gefolgt von Briten, Franzosen, Deutschen und Italienern als Mitglieder der Kontaktgruppe, waren mittlerweile entschlossen, den Zustand der Statusunsicherheit im Kosovo in jedem Fall zu beenden. Allerdings sollte die Weltgemeinschaft davon überzeugt werden, dass alle Möglichkeiten ausgeschöpft worden waren und dass eine einseitige Anerkennung Kosovos letztlich das kleinere Übel darstellte. Alle Bemühungen gingen daher in die Richtung, doch noch eine völkerrechtliche Basis zu schaffen, oder zumindest den Widerstand gegen die einseitige Unabhängigkeitserklärung zu schwächen.

    Auf Vorschlag von Bundesaußenminister Frank-Walter Steinmeier einigte sich die Kosovo-Kontaktgruppe Mitte 2007 darauf, unter Leitung des deutschen Diplomaten Wolfgang Ischinger eine Troika aus Europäischer Union, Russland und USA zu bilden, um noch einen letzten Vermittlungsversuch zu unternehmen. Alle möglichen "kreativen Lösungen" hat Ischingers Team auf den Verhandlungstisch gelegt, darunter auch ein vom deutschen Grundlagenvertrag inspiriertes Abkommen. Bis zum 10. Dezember 2007 sollte der Prozess abgeschlossen sein. Aber die Parteien bewegten sich nicht.[15]

    Mit Rückendeckung des Westens erklärte das Parlament Kosovos am 17. Februar 2008 daher wie erwartet die Unabhängigkeit, und zwar ohne Rückendeckung des UN-Sicherheitsrats. Die Kosovaren zeigten sich bereit, den Ahtisaari-Plan umzusetzen. Generalsekretär Ban Ki Moon stellte die Anerkennung Kosovos als bilateralen Akt von Staaten anheim. Nach den USA haben auch viele europäische Staaten die Souveränität Kosovos anerkannt. Aufgrund des Widerstandes Serbiens haben sich neben Russland und China andere, darunter auch die EU-Mitglieder Spanien, Zypern, Rumänien und die Slowakei und viele andere geweigert, diesen Schritt zu vollziehen.

    Damit traten kritische Fragen in den Vordergrund: Handelte es sich um einen völkerrechtswidrigen Akt, der die Legitimität der Staatengemeinschaft in der Provinz untergrub? Wie sollte ein Konzept umgesetzt werden, dem die Zustimmung einer Partei, nämlich der Serben, fehlt? Ohnehin erschien das von Ahtisaari vorgeschlagene Konstrukt so komplex, dass man sich fragen muss, ob und mit wem es je in die Tat umgesetzt werden kann. Dies betrifft vor allem die Regelungen für Mitrovica, den Minderheitenschutz, die lokale Selbstverwaltung und anderes. Ist Kosovo wirklich ein Fall sui generis oder geht nicht doch Präzedenzwirkung von ihm aus? Nicht nur in Bosnien-Herzegowina und Mazedonien, auch in Georgien, Abchasien und Süd-Ossetien gibt es unerfüllte Separationswünsche.[16]

  • Fußnoten

    11.
    Vgl. ausführlicher ebd.
    12.
    The Situation in Kosovo. Report to the Secretary-General of the United Nations, August 17, 2004, para. 10.
    13.
    Vgl. Report of the Special Envoy of the Secretary-General on Kosovo's future status: The Comprehensive proposal for Kosovo Status Settlement: in www.unosek.org/unosek/en/statusproposal.
    html (11.6. 2008).
    14.
    Vgl. Anne Peters, Die Anerkennung Kosovos als Ermessensfrage. Selbständigkeit und Unabhängigkeit aus völkerrechtlicher Sicht, in: Neue Zürcher Zeitung (NZZ) vom 1. Februar 2008, S. 7.
    15.
    Vgl. Security Council: Letter from the Secretary-General to the President of the Security Council, 10. December 2007. Enclosure: Report of the European Union/United States/Russian Federation Troika on Kosovo, 4. December 2007, S/2007/723.
    16.
    Vgl. Jean-Arnault Dérens, La boîte de Pandore des frontières balkaniques, in: Le Monde dipomatique, Janvier 2008, S. 14f.