Zwei Hände halten den offiziellen Stimmzettel zur Bundestagswahl. Im Hintergrund ist der Reichstag zu sehen.

Die Kontrollrechte der Opposition

Plenarsaal des Deutschen Bundestages.Konstituierende Sitzung des Deutschen Bundestages am 22.10.2013. (© picture-alliance/dpa)

Gleich am ersten Tag der aktuellen Legislaturperiode, am 22. Oktober 2013, beantragte die Fraktion Bündnis 90/Die Grünen, der Bundestag möge feststellen, dass Demokratie nur dann funktioniere, "wenn die parlamentarische Minderheit über effektive Rechte im Parlament und zur Kontrolle der Regierungspolitik verfügt." Er solle daher ankündigen, im Falle der Bildung einer Großen Koalition "die Minderheitenrechte der Oppositionsfraktionen im Hinblick auf diese außergewöhnliche Konstellation anzupassen und zu stärken."

Tatsächlich kommt in modernen, arbeitsteilig organisierten parlamentarischen Demokratien der Opposition vor allem die Aufgabe zu, die Regierung zu kontrollieren und Argumente für und gegen deren politischen Programme öffentlich zu kommunizieren. Die Abgeordneten des Regierungslagers versuchen hingegen typischerweise, der eigenen Regierung den Rücken zu stärken. Kann aber eine Opposition, die nur 20,1 Prozent der Mandate im Parlament innehat, die Regierung überhaupt kontrollieren, oder steht sie einer Großen Koalition machtlos gegenüber?

Informationen besonders wichtig

Grundsätzlich genießen Oppositionsabgeordnete dieselben Rechte wie alle Abgeordneten. Dazu zählen das Recht auf Mitwirkung in Ausschüssen, auf Akteneinsicht im Bundestag und das Recht, kurze Einzelfragen zur mündlichen oder schriftlichen Beantwortung an die Bundesregierung zu richten. Bestimmte Rechte sind allerdings Fraktionen vorbehalten. Sie können beispielsweise Kleine sowie Große Anfragen an die Bundesregierung stellen. Allerdings gibt es keine konkreten Vorgaben für die Ausführlichkeit der Antworten. Informationen sind eine wesentliche Voraussetzung dafür, die Regierung zu kontrollieren. Neben dem Auskunftsrecht gibt das Herbeiberufungsrecht in Art. 43 Abs. 1 GG der Mehrheit im Plenum und den Ausschüssen die Möglichkeit, Minister in einzelne Sitzungen zu bestellen, um Auskünfte zu erhalten. Aus der Formulierung ergibt sich kein Anspruch einer Minderheit darauf, eine Herbeirufung zu erwirken. Aber es spricht nichts dagegen, dass der Bundestag intern, über seine Geschäftsordnung, das Verfassungsrecht so ausgestaltet, dass ab einem bestimmten minderheitenfreundlichen Quorum die Regierung herbeizitiert wird. Momentan sind dort nur andere Details geregelt.

Opposition kann U-Ausschüsse einsetzen

Ähnliches gilt für die Regelung zu Untersuchungsausschüssen. Gemäß Art. 44 Abs. 1 GG und Art. 45a Abs. 2 GG hat der Bundestag grundsätzlich das Recht, einen Untersuchungsausschuss einzusetzen - wie auch immer der Einsetzungsbeschluss zustande kommt. Es wird zwar zugleich präzisiert, dass er auf Antrag eines Viertels seiner Mitglieder die Pflicht dazu, doch falls er sich intern darauf verständigt, auch unterhalb dieser Schwelle einen Untersuchungsausschuss einzurichten, verbietet ihm das Grundgesetz dies nicht. Art. 44 Abs. 1 GG könnte demnach auch einer Opposition, die weniger als 25 Prozent der Mandate hält, dieses Instrument öffentlichkeitsträchtiger Kontrolle der Exekutive zugänglich machen.

Mehrheitsverhältnisse im BundestagMehrheitsverhältnisse im Bundestag (© picture-alliance/dpa)
Während es bei den bisher genannten Kontrollmöglichkeiten um eine programmatische Richtungskontrolle geht, besteht auch die Möglichkeit einer rechtlichen Kontrolle. Art 93 Abs. 1 GG gibt erst einem Minimum von 25 Prozent der Abgeordneten das Recht, das Bundesverfassungsgericht "bei Meinungsverschiedenheiten oder Zweifeln über die förmliche und sachliche Vereinbarkeit von Bundesrecht oder Landesrecht" mit dem Grundgesetz oder die Vereinbarkeit von Landesrecht mit sonstigem Bundesrecht anzurufen. Diese Hürde wurde gerade erst 2008 auf Vorstoß der FDP abgesenkt. Dass dies nun erneut nicht ausreicht, ist durchaus ein rechtlicher Makel. Ein Nachteil für das politische Alltagsgeschäft der Opposition ergibt sich daraus nur bedingt, denn Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts ergehen ohnehin erst deutlich nach dem Auftreten von Konflikten.

Auf Öffentlichkeit setzen

Die Opposition wird generell versuchen, das schärfste Schwert der Schwachen zu nutzen: die Öffentlichkeit. Da die Redezeit im Plenum gemäß dem Fraktionsproporz vergeben wird, hat sie geringere Sprechanteile. Dies wird dem Repräsentationsprinzip gerecht, doch gerade bei politischen "heißen Eisen" ist es im Sinne des Pluralismus, viele Meinungen zu hören, um eventuelle Missstände aufzudecken. Um geringere Redeanteile auszugleichen, kann die Opposition vermehrt Große Anfragen in Verbindung mit nachfolgenden öffentlichen Aussprachen stellen oder Aktuelle Stunden beantragen, die einen Schlagabtausch mit der Regierung ermöglichen.

Eine Hintertür gibt es jedoch: Das Grundgesetz gewährleistet zwar grundsätzlich, dass der Bundestag öffentlich verhandelt (Art. 42 Abs. 1 GG). Zwei Drittel der Abgeordneten können aber beschließen, die Öffentlichkeit auszuschließen. Diese Möglichkeit hätte eine Koalition aus CDU/CSU und SPD. Ob sie davon Gebrauch macht, ist allerdings unwahrscheinlich, denn Debatten zu strittigen Themen würden dann außerparlamentarisch in Talkshows verschoben - und dort umso hitziger geführt.

Große Mehrheiten "nicht verfassungswidrig"

Die Oppositionsrechte können also auch bei einem kleinen Anteil an Mandaten gewahrt bleiben, indem unterhalb der Ebene der Verfassung formelle Änderungen beschlossen werden. Das Grundgesetz muss nicht gleich geändert werden. Voraussetzung auch für kleine Änderungen ist die Zustimmung der potenziellen Großen Koalition - die Opposition kann sie dazu nicht zwingen.

Im ersten Akt der Legislaturperiode beschloss der Bundestag einstimmig bei Enthaltung von Bündnis 90/Die Grünen und einiger Abgeordneter der Linksfraktion, dass die bisherige Geschäftsordnung übernommen wird. Der alte und neue Bundestagspräsident Norbert Lammert (CDU/CSU) signalisierte in seiner ersten Rede allerdings Entgegenkommen gegenüber der Opposition: Es müsse geklärt werden, ob Änderungen in der Geschäftsordnung oder in Gesetzen nötig und möglich seien, um die Rechte der Opposition zu wahren. "Die Kultur einer parlamentarischen Demokratie" komme "weniger darin zum Ausdruck, dass am Ende Mehrheiten entscheiden, sondern darin, dass Minderheiten eigene Rechtsansprüche haben, die weder der Billigung noch der Genehmigung durch die jeweilige Mehrheit unterliegen." Lammert unterstrich aber auch, klare Wahlergebnisse und große Mehrheiten seien "nicht von vornherein verfassungswidrig".




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