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29.6.2009 | Von:
Wolfgang Ismayr

Der Deutsche Bundestag seit 1990

Fraktionenparlament

Charakteristische Merkmale des Bundestages sind seine Ausprägung als Fraktionenparlament und die fachliche Ausdifferenzierung, die im Laufe der Zeit deutlich zugenommen haben. Dies gilt - trotz mancher nicht wirkungsloser Reformschritte - auch für die damit einhergehende fraktionsinterne Hierarchisierung. Begünstigt durch die Fünfprozent-Sperrklausel des Wahlgesetzes, liegt das faktische Monopol der Rekrutierung der Parlamentarier bei den Parteien. Durch das enge Zusammenwirken von Regierung und Mehrheitsfraktionen bedingt, sind nicht nur der Bundeskanzler, sondern auch die Bundesminister - von seltenen Ausnahmen abgesehen - herausragende Vertreter ihrer Partei. Die Abgeordneten einer Partei schließen sich bei der Konstituierung des Bundestages zu Fraktionen zusammen, wobei eine Mindeststärke von fünf Prozent der Abgeordneten gilt (§ 10 Geschäftsordnung des Bundestages/GOBT). Ihre Rechte können sie überwiegend nur als Mitglieder einer Fraktion wirksam ausüben.

Seit der Parlamentsreform 1969/70 wurden die Minderheitenrechte schrittweise ausgebaut - eine Entwicklung, die sich auch nach der deutschen Vereinigung fortsetzte. Die Stärkung der Opposition vollzog sich dabei im Wesentlichen über einen Ausbau von Fraktionsrechten, womit den Bedingungen eines Mehrparteienparlaments mit auch untereinander konkurrierenden Oppositionsfraktionen Rechnung getragen wird. Der Bundestag war somit auf die Entwicklung zum Fünfparteienparlament gut vorbereitet. Von Änderungsanträgen abgesehen, bedürfen alle Vorlagen (Gesetzentwürfe, Anträge) der Unterstützung durch eine Fraktion oder von fünf Prozent aller Abgeordneten (§§ 75, 76 GOBT). Hingegen sind den einzelnen Abgeordneten nur wenige Rechte geblieben. Will ein Abgeordneter initiativ werden, muss er sich um Unterstützung in der eigenen Fraktion bemühen.[7] Die Geschäftsordnungsreform 1980 trug der faktischen Entwicklung zum Fraktionenparlament auch dadurch Rechnung, dass viele Rechte auch formell von der Fraktion selbst geltend gemacht werden können.[8] Zwar können einzelne Parlamentarier im Unterschied zu vielen anderen westeuropäischen Demokratien keinen Gesetzentwurf einbringen. Jedoch wurde im Unterschied zu einigen anderen Parlamenten durch Geschäftsordnungsreformen sichergestellt, dass Gesetzentwürfe im parlamentarischen Verfahren grundsätzlich nicht anders behandelt werden als Regierungsentwürfe.[9] So können Oppositionsfraktionen die Beratung eigener Vorlagen auch gegen den Willen der Mehrheit durchsetzen, seit 1995 bereits nach drei Wochen (§ 20 Abs. 4 GOBT).

Die Fraktionen prägen auch die Willensbildung in den für die Arbeitsplanung zuständigen Gremien. So liegt die Bestimmung der Tagesordnung und der Debattengestaltung beim Ältestenrat. Dort sind neben den Mitgliedern des Präsidiums die Fraktionen mit ihren Parlamentarischen Geschäftsführern und weiteren Abgeordneten im Verhältnis ihrer Stärke vertreten (§§ 6, 12 GOBT). Vereinbarungen über die Arbeitsplanung kommen hier und in weiteren interfraktionellen (Vor-)Absprachen der Ersten Parlamentarischen Geschäftsführer nur zustande, wenn ein Konsens zwischen den Fraktionen hergestellt werden kann. Die eingespielte parlamentarische Praxis führt - im Vergleich zu einigen anderen westlichen Demokratien[10] - in der Regel zu einer angemessenen Berücksichtigung der Interessen der Oppositionsfraktionen. Andererseits hat sie dazu beigetragen, dass die Ersten Parlamentarischen Geschäftsführer ihre Stellung als "Manager des Parlaments" ausbauen konnten.[11]

Seit 1994 ist der Anspruch jeder Fraktion auf Mitgliedschaft im Präsidium des Bundestages gesichert (§ 2 Abs. 1 GOBT), womit die Fraktion Bündnis 90/Die Grünen erstmals eine Vizepräsidentin stellen konnte. Bei der Leitung der Plenarsitzungen wechseln sich der Bundestagspräsident und die (derzeit sechs) Vizepräsidenten ab; im Präsidium handelt der Bundestagspräsident zunehmend als Primus inter pares.[12]

Fußnoten

7.
Vgl. Wolfgang Ismayr, Der Deutsche Bundestag, Opladen 20012, S. 47ff.
8.
Vgl. Jürgen Jekewitz, Politische Bedeutung, Rechtstellung und Verfahren der Bundestagsfraktionen, in: Hans-Peter Schneider/Wolfgang Zeh (Hrsg.), Parlamentsrecht und Parlamentspraxis, Berlin 1989, S. 1041.
9.
Vgl. Wolfgang Ismayr, Gesetzgebung in den Staaten der Europäischen Union im Vergleich, in: ders. (Hrsg.), Gesetzgebung in Westeuropa, Wiesbaden 2008, S. 20f.
10.
W. Ismayr (Anm. 2), S. 36f.
11.
Vgl. Sönke Petersen, Manager des Parlaments. Parlamentarische Geschäftsführer im Deutschen Bundestag, Opladen 1999; Suzanne S. Schüttemeyer, Fraktionen im Deutschen Bundestag 1949 - 1997, Opladen 1998, S. 74ff.
12.
Vgl. W. Ismayr (Anm. 7), S. 148ff.