Auf der Robert-Schuman-Parade in Warschau wird die EU-Flagge getragen.

17.1.2012 | Von:
Daniela Schwarzer

Economic Governance in der Eurozone

Schaffung eines permanenten Krisenmanagementmechanismus

Im Zuge der sich Anfang 2010 zuspitzenden Verschuldungskrise wurde erkannt, dass auch Eurozonen-Staaten in die Situation einer temporären Zahlungsunfähigkeit kommen oder gar Solvenzprobleme aufweisen können - mit als desaströs eingeschätzten Folgen für die Eurozone insgesamt. Die EU-Verträge sahen bislang nach Artikel 143 AEUV nur für Nicht-Eurozonen-Staaten die Möglichkeit vor, eine kurzfristige Finanzierung über sogenannte Zahlungsbilanzkredite zu bekommen.

Mit den bilateralen Ad-Hoc-Hilfsmaßnahmen für Griechenland im April 2010 und der Schaffung des Rettungsschirms im Mai 2010 wurden indes befristete Kreditvergabemöglichkeiten für Eurozonen-Mitglieder geschaffen. Diese werden nun leicht verändert und ergänzt durch einen Rechtsrahmen zur Gläubigerbeteiligung im Falle von Umschuldungsnotwendigkeiten in einen permanenten Mechanismus, den Europäischen Stabilisierungsmechanismus (ESM), überführt. Eine Änderung des EU-Vertrags ist bereits beschlossen, wenn auch noch nicht ratifiziert, um Hilfskredite an Eurozonen-Staaten in Einklang mit der no-bail-out-Klausel zu bringen.

Als wichtigste Komponente des Rettungsschirms wurde im Mai 2010 die Europäische Finanzstabilisierungsfazilität (EFSF) eingerichtet, die zunächst bis 2013 Kredite an unter Druck geratene Mitgliedstaaten vergeben sollte. Im Gegenzug dazu stimmen die kreditnehmenden Staaten einem umfangreichen Reform- und Konsolidierungsprogramm zu, das von einer Troika aus Europäischer Kommission, Europäischer Zentralbank und Internationalem Währungsfonds, der bislang an allen Hilfsprogrammen für Griechenland, Portugal und Irland beteiligt ist, überprüft wird. Kredite der EFSF erlauben es hoch verschuldeten Ländern, sich für einige Zeit nicht an den Märkten refinanzieren zu müssen, wenn sie in die Gefahr geraten, angesichts hoher Risikoaufschläge kein Kapital mehr aufnehmen zu können. Dank der Garantien der Euro-Staaten kann die EFSF Anleihen ausgeben, um mit dem eingenommenen Geld Notkredite an Euro-Länder zu finanzieren.

Angesichts der um sich greifenden Verschuldungskrise wurden bereits mehrmals Maßnahmen zur Aufstockung des Kreditvolumens der EFSF beschlossen. Zunächst hatte sie bei einem Garantievolumen von 440 Milliarden Euro ein Kreditvolumen von rund 250 Milliarden Euro. Am 21. Juli 2011 wurde der Garantierahmen auf 780 Milliarden Euro aufgestockt. Mit dieser höheren Bürgschaft sollen auch die Bestnote bei der Kreditwürdigkeit von EFSF-Schuldpapieren und damit möglichst niedrige Zinsen gesichert werden.

Um die Hilfen für hochverschuldete Länder weiter verstärken zu können, einigte sich der Eurozonen-Gipfel am 26. Oktober 2011 auf die Einführung von sogenannten Kredithebeln. Dies soll weitere Geldgeber - etwa Staatsfonds aus Asien oder den arabischen Staaten - für den Fonds gewinnen. Diese privaten Anleger würden Staatsanleihen von hochverschuldeten Staaten kaufen, wobei die EFSF garantiert, einen Teil des Verlustes zu ersetzen, falls ein Land das geliehene Geld nicht zurückzahlt. Ein weiteres Hebelinstrument, das laut Beschluss des Euro-Gipfels vom 21. Juli 2011 genutzt werden soll, ist ein neuer Co-Investment-Fonds (CIF), an dem sich private Investoren beteiligen sollen. Er ist als Untergesellschaft des EFSF geplant und soll Staatsanleihen der Krisenländer kaufen.

Neben dem Kreditvolumen wurde auch das Instrumentarium der EFSF weiter entwickelt. Am 21. Juli 2011 wurde der Zinssatz für Hilfskredite von 4,5 Prozent auf 3,5 Prozent gesenkt. Das entspricht in etwa dem Satz, zu dem sich der Rettungsfonds das Geld selbst leihen muss. Außerdem bekommen die Länder mehr Zeit, um das Geld zurückzuzahlen. Die EFSF hat zudem die Möglichkeit bekommen, den Bankensektor eines Landes indirekt durch besondere Kredite an die betroffene Regierung zu stützen und kleinere Kreditpakete vorbeugend zu gewähren. Zudem soll der Fonds Staatsanleihen angeschlagener Länder auf dem Sekundärmarkt aufkaufen können, sofern die EZB feststellt, dass das Land in einer Notlage ist und die Stabilität der Eurozone gefährdet.

Parallel zur Anwendung und Weiterentwicklung der zeitlich begrenzten EFSF wurde der Europäische Stabilisierungsmechanismus (ESM) verhandelt, der deren Aufgaben künftig übernehmen soll. Bereits im Sommer 2011 wurde eine Einigung über den ESM-Vertrag zwischen den Regierungen hergestellt - doch dieser wurde mit den Änderungsbeschlüssen zur EFSF obsolet, da die neuen Instrumente und das erhöhte Kreditvolumen für den künftigen Mechanismus Geltung haben sollten. Statt ratifiziert zu werden, wurde daher der ESM-Vertrag einer Überarbeitung unterzogen.

Beim Europäischen Rat am 8. und 9. Dezember 2011 wurden weitere Beschlüsse zu den Hilfsmechanismen gefällt. Zunächst einmal soll die Hebelung der EFSF vorangetrieben werden, die sich bislang nur schleppend vollzieht. Der ESM soll bis Juli 2012 und damit früher als geplant in Kraft treten, sobald er von den Ländern ratifiziert wurde, die 90 Prozent des Kapitals repräsentieren. Im Mai 2012 soll die Obergrenze des Kreditvergabevolumens von 500 Milliarden Euro überprüft werden. Mit den Beschlüssen vom 8./9. Dezember 2011 wird von früheren Plänen zur privaten Gläubigerbeteiligung Abstand genommen, fortan orientieren sich die Collective Action Clauses (Umschuldungsklauseln) an den Statuten des Internationalen Währungsfonds. Überdies soll die EFSF schneller entscheidungsfähig sein: Vorbehaltlich der Zustimmung nationaler Parlamente soll das Einstimmigkeitsprinzip durch eine qualifizierte Mehrheit von 85 Prozent ersetzt werden, sofern die Europäische Kommission und die EZB feststellen, dass eine dringliche Situation eine rasche Entscheidung erfordert.

Bereits in der frühen Phase der Verschuldungskrise wurde von einigen Beobachtern und Beteiligten ein Rettungsmechanismus gefordert, der so groß und umfassend gestaltet sein müsse, dass er eine "sich selbst erfüllende Finanzkrise" bremsen könne, indem er aus Sicht der Marktteilnehmer auch den schlimmsten anzunehmenden Fall abdecken könnte - und dessen Eintreten durch geänderte Markterwartungen allein aufgrund der Existenz eines solchen Rettungsmechanismus unwahrscheinlicher macht.

Da die EFSF aber bislang trotz ihres gesteigerten Kreditvergabevolumens und erweiterten Instrumentariums nicht in der Lage war, die Krise einzudämmen, ist die EZB zum wichtigsten und kurzfristig handlungsfähigsten Krisenmanager avanciert, etwa indem sie die Liquiditätsbereitstellung für den Bankensektor massiv verstärkt hat und in großen Volumina an den Sekundärmärkten Staatsanleihen der hochverschuldeten Mitgliedstaaten aufkauft.

Um langfristig ihre Unabhängigkeit und die Erreichung ihrer geldpolitischen Ziele sicherzustellen, sind die oben dargestellten Reformbemühungen im Bereich Haushalt, Wirtschaft und Finanzmärkte mit davon getrieben, einen Rahmen zu schaffen, in dem sich die EZB wieder auf ihr Kerngeschäft, eine stabilitätsorientierte Geldpolitik, konzentrieren kann. Nicht nur bei der Entwicklung des Krisenmechanismus, auch bei der Governance-Reform geht es überdies darum, das Vertrauen langfristig orientierter Anleger zurückzugewinnen, die im Zuge der Verschuldungskrise begonnen haben, Kapital aus vielen Eurozonen-Staaten abzuziehen. Krisenmanagement und Governance-Reform sind daher heute zwei eng verknüpfte Prozesse.