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22.12.2009 | Von:
Kristof Steyvers

Kommunalpolitische Führung im europäischen Vergleich

Starker Bürgermeister

Eine Stärkung der exekutiven Befugnisse ist oft die erste Reaktion auf diese Herausforderung. Man hat dabei auf zwei zusammenhängende institutionelle Strategien zurückgegriffen, die sich auf das Dilemma der Haftbarkeit und Koordination beziehen, das sich aus den neuen Regierungsformen ergibt. Die erste umfasst eine Personalisierung der Auswahl der Führungskräfte; die zweite die Konzentration der exekutiven Befugnisse in den Händen der individualisierten Führungsspitze. Diese Tendenzen scheinen sich, wenn auch nicht ausschließlich, im Amt des Bürgermeisters zu verdichten.

Die Direktwahl des Bürgermeisters ist ein Paradebeispiel für die erste Strategie. Während einige Länder schon auf historische Erfahrungen zurückgreifen konnten, wurden in Deutschland, Italien, Polen, Ungarn oder Großbritannien direkt gewählte Bürgermeister erst eingeführt; in vielen anderen Ländern wurde das Thema erstmals diskutiert. Weder Zeitpunkt noch Umstände waren zufällig gewählt, was die Begründung dieser institutionellen Reform betrifft:[10] In dieser Zeit wurde ein Demokratiedefizit diagnostiziert, das sich an sinkender Wahlbeteiligung und abnehmendem Vertrauen in die Regierung ablesen ließ. Diese Legitimitätskrise sollte auf der lokalen Ebene als Laboratorium und in einer bestimmten Richtung behoben werden: Indem man den Bürgermeistern ein direktes Mandat gebe, würde man sie nicht nur kenntlicher machen, sondern in der Folge auch Spielräume für größere Verantwortlichkeit schaffen. Die Bürgermeister würden zu Galionsfiguren, zu Symbolen für die Kommunalregierung, die eine klare Linie vorgeben und die lokale Demokratie beleben. Diese Logik implizierte Unzufriedenheit mit der Art, wie die Dinge traditionellerweise erledigt wurden, etwa durch Ernennung oder indirekte Wahl des Bürgermeisters. Im letzten Fall brachte die Reform einen Bruch mit dem repräsentativen Grundprinzip der Kommunalverwaltung mit sich und fiel besonders dort auf fruchtbaren Boden, wo die Stimmung eher parteienfeindlich war.[11]

Trotz dieser Tendenz in Richtung Direktwahl wird immer noch in der Hälfte der europäischen Staaten die Position an der Führungsspitze von Kommunen anders besetzt. Die nordischen Länder etwa tendieren weiterhin zu indirekten Formen der Ernennung von Führungspersonen.[12] Außerdem gibt es zur Direktwahl des Bürgermeisters, die Teil einer weiter reichenden Verschiebung zur Personalisierung des Wahlsystems ist, abgeschwächte Gegenstücke: etwa, wenn der Kandidat auf der Liste, welche die Mehrheit erhält oder Teil der regierenden Koalition mit den meisten Vorzugsstimmen ist, zum Bürgermeister ernannt wird (etwa in Frankreich oder Spanien). Zum anderen wird trotz aller Reformbestrebungen die rechtliche Möglichkeit einer Direktwahl nicht überall umgesetzt. In England zum Beispiel haben nur wenige lokale Behörden die Idee des direkt gewählten Bürgermeisters übernommen. Die Mehrheit entschied sich für das Modell eines Führungskabinetts, das aus vergleichender Sicht eine weniger starke Verschiebung von einer kommissions- zu einer kollegiumsartigen Form des Kollektivismus (wenn auch in einer dualistischen Form) mit sich bringt.[13]

Die zweite Strategie zielt auf neue Anforderungen der Koordination und Kooperation. Um den lähmenden Pluralismus von Führungsstrukturen auszugleichen, sollen der Exekutive Mittel in die Hand gegeben werden, um Handlungen zu integrieren und eine Richtung zu geben. Auch hier sind die Bürgermeister die Akteure, in die alle Hoffnungen gesetzt werden. Diesem Zweck könnten verschiedene Mittel dienen, die darauf hinauslaufen, den Bürgermeister mit geeigneten Instrumenten auszustatten, um zu einem politischen Makler zu werden: ein geschickter Koordinator, der die Vermittlung zwischen Interessengruppen einerseits und das Koalitionsmanagement andererseits unter einen Hut zu bringen vermag. Einerseits können die Bürgermeister ein gewisses Maß an Einfluss auf die Ernennung der Exekutive bekommen, oder sie dürfen bei der Entscheidung über den obersten Beamten der Stadtverwaltung mitbestimmen. Andererseits können sie selbst mit exekutiver Entscheidungsgewalt betraut werden. Das wird oft dadurch versucht, dass zwischen dem legislativen und dem exekutiven Zweig der Kommune eine klarere Trennlinie gezogen wird und gleichzeitig exekutive Befugnisse (einschließlich jener, die funktional durch höhere Regierungsebenen erfüllt werden) in den Händen des Bürgermeisters konzentriert werden, der gewissermaßen als Geschäftsführer der Gemeinde agiert.[14] Diese Form der Konzentration führt zur Entkollektivierung kommunaler Führung.

Wenn eine Stärkung der kommunalen Führung sowohl mittels Wahl als auch mittels Funktionen erreicht wurde, kommt diese dem Idealtypus "Starker Bürgermeister" näher. Kommunalpolitische Führung ähnelt dann eher einer präsidialen als der eines Ersten-unter-Gleichen. Eine stärkere exekutive Führungsgewalt kann jedoch auch angestrebt werden, ohne dass diese beiden Faktoren zusammenkommen. Wie sich in den Niederlanden zeigt, muss eine Trennung zwischen der Exekutive und der Legislative (die so genannte Dualisierung) weder eine Individualisierung der Exekutive bedeuten noch das Bürgermeisteramt in einen direkten Zusammenhang mit den Wahlen stellen.[15] Wie schon erwähnt, führt die Situation in vielen englischen Gemeinden zu ähnlichen Schlussfolgerungen; in Skandinavien tendiert man dagegen zu kollektiven Formen der Entscheidungsfindung.

In diesem Zusammenhang sollte man nicht vergessen, dass die funktionalen Grundlagen direkter Legitimierung in Europa eher die Ausnahme sind als die Regel.[16] Es bestehen institutionelle Varianten nebeneinander, bei denen verschiedene Instrumente dem gleichen Zweck dienen: die Führungskräfte zu stärken, eine Tendenz, die jetzt auch in Ländern mit einer eher kollektiven Tradition auftaucht. Reformen sind also von dem Pfad abhängig, der eingeschlagen wird.

Fußnoten

10.
Vgl. Helge Larsen, Transforming Local Leadership: Models, Trends and Reforms, in: R. Berg/N. Rao (Anm. 4), S. 195 - 211.
11.
Vgl. Hellmut Wollmann, The Ascent of the Directly Elected Mayor in European Local Government in West and East, in: H. Reynaert u.a. (Anm. 7), S. 365 - 396.
12.
Vgl. Michael Goldsmith/Helge Larsen, Local Political Leadership: Nordic Style, in: International Journal of Urban and Regional Research, 28 (2004) 1, S. 121 - 133.
13.
Vgl. Colin Copus, Leading the Localities. Executive Mayors in English Local Governance, Manchester 2006.
14.
Vgl. H. Larsen (Anm. 10).
15.
Vgl. Bas Denters/Pieter-Jan Klok/Henk Van der Kolk, The Reform of the Political Executive in Dutch Local Government, in R. Berg/N. Rao (Anm. 4), S. 15 - 28.
16.
Vgl. Elodie Guérin/Eric Kerrouche, From Amateurs to Professionals: The Changing Face of Locally Elected Representatives in Europe, in: Local Government Studies, 34 (2008) 2, S. 179 - 201.

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