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19.10.2010 | Von:
Henrik Uterwedde
Pascal Kauffmann

Verlorene Konvergenz? Deutschland, Frankreich und die Euro-Krise

Welche makroökonomische governance für Europa?

So wie man in Frankreich heute die Notwendigkeit eines Stabilitätspaktes in der Währungsunion anerkennt, leugnet man in Deutschland nicht mehr, dass verstärkte makroökonomische governance in der Euro-Zone angesagt ist. Lange Zeit hatte Berlin befürchtet, dass selbst zarte Ansätze einer europäischen Wirtschaftsregierung vor allem als Gegengewicht zur EZB gedacht seien und deren Unabhängigkeit gefährden könnten. Dazu muss man allerdings auch anmerken, dass der Mangel an Präzision der französischen Vorstöße oder - schlimmer noch - ihr zuweilen aktivistischer Charakter diese Befürchtungen eher genährt und damit eine sachliche Debatte erschwert haben.

Die Notwendigkeit für substantiellere wirtschaftspolitische Regulierung ergibt sich aus den bisherigen Erfahrungen: So kann das Scheitern der 2000 lancierten Lissabon-Strategie, welche die EU in punkto Innovation und Wissensökonomie entscheidend voranbringen sollte, auch auf fehlende makroökonomische governance zurückgeführt werden - die offene Methode der Koordinierung hat sich als untauglich erwiesen.[12] Noch deutlicher wird dies in der Wechselkurspolitik, wo die Gründe des Scheiterns weniger im Fehlen von governance als vielmehr in einer unangemessenen institutionellen Struktur liegen.

Der Vertrag von Maastricht hat die wesentlichen wechselkurspolitischen Kompetenzen nicht auf der Ebene der Euro-Zone, sondern auf Gesamt-EU-Ebene, beim Rat der Finanzminister, angesiedelt.[13] Da aber zahlreiche EU-Mitglieder der Euro-Zone nicht angehören, hat sich der Rat mit dem Wechselkurs des Euro kaum befasst. Frankreich hatte sich deshalb schon sehr früh für die Bildung einer Gruppe der Euro-Länder eingesetzt, um damit eine Art Embryo einer späteren "Wirtschaftsregierung" für die Euro-Zone zu schaffen. Aus den bekannten Gründen stand Deutschland dieser Initiative skeptisch gegenüber und trug dazu bei, ihre Wirkung auf ein Minimum zu reduzieren. Die Euro-Gruppe blieb also ein informelles Gremium, ohne konkrete Handlungsermächtigung, das - etwa wie die Gipfeltreffen der G7, G8 oder G20 - lediglich als ein Ort des Meinungsaustausches unter Finanzministerkollegen fungierte. Das ganze Ausmaß der deutsch-französischen Differenzen kann daran gemessen werden, dass diese Frage mehr als zehn Jahre nach Schaffung der Währungsunion immer noch nicht geregelt ist.

Insbesondere ist die Gelegenheit der kürzlichen Revision der Verträge nicht genutzt worden, um den ursprünglichen Irrtum des Maastricht-Vertrages zu korrigieren. Schlimmer noch: Die Euro-Gruppe ist zwar vom Lissabon-Vertrag in den Rang eines offiziellen Organs der Union erhoben worden, aber ohne mit einer besonderen Kompetenz ausgestattet worden zu sein. Die Wechselkurspolitik der EU bleibt somit ohne Akteur. Dies hat namentlich in Frankreich den Verdacht genährt, dass die EZB, die hier de facto alleine handelt, diese Politik gewissermaßen vereinnahmt habe.[14]

Die Frage nach geeigneten europäischen governance-Strukturen ist seit Beginn der "Griechenlandkrise" Gegenstand intensiver und heftiger Debatten gewesen - nicht nur in der Währungsunion, sondern in der gesamten EU. Leider bewegen sich diese Debatten weiterhin in den alten Bahnen und Kontroversen zwischen beiden Ländern. Frankreich fordert ein Gremium, in dem die Orientierungen der makroökonomischen Politik ebenso diskutiert werden können wie der Euro-Kurs oder die außenwirtschaftlichen Ungleichgewichte, die in jüngster Zeit aufgetreten sind. Aus französischer Sicht wäre die Euro-Gruppe der geeignete Rahmen dafür - diese hat aber bis heute keine entsprechenden Befugnisse. Darüber hinaus gibt es auf deutscher Seite eine - schwer verständliche - doppelte Einwendung: Die Regulierung soll auf der Ebene der Gesamt-EU erfolgen, und die Gipfeltreffen im Bereich der Euro-Zone sollen nicht institutionalisiert werden (als ob regelmäßige Treffen per se schädlich wären).

Allerdings ist im Bereich der Währungsunion Wirtschaftsgovernance nicht gleich Wirtschaftsregierung. Nur für die Wechselkurspolitik, die keine nationale Angelegenheit ist, wäre die Euro-Gruppe die adäquate Entscheidungsinstanz, was der Maastricht-Vertrag auch vorsah. Dagegen kann es in der Budget- und mehr noch in der Einkommenspolitik nur darum gehen, die nationalen Standpunkte ex ante auszutauschen, während danach die einzelnen Mitgliedstaaten weiterhin ihre volle Kompetenz und Verantwortung wahrnehmen.

Deutschland besteht auf einer Verstärkung der Budgetüberwachung und auf klaren, effizienten Sanktionen. Diese Forderungen wären mit denen Frankreichs ohne Weiteres kompatibel, wenn Berlin nicht darauf bestehen würde, dass sich good governance nur auf gemeinsame Regeln beschränken und keinerlei politische Entscheidungen umfassen solle. Koordinierung aber hat nur Sinn, wenn sich die Partner treffen, ihre Positionen austauschen und debattieren sowie schließlich Entscheidungen treffen. Dies kann durch bloße Regeln nicht erreicht werden; regelmäßige Treffen der Euro-Gruppe sind dafür eine notwendige, wenngleich nicht hinreichende Voraussetzung.

Fußnoten

12.
Die kürzlich von der Kommission lancierte "Agenda 2020" wird das gleiche Schicksal erleiden, wenn es keine Änderungen in der Methode der Koordinierung gibt.
13.
Vgl. Vertrag von Maastricht, Art. 109-1 und 109-2, die später ohne Substanzveränderung in den Art. 129 des Vertrags von Lissabon übergegangen sind.
14.
Vgl. Jérôme Créel/Eloi Laurent/Jacques Le Cacheux, La politique de change de la zone euro ou le hold up tranquille de la BCE, in: Revue de l'OFCE, (2007) 100, S. 7-30.