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30.11.2010 | Von:
Charlie Jeffery

Devolution: Auflösung des Vereinigten Königreichs?

Zentrifugale politische Dynamik im Vereinigten Königreich

Fliehkräfte.
Weil es nicht als ganzheitliches Reformprogramm konzipiert worden war, agiert das nachdevolutionäre Staatswesen auf sehr inkonsistente Weise. Die Inkonsistenzen werden durch die Gewaltenteilung zwischen der zentralen und den dezentralen Regierungen institutionalisiert. In Schottland und Nordirland beruht Devolution auf der Aufteilung staatlicher Macht in Befugnisse der britischen Regierung und dezentralisierte Befugnisse. Jede Regierungsebene ist grundsätzlich vollständig verantwortlich für eine Reihe von Zuständigkeiten (darunter auf dezentraler Ebene Gesundheit, Bildung, Kommunalverwaltung, sozialer Wohnungsbau, städtebauliche Planung, Landwirtschaft und Aspekte der Umweltpolitik sowie Wirtschaftsentwicklung und Verkehrswesen). Es gibt nur wenige Bereiche, in denen die Kompetenzen geteilt sind. In der Praxis kann es natürlich vorkommen, dass sich zentrale und dezentrale Zuständigkeiten überschneiden; im Großen und Ganzen sind sie aber so gegliedert, dass dies im Vergleich zu den meisten anderen dezentralisierten Regierungssystemen eher selten geschieht.

In Wales besteht eine Struktur wechselseitiger Abhängigkeit, da die Nationalversammlung auf das Erlassen "sekundärer" Gesetze innerhalb eines übergeordneten gesetzlichen Rahmenwerkes für England und Wales beschränkt ist. Es besteht jedoch, insbesondere seit dem Gesetz zur Regierung von Wales (2006 Government of Wales Act), die Tendenz zu einer Ausweitung der Gesetzgebungskompetenzen für die Nationalversammlung. Sollte das Referendum 2011 über eine fortschreitende Devolution gewonnen werden, dann wird sich die Struktur der walisischen Devolution noch stärker dem Muster der Gewaltenteilung in Schottland und Nordirland annähern.

Die Aufteilung der Verantwortungsbereiche wird durch zwei weitere Faktoren untermauert. Zum einen durch die Finanzierung der Devolution: Jeder dezentralen Regierung wird vom britischen Finanzministerium ein bedingungsloser Pauschaltransfer zugeteilt. Bei der Verwendung ihrer Transfergelder sind dezentrale Regierungen nicht an eine Ausgabenstruktur gebunden, können Ausgaben zwischen Haushaltslinien wechseln und sind nicht den politischen Zielvorgaben Londons verpflichtet. Zum anderen wurde bisher kaum versucht, die Beziehungen zwischen der zentralen und den dezentralen Regierungen systematisch zu koordinieren. Kein britisches Ministerium hat sich bisher als treibende Kraft für die Koordinierung zwischen zentralen und dezentralisierten Regierungsstellen hervorgetan. Die Abstimmung zwischen der britischen und den dezentralen Regierungen geschieht auf informelle Weise durch Beamte aus verschiedensten Ministerien, sie verläuft ad hoc und ungeregelt. Folglich gibt es kaum Strategiedebatten, in denen die Balance von gesamtbritischen und dezentralisierten Zielvorgaben beispielweise in der Gesundheits- oder Verkehrspolitik diskutiert wird. Der unsystematische Ansatz im Hinblick auf die Devolution begünstigt zudem statt multilateraler (d.h. gesamtbritischer) eher bilaterale Diskussionen zu politischen Konzepten und Zielen. Kurz: Es gibt weder die institutionellen Rahmenbedingungen noch eine echte Möglichkeit für die britische und für dezentrale Regierungen, gemeinsame Anliegen im gesamten Vereinigten Königreich zu benennen und zu verfolgen.

Die Gewalten- und Finanzierungsstruktur der dezentralisierten Regierungen sowie die Schwäche der Koordinierungsmechanismen zwischen den Regierungen bedeutet, dass die dezentralen politischen Arenen größtenteils autonom agieren, sowohl voneinander als auch von der gesamtbritischen Arena in Westminster und Whitehall. Dieses Muster des territorial abgegrenzten Regierens steht im Einklang mit der Tradition des "Unions-Staates"; tatsächlich waren die meisten seiner Bestandteile schon vor der Devolution vorhanden. Der entscheidende Unterschied besteht darin, dass Schottland, Wales und Nordirland vor der Dezentralisierung mit erheblicher Autonomie durch die Ministerien für schottische, walisische und nordirische Angelegenheiten verwaltet wurden und diese Ministerien Teil einer einzigen Regierung waren, nämlich der des Vereinigten Königreichs. Diese wurde als Ergebnis eines einzigen landesweiten Wahlvorgangs gebildet, was zur Formulierung der gesamtbritischen als auch der territorial differenzierten politischen Strategien der Regierung beitrug und die Ministerien für regionale Angelegenheiten durch eine gemeinsame Kabinettsverantwortung verband.

Das hat sich seit der Devolution grundlegend geändert. Voneinander getrennte demokratische Prozesse bringen nun neben der britischen Regierung drei verschiedene dezentralisierte Regierungen hervor, die keine geregelte Mitwirkung an der Politik des Vereinigten Königreichs haben und nicht zur Verfolgung der gleichen Ziele wie die britische Regierung verpflichtet sind. Vor diesem Hintergrund bereiteten die abgegrenzten territorialen Strukturen des "Unions-Staates" unterschiedlichen Mustern der Territorialpolitik den Weg.

Dynamik.
Diese Besonderheit entsteht insbesondere durch die Dynamik der Wahlkämpfe in den dezentralisierten politischen Arenen sowie die Unterschiede zwischen dieser Dynamik und jener in der gesamtbritischen Arena. Bei Wahlen zu den dezentralen Regierungen verläuft der Kampf um die Sitze anders als im Parlament in Westminster. In der Regel kandidieren keine der in Westminster dominanten Parteien - Labour, Konservative und Liberaldemokraten - in Nordirland. Und die wichtigsten Parteien in Westminster werden in Schottland und Wales durch nationalistische Parteien ergänzt; die SNP ist derzeit stärkste Partei im Schottischen Parlament, Plaid Cymru die zweitstärkste in der walisischen Nationalversammlung.

Unterschiede in den Mustern der Parteienkonkurrenz neigen dazu, auch unterschiedliche politische Handlungsweisen hervorzubringen. In Westminster verläuft der Wettstreit hauptsächlich zwischen Links und Rechts. In Schottland und Wales hingegen tendieren die Nationalisten zu Mitte-Links-Identitäten, so dass der Parteienwettbewerb insgesamt nach links verschoben wird, während gleichzeitig die Dimension "Nationalisten gegen Unionisten" zu der rivalisierenden Mischung hinzukommt. In Nordirland geht es hauptsächlich um die Vormachtstellung innerhalb jeder der in zwei gespaltenen Volks- und Religionsgemeinschaften: zwischen der moderateren Sozialdemokratischen Labour Partei, der Labour-Partei und Sinn Fein bei den pro-irischen Katholiken sowie zwischen der moderateren Ulster Unionist Party und der DUP bei den pro-britischen Protestanten. Das Links-Rechts-Spektrum Westminsters fehlt nahezu ganz.

Die verschiedenen Wahlsysteme, die bei dezentralisierten Wahlen gelten, bedürfen gewisser Formen von parteiübergreifender Zusammenarbeit, die aber für gewöhnlich in Westminster fehlen. Die übertragbare Einzelstimme (single transferable vote) wird als Mittel genutzt, um Parteistärken innerhalb und zwischen nordirischen Gemeinschaften in der Nordirischen Versammlung auszudrücken. In Schottland und Wales wird bei dezentralisierten Wahlen jeweils eine unterschiedliche Version des Zwei-Stimmen-Verhältniswahlrechts, das auch in Deutschland benutzt wird, angewandt. Damit soll erreicht werden, dass eine Einparteienmehrheitsregierung in Nordirland nahezu unmöglich, in Schottland sehr unwahrscheinlich und in Wales nur schwierig zu bilden ist. Das Ergebnis war (mit Ausnahme einer Phase mit knapper Regierungsmehrheit in Wales nach der Wahl 2003) immer irgendeine Form parteiübergreifender Zusammenarbeit - entweder in einer Koalitionsregierung oder in einer Minderheitenregierung, die bei einzelnen Gesetzesvorlagen auf Unterstützung durch andere Parteien angewiesen war. Der Gegensatz zu dem im Parlament in Westminster angewandten Mehrheitswahlrecht, das fast immer eine Einparteienmehrheit hervorbringt (eine seltene Ausnahme stellt die Wahl 2010 dar), ist frappierend. Der Parteienwettbewerb in Schottland und Wales ist nicht nur eher linksgerichtet und nationalistischer (und in Nordirland völlig anders) als in Westminster, sondern er erfordert auch parteiübergreifende Zusammenarbeit beim Formen von Regierungen und deren täglicher Arbeit.

Dezentralisierte Politikstrategien sind daher häufig das Produkt parteiübergreifender Kompromisse. Folglich bilden sich andere Prioritäten als in Westminster heraus. Diese Tendenz wird durch Unterschiede in den "territorial policy communities"[9] verstärkt, die mit den dezentralen Institutionen verschmolzen sind. Diese bieten neue Gelegenheitsstrukturen für politischen Einfluss - insbesondere, da die Devolutionsreformen in Schottland, Wales und Nordirland jeweils eine Art Verpflichtung zu Offenheit und Inklusivität mit sich brachten. Viele gesamtbritische Interessengruppen haben ihre Organisationsstrukturen angepasst, um stärker regional differenziert arbeiten zu können; andere gibt es ausschließlich in Schottland, Wales oder Nordirland. Dieser Schwerpunkt auf Offenheit und Inklusion belebte auch Organisationen der Zivilgesellschaft in den dezentralisierten Gebieten. Regionale Pressekanäle (und regionale Ausgaben gesamtbritischer Medieneinrichtungen) haben die Aufmerksamkeit auf dezentralisierte Politikprozesse gerichtet und dabei die Sicht auf das Geschehen in der britischen Regierung verstellt.

Auf diese Weise kam es zu territorial eingegrenzten politischen Debatten, bei denen es nicht unbedingt um dieselben Anliegen geht, die in auf Westminster fokussierten politischen Kreisen diskutiert werden. Ein politischer Beobachter hat diese territoriale Untergliederung der Politik im nachdevolutionären Vereinigten Königreich mit einer politischen "divergence machine"[10] verglichen. Dieses Divergenzmuster gilt auch, oder vielleicht gerade, für das nicht-dezentralisierte Gebiet des Vereinigten Königreichs: England. In ihrer Rolle als Territorialregierung Englands hat die britische Regierung eine Reihe territorial unverwechselbarer politischer Richtlinien eingeführt. Vor allem hat sie Reformen in England insbesondere im Gesundheits- und im Bildungsbereich vorangetrieben, die marktwirtschaftliche Vergabemechanismen begünstigen und zunehmend die privatwirtschaftliche Finanzierung einbeziehen. Vergleichbare Reformen sind in Schottland, Wales und Nordirland mit deutlich geringerer Begeisterung aufgenommen und teilweise sogar abgelehnt worden. Das nicht-dezentralisierte England ist wohl mindestens genauso oder sogar noch mehr ein Laboratorium für die Innovationen in der Territorialpolitik gewesen als die dezentralisierten Nationen.

Fußnoten

9.
Michael Keating/Paul Cairney/Eve Hepburn, Territorial Policy Communities and Devolution in the United Kingdom, in: Cambridge Journal of Regions, Economy and Society, 2 (2009).
10.
Vgl. Scott Greer, The Fragile Divergence Machine: Citizenship, Policy Divergence and Devolution, in: Alan Trench (ed.), Devolution and Power, Manchester 2007.