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15.6.2009 | Von:
Josef Schmid

Entwicklung der Arbeitsförderung

Von Weimar bis nach der Deutschen Einheit

Die ersten Ansätze zur Etablierung einer umfassenden öffentlichen Arbeitsmarktpolitik gab es schon in der Zeit der Weimarer Republik - "nach den Erfahrungen des Ersten Weltkriegs, der Novemberrevolution, der Demobilmachung und der Hyperinflation".[5] Mit der Verabschiedung des AVAVG[6] wurde 1927 der Pfad in der Logik des Bismarck'schen Sozialpolitik-Modells gelegt: "Betrachtet man (...) den Zeitabschnitt von der Verabschiedung des Arbeitsnachweisgesetzes im Jahre 1922 bis zum Aufbau der Reichsanstalt für Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung 1929/30, lässt die Zeit von der Endphase der Weimarer Republik bis zur Währungsreform von 1948 einmal außer acht und nimmt dann wieder die 1950er Jahre in den Blick, so zeichnet sich ein relativ hohes Maß an Kontinuität, ja sogar Pfadabhängigkeit in der deutschen Arbeitsmarktpolitik ab. Von der Anlage, der Zielstellung und dem Instrumentarium her knüpfte die Arbeitsmarktpolitik in der frühen Bundesrepublik an die Entwicklung der Weimarer Republik an, die 1933 abrupt unterbrochen worden war. Dies wird schon allein daran deutlich, dass das Gesetz über Arbeitsvermittlung und Arbeitslosengesetzgebung (AVAVG) von 1927 zur Grundlage des Auf- und Ausbaus der neuen Bundesanstalt ab 1952 wurde."[7] Auch das Nebeneinander von Arbeitslosenunterstützung und Arbeitslosenfürsorge beziehungsweise Sozialhilfe wurde wieder aufgenommen.

Mit Beginn des "Wirtschaftswunders" in der jungen Bundesrepublik wurden die Probleme am Arbeitsmarkt und die entsprechenden staatlichen Aktivitäten erheblich verringert. Nach ersten Wachstumseinbrüchen kam es 1969 durch das Arbeitsförderungsgesetz (AFG) zu Neuregelungen, die in der Folgezeit das Instrumentarium der Arbeitsmarktpolitik prägten. Zwar bewegte es sich insgesamt weitgehend in den vorgefundenen Bahnen,[8] aber dennoch dominierte in der Öffentlichkeit eine Rhetorik der Neuerung, die sich durch Stichworte wie "Steuerungsoptimismus", "aktive Gesellschaft" und "der Dritte Weg" charakterisieren lässt.[9] Hinzu trat eine keynesianische Komponente in der Begründung der Arbeitsmarktpolitik, derzufolge die (passiven) Lohnersatzleistungen die Nachfrage stabilisieren. Zugleich gewannen Qualifizierungsmaßnahmen an Bedeutung, um den sich abzeichnenden Herausforderungen der "Automatisierung, Rationalisierung und Konzentration in der Wirtschaft" Rechnung zu tragen.

Freilich gilt einschränkend, dass das AFG darauf ausgerichtet war, unter den Bedingungen der Voll- oder gar Überbeschäftigung die Feinsteuerung der Allokationsprozesse auf dem Arbeitsmarkt zu optimieren. Und so zeigten die "ökonomischen Veränderungen der 1970er Jahre (...) der Arbeitsmarktpolitik bald ihre Grenzen auf. Die Hoffnung, Vollbeschäftigung durch staatliches Handeln herstellen und sichern zu können, blieb letztlich eine Illusion."[10] Immer wieder stieg die Arbeitslosigkeit ebenso an wie die Kosten; vor allem die aktiven Maßnahmen fielen dabei immer wieder fiskalischen Überlegungen zum Opfer: "Letztlich betrachten alle großen politischen Kräfte (...) die Einschränkung der aktiven Arbeitsmarktpolitik als das kleinere Übel, das einer Kürzung der Lohnersatzleistungen oder einer Beitragserhöhung allemal vorzuziehen sei. Wenn es hart auf hart kommt, so wird der Besitzstand der Arbeitslosenversicherung geschützt, während man den Luxus einer aktiven Arbeitsmarktpolitik in der Krise gerne über Bord wirft."[11]

Ein weiterer großer Einschnitt in die Arbeitsmarktpolitik stellt die deutsche Wiedervereinigung dar; aber auch hier wurde durch den schnellen "Institutionentransfer"[12] die Kontinuität des etablierten Modells gewahrt; allerdings bei enormen materiellen Herausforderungen und fiskalischen Folgen. Denn im Zuge der wirtschaftlichen Transformation kam es in den neuen Bundesländern zu massenhafter Arbeitslosigkeit, die in manchen Regionen die 20-Prozent-Marke übersteigt. Die Bundesregierung und die Arbeitsverwaltung reagierten mit einem bislang ungekannten Einsatz der arbeitsmarktpolitischen Instrumente: Kurzarbeit sollte die Arbeit strecken und den Anstieg der Arbeitslosigkeit eindämmen, ältere Arbeitnehmer sollten durch Frühverrentung dem Arbeitsmarkt entzogen werden, und ein Teil der Arbeitslosen sollte auf einem zweiten Arbeitsmarkt - in Form von Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen (ABM), Mega-ABM, ABS-Gesellschaften oder produktiver Arbeitsförderung Ost nach Paragraf 249 h AFG (Strukturanpassungsmaßnahmen) - Arbeit finden. Ferner nahmen zeitweilig mehr als 500 000 Arbeitslose in Ostdeutschland an Fortbildungs- und Umschulungsmaßnahmen teil. "Das war - und ist - angesichts des sozialen Sprengstoffs, der in der um sich greifenden Massenarbeitslosigkeit lag, nicht gering zu schätzen."[13]

Seit dem Ende der 1990er Jahre - beginnend mit dem "Job-AQTIV-Gesetz" der rot-grünen Koalition - bildet "Aktivierung" ein neues Strategieelement der deutschen Arbeitsmarktpolitik. Damit ist zum einen das Prinzip von "Fördern und Fordern" gemeint, das heißt, dass die Berechtigung zum Bezug wohlfahrtsstaatlicher Leistungen an die Bedingung einer aktiven Arbeitssuche, die Teilnahme an (Qualifizierungs-) Maßnahmen oder die Annahme einer subventionierten Beschäftigung im Niedriglohnsektor (z.B. Ein-Euro-Job) geknüpft ist. Zum anderen ist das damit verbundene Ziel nicht mehr nur die Verringerung der Arbeitslosigkeit, sondern auch die Steigerung der Erwerbs- beziehungsweise Beschäftigungsquote (besonders bei Frauen und Älteren). Auf diese Weise sollen aus passiven Empfängern staatlicher Leistungen aktive Erwerbstätige werden.[14] Damit geht das Aktivierungskonzept über die traditionelle wohlfahrtsstaatliche Vollbeschäftigungspolitik hinaus, ja es zeichnet sich in der Stoßrichtung durch einen "Arbeitszwang" aus - und erfordert ergänzende Infrastruktur, wie etwa bei der Kinderbetreuung. Zudem ruft diese neue Strategie erhebliche Veränderungen im korporatistisch-bürokratischen Umsetzungsnetzwerk hervor, da hier mehr Flexibilität und individuelles Fall-Management gefordert sind. Diese Aktivierungsstrategie muss freilich nicht zwingend als neoliberale Politik interpretiert werden. Konzentrierte man sich früher vor allem auf relativ gut qualifizierte Männer beziehungsweise auf die gewerkschaftlich organisierten Kernbelegschaften und deren Normalarbeitsverhältnisse, so werden nun alle Menschen, die zumindest teilweise und einfach arbeiten können, zur Zielgruppe.

Fußnoten

5.
Hans-Walter Schmuhl, Zur Geschichte der Arbeitsmarktpolitik in Deutschland. Sozioökonomische Berichterstattung/Werkstattgespräch 2: "Regulierung des Umbruchs - Umbruch der Regulierung?", Göttingen, 9./10. März 2006, S. 3.
6.
Vgl. ders., Arbeitsmarktpolitik und Arbeitsverwaltung in Deutschland 1871-2002, Nürnberg 2003, S. 135ff.
7.
Ders. (Anm. 5), S. 3 f.
8.
Vgl. die Beiträge von Günther Schmid mit verschiedenen Ko-Autoren in: Bundesministerium für Arbeit und Soziales (BMAS)/Bundesarchiv (Hrsg.), Geschichte der Sozialpolitik in Deutschland seit 1945, Baden-Baden 2001 - 2008.
9.
Vgl. Günther Schmid/Frank Oschmiansky, Arbeitsmarktpolitik und Arbeitslosenversicherung 1966 - 1974, in: BMAS/Bundesarchiv (Anm. 8), Bd. 5, S. 334.
10.
H. W. Schmuhl (Anm. 6), S. 255.
11.
Ders. (Anm. 5), S. 8.
12.
Vgl. Gerhard Lehmbruch, Institutionentransfer im Prozess der Vereinigung, in: Arthur Benz u.a., Verwaltungsreform und Verwaltungspolitik im Prozess der deutschen Einigung, Baden-Baden 1993, S. 41 - 66.
13.
H.-W. Schmuhl (Anm. 5), S. 6.
14.
Vgl. Susanne Blancke/Josef Schmid, Bilanz der Bundesregierung Schröder in der Arbeitsmarktpolitik 1998 - 2002, in: Christoph Egle u.a., Das rot-grüne Projekt, Wiesbaden 2003, 215 - 238.