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15.5.2007 | Von:
Jan Schneider

Die Novellierung des Zuwanderungsgesetzes 2007

Hier finden Sie die wesentlichen Inhalte des Änderungsgesetzes zum Zuwanderungesgesetz vom Juli 2007 sowie einige Kritikpunkte von Migrantenverbänden und zivilgesellschaftlichen Organisationen.
Ein türkischer Restaurant-Besitzer schneidet am Freitag (20.07.2012) in Köln Fleisch von einem Dönerspieß. Viele Muslime stehen vor harten Wochen. Mit dem Fastenmonat Ramadan hat am Freitag ein kräftezehrender Verzicht auf Essen und Trinken tagsüber begonnen. Foto: Oliver Berg dpa/lnw (zu dpa/lnw: "Fasten im Ramadan - Muslime vor gesundheitlichen Strapazen")Küchenchef eines türkischen Restaurants in Köln. (© picture-alliance/dpa)

Die Novelle des Zuwanderungsgesetzes und Kritik daran

Schon als das Zuwanderungsgesetz Anfang 2005 in Kraft trat war offenkundig, dass es bald reformiert werden musste, um einige EU-Richtlinien in deutsches Recht umzusetzen. Diese Novelle, in die auch Evaluationsergebnisse des Zuwanderungsgesetzes einfließen sollten, ist unter Federführung von Bundesinnenminister Wolfgang Schäuble erarbeitet und innerhalb der Bundesregierung lange diskutiert worden. Das Anfang 2007 eingeleitete Gesetzgebungsverfahren begleiteten Migrantenorganisationen, Flüchtlingsinitiativen, Wohlfahrtsverbände und die Opposition im Bundestag größtenteils kritisch. Im Zentrum der Debatte um die Reform standen weniger die Richtlinien der EU als die Änderungen hinsichtlich des Bleiberechts, der Integration, der Einbürgerung und des Nachzugs von Ehepartnern.

Ende März 2007 einigte sich die Große Koalition auf die Umsetzung von elf EU-Richtlinien, auf weit reichende Änderungen und zum Teil auch Verschärfungen im Ausländerrecht sowie auf ei-ne Altfallregelung für "Geduldete". Das Paragraphenwerk vollzieht die erste umfassende Novellierung des Zuwanderungsgesetzes. Es wurde am 14. Juni in zweiter und dritter Lesung im Bundestag beschlossen, passierte am 6. Juli den Bundesrat und trat am 28. August 2007 in Kraft. Parallel dazu führte die Große Koalition eine Debatte über weitere Reformoptionen im Zuwanderungsrecht.

Kernpunkte der Zuwanderungsgesetz-Novelle

1. Bleiberecht

Das Gesetz enthält eine Übergangsregelung, nach der langjährig geduldete Flüchtlinge ein Aufenthaltsrecht bekommen können, wenn sie sich zum Stichtag 1. Juli 2007 seit mindestens acht Jahren in Deutschland aufhalten. Leben minderjährige Kinder im Haushalt, gilt eine Aufenthaltsdauer von mindestens sechs Jahren. Die Antragsteller müssen über ausreichend Wohnraum verfügen, grundlegende Deutschkenntnisse besitzen und gegebenenfalls den Schulbesuch ihrer Kinder nachweisen. Außerdem dürfen sie die Behörden nicht getäuscht oder sich ihrer Ausreiseverpflichtung bzw. Abschiebung widersetzt haben. Ferner müssen sie weitgehend straffrei sein und dürfen keine Beziehungen zu Organisationen unterhalten haben, die als extremistisch oder terroristisch eingestuft werden. Erfüllen sie diese Voraussetzungen, erhalten Betroffene und ihre Familien eine Aufenthaltserlaubnis - allerdings nur "auf Probe". Sie wird bloß unter der Voraussetzung verlängert, dass sie ihren Lebensunterhalt bis zum 31.12.2009 durch eigene Erwerbsarbeit bestreiten können.

Geduldete, die keinen Anspruch auf einen solchen Aufenthaltstitel haben, erhalten dennoch Zugang zum Arbeitsmarkt, wenn sie seit mindestens vier Jahren in Deutschland leben. Wie viele der rund 180.000 Geduldeten von der Altfallregelung begünstigt sein werden, kann aufgrund der Datenlage und der künftigen Anerkennungspraxis der Ausländerbehörden nicht prognostiziert werden. Kritiker gehen davon aus, dass es nur wenigen Tausend gelingen werde, dauerhaft eine ausreichend bezahlte Tätigkeit zu finden. Die Integrationsbeauftragte der Bundesregierung Maria Böhmer (CDU) appellierte daher an die Arbeitgeber, Bewerber mit Anspruch auf ein Bleiberecht genauso zu behandeln wie andere Arbeitsplatzanwärter.

Die Fraktionen der Großen Koalition hatten sich bereits Anfang des Jahres 2007 auf die Grundzüge dieser Regelung geeinigt, die den Bleiberechtsbeschluss der Innenministerkonferenz vom 17. November 2006 in Bundesrecht überführen sollte. Bis zuletzt hatten sich jedoch einige unionsregierte Länder unter der Führung Bayerns gegen den Kompromiss gesperrt. Sie befürchteten Mehrausgaben bei der Sozialhilfe, wenn es Ausländern nicht innerhalb einer kurzen Frist gelänge, eine ausreichend bezahlte Erwerbstätigkeit aufzunehmen. In einer Sitzung des Koalitionsausschusses und weiteren Nachverhandlungen im März 2007 konnten sich die Bundesländer insofern durchsetzen, als sie nun über die Option verfügen, von den Vorschriften des Sozialgesetzbuches II (Grundsicherung für Arbeitsuchende) abzuweichen. Sie können per Landesgesetz bestimmen, dass die vormals Geduldeten weiterhin nur Sachleistungen nach dem Asylbewerberleistungsgesetz erhalten. Sie sind dann trotz Aufenthaltserlaubnis vom Bezug der Grundsicherung ausgeschlossen und können in Sammelunterkünften untergebracht werden.

2. Integration, Einbürgerung und Ehegattennachzug

Außerdem enthält das Gesetz zahlreiche umstrittene Restriktionen im Bereich des Aufenthalts- und Integrationsrechts. So sollen künftig bei einer Verletzung der Teilnahmepflicht an einem Integrationskurs finanzielle Sanktionen möglich sein, z. B. die Kürzung von Sozialleistungen. Von Einbürgerungswilligen werden künftig Kenntnisse der Verfassung und der Rechtsordnung verlangt.

Für junge Migranten unter 23 Jahren sollen weitgehend die gleichen Einbürgerungsvoraussetzungen gelten wie für ältere Erwachsene. Bisher sind sie insofern privilegiert, als sie ihren Lebensunterhalt nicht komplett selbst finanzieren müssen, um den deutschen Pass zu erhalten.

Gebilligt wurde auch ein erweiterter Katalog von Tatbeständen, die als "integrationsfeindlich" gelten und zur Ausweisung führen könnten. Des Weiteren sollen Ehepartner aus Nicht-EU-Staaten erst nach Deutschland nachziehen dürfen, wenn sie mindestens 18 Jahre alt sind und deutsche Sprachkenntnisse nachweisen können. Innenminister Schäuble wertete die Maßnahmen als Beitrag zur Integration sowie zur Vermeidung "arrangierter Ehen".

Kritik am Gesetzespaket

Ein Bündnis von Verbänden und Migrantenorganisationen wandte sich während des Gesetzgebungsverfahrens auf Anregung der Türkischen Gemeinde in Deutschland in einem Offenen Brief direkt an Bundeskanzlerin Angela Merkel (CDU). Die geplanten Änderungen trügen "keineswegs zur Integration bei", sondern stünden "in krassem Gegensatz" zu den Intentionen des Integrationsgipfels, schrieben die Kritiker an die Bundeskanzlerin. Auch während und nach der Verabschiedung des Entwurfs im Bundestag übten Verbände deutliche Kritik. So bezeichnete Pro Asyl, das Gesetzespaket als "zum Teil rechtsstaatswidriges Abschottungswerk", unter anderem weil flüchtlingsfreundliche EU-Vorgaben sinnentstellend umgesetzt würden und die Bleiberechtsre-gelung ungenügend sei.

Kritik an Nachzugsregelung

Besonders die Restriktionen beim Familiennachzug wurden kontrovers diskutiert. Sie sollen nach Ansicht der Bundesregierung Zwangsehen vermeiden und die Integration erleichtern, stießen bei den Migrantenverbänden jedoch auf heftigen Widerstand und gelten als verfassungsrechtlich bedenklich. Künftig dürfen Ehepartner aus Nicht-EU-Ländern nur noch dann nach Deutschland ziehen, wenn sie volljährig sind und bereits vor der Einreise einfache Deutschkenntnisse nachweisen können. Ausgenommen von dieser Regelung sind jedoch Staaten, deren Bürger visumsfrei nach Deutschland einreisen können. Ehegatten aus Staaten wie Südkorea, Japan, Australien oder den USA müssten deshalb keine Sprachkenntnisse nachweisen - Türken, Thailänder oder Partner aus afrikanischen Staaten hingegen schon. Außerdem wird verlangt, dass der Lebensunterhalt der Familie vollständig aus eigenen Mitteln gesichert ist. Die Verbände, aber auch zahlreiche Politiker und Rechtswissenschaftler sehen zum einen den Gleichheitsgrundsatz der Verfassung verletzt. Zum anderen kollidiere die Heraufsetzung des Mindestnachzugsalters für Ehegatten von 16 auf 18 Jahren mit Artikel 6 des Grundgesetzes, der Ehe und Familie unter einen besonderen Schutz stellt.

Aus Protest gegen die Nachzugsregelungen, die als Diskriminierung bestimmter ethnischer Gruppen wahrgenommen werden, blieben vier wichtige Verbände der türkischen Migranten dem zweiten Integrationsgipfel Mitte Juli fern, darunter die Türkisch-Islamische Union (Ditib) und die Türkische Gemeinde in Deutschland. "Die Migrantenverbände haben die Nase gestrichen voll", sagte die Sprecherin des Türkischen Bundes Berlin-Brandenburg (TBB), Eren Ünsal. Der Vorsitzende des TBB, Kenan Kolat, kündigte die Unterstützung etwaiger Klagen von Betroffenen vor dem Bundesverfassungsgericht an.

Innerhalb der Bundesregierung traf der Boykott überwiegend auf Kritik. Einige Politiker der Großen Koalition äußerten jedoch öffentlich ihr Verständnis. Nach Ansicht des Vorsitzenden des Bundestags-Innenausschusses, Sebastian Edathy (SPD), sei das Verhalten der Verbände "Ausdruck einer ernst zunehmenden Enttäuschung". Auch kleinere Migrantenverbände wie die Föderation der Arbeitsimmigranten aus der Türkei in Deutschland (AGIF) oder die Anatolische Föderation e.V. kritisierten die Regelungen vehement und schlossen sich zu einem Bündnis zusammen, um bundesweit mit Aktionen gegen die als Verschlechterung der Lebenssituation von Migranten wahrgenommenen Änderungen zu protestieren. Abdullah Ates, ein Sprecher der Kampagne, sagte: "Es ist völlig offensichtlich, daß vor allem Personen aus dem Nahen und Mittleren Osten sowie afrikanischen Ländern von der erschwerten Einreise betroffen sind". Im Bundestag wurde die Kritik insbesondere von der Opposition geteilt. Josef Philip Winkler, migrationspolitischer Sprecher von Bündnis 90/Die Grünen, bezeichnete das Gesetzespaket nicht nur als menschenrechts- und grundrechtswidrig, sondern auch als frauen-, familien- und integrationsfeindlich. Auch zahlreiche SPD-Abgeordnete votierten mit "Nein", enthielten sich der Stimme oder verbanden ihre Zustimmung mit einer Erklärung, nach der die Restriktionen lediglich im Hinblick auf die ebenfalls in dem Gesetz enthaltene Bleiberechtsregelung vertretbar sei.

Kritik an Regelung zur Zuwanderung von Fachkräften

Unter den weiteren Reformmaßnahmen, zu denen die Einführung einer gesetzlichen Altfallregelung für langjährig Geduldete, Erleichterungen bei der Ausweisung sowie höhere Anforderungen bei Einbürgerung und Integration gehören (siehe oben), waren insbesondere die Zuwanderungsregelungen für Selbständige und qualifizierte Fachkräfte Gegenstand einer intensiven Debatte. Der Bundesrat stimmte dem Gesetzespaket zwar mehrheitlich zu, einige Länder votierten jedoch explizit dagegen oder forderten ein Vermittlungsverfahren. Mit dem Gesetz wird zwar die Zuwanderung von Selbständigen aus dem Ausland erleichtert. In Zukunft müssen nicht mehr 1 Mio. Euro investiert und 10 Arbeitsplätze geschaffen werden; es reicht aus, wenn mindestens fünf Arbeitsplätze entstehen und die Hälfte investiert wird.

Die Mindestverdienstgrenze für ausländische Fachkräfte wird hingegen nicht gesenkt und bleibt vorerst bei rund 84.000 Euro pro Jahr. Dadurch erhielten in den letzten zwei Jahren jeweils nur wenige Hundert Qualifizierte eine dauerhafte Aufenthaltserlaubnis. Der Vertreter des Landes Nordrhein-Westfalen, Wissenschaftsminister Andreas Pinkwart, bezeichnete es als nicht nachvollziehbar, dass ein Unternehmer aus dem Ausland "20-mal so viel Startkapital für eine unternehmerische Tätigkeit mitbringen muss, wie es bei der Mehrzahl der Gründungsunternehmen in unserem Land der Fall ist." Niedersachsens Innenminister Uwe Schünemann plädierte für eine deutliche Absenkung der Mindestverdienstgrenze für qualifizierte Fachkräfte, auf die Unternehmen dringend angewiesen seien.

Das Bundesministerium des Innern zur Verabschiedung des Gesetzes am 6.7.2007

Der Bundesrat hat heute der vom Bundestag beschlossenen Reform des Zuwanderungsgesetzes zugestimmt. Damit hat er den Weg für die Umsetzung von 11 aufenthalts- und asylrechtlichen Richtlinien der Europäischen Union frei gemacht. Darüber hinaus werden mit dem Gesetz wichtige Änderungen des Ausländerrechts vollzogen. Schwerpunkt sind dabei Regelungen zur Förderung der Integration. Zudem wird mit sicherheitsrelevanten Regelungen auf die versuchten "Kofferbombenanschläge" vom Juli 2006 reagiert. Bereits aufgenommen sind auch die Vorschläge der Innenministerkonferenz zur Vereinheitlichung der Regelungen bei der Einbürgerung. Von besonderer politischer Bedeutung ist die Einführung einer gesetzlichen Altfallregelung, mit der die in der Innenministerkonferenz im November 2006 beschlossene Bleiberechtsregelung in ein Bundesgesetz übernommen und die Frist für die mögliche Inanspruchnahme auf bis zum 31. Dezember 2009 ausgedehnt wird.

Bundesinnenminister Dr. Wolfgang Schäuble betonte: "Mit dem Gesetz schaffen wir eine zukunftsweisende Reform des Zuwanderungsrechts. Wir tragen mit dem Gesetz den europäischen Vorgaben Rechnung und haben zugleich die Chance genutzt, das Zuwanderungsgesetz vom 1. Januar 2005 in wesentlichen Bereichen nach integrationspolitischen Erkenntnissen zu überarbeiten. Damit wird das friedliche Zusammenleben in unserem Land gestärkt. Wir wollen die Integration in unserem Land fördern. Das reformierte Zuwanderungsgesetz hat seinen Schwerpunkt eindeutig bei der Verbesserung der Integrationschancen ausländischer Mitbürger und künftiger Zuwanderer."

Besonders hervorzuheben seien die Verbesserungen der Schutzvorschriften, die Einführung neuer Aufenthaltstitel, das gesetzliche Bleiberecht für langjährig Geduldete und der bei Geduldeten schon nach vier Jahren voll gleichberechtigte Arbeitsmarktzugang.

Minister Dr. Schäuble unterstrich: "Nur mit einer echten Integrationsbereitschaft der Zuwanderer und, nicht minder bedeutend, der aufnehmenden Gesellschaft, kann das Zusammenwachsen gelingen. Die Bundesregierung fördert die Eingliederung der Zuwanderer und sucht den direkten Dialog mit den ausländischen Mitbürgerinnen und Mitbürgern. Mit der Deutschen Islamkonferenz hat diese Regierung als erste deutsche Bundesregierung eine Gesprächsebene zwischen dem Staat und dem muslimischen Teil der Bevölkerung aufgebaut. Der in der kommenden Woche am 12. Juli stattfindende Integrationsgipfel von Bundeskanzlerin Dr. Angela Merkel setzt mit der Verabschiedung eines nationalen Integrationsplans ein Zeichen für die stärkere Einbindung auch derjenigen, die als Nachfolgegenerationen frührer Zuwanderer besondere Integrationsanforderungen aufweisen. Ganz aktuell hat die Bundesregierung auch den Haushaltsansatz für die stark gefragten Integrationskurse ab 2008 dauerhaft um 14 Millionen Euro auf 154 Millionen Euro heraufgesetzt, damit die Qualität der individuellen Ausprägung der Kurse weiter gesteigert werden kann."

Das vom Bundesrat heute abschließend nach gründlichen Beratungen mit zahlreichen Experten und Praktikern, der politischen Abstimmung in der Koalition und der umfassenden Beteiligung der Länder beschlossene Gesetz der Reform des Zuwanderungsgesetzes wird unmittelbar nach seiner Verkündung im Bundesgesetzblatt in Kraft treten.

Kernstücke des Reformgesetzes im Überblick:
  • Schaffung einer "Erlaubnis zum Daueraufenthalt-EG" als neuer unbefristeter Aufenthaltstitel neben der Niederlassungserlaubnis,
  • Anpassung der Regelungen zum Daueraufenthaltsrecht für Unionsbürger und Familienangehörige,
  • Schaffung eines vorübergehenden Aufenthaltsrechts für Opfer des Menschenhandels zur Mitwirkung im Strafverfahren und
  • Einführung eines besonderen Aufenthaltstitels für Forscher und von Mobilitätsregeln für in einem anderen Mitgliedstaat zugelassene Studenten.
  • Verankerung des Prinzips des "Förderns und Forderns", indem neben der staatlichen Förderung durch Integrationskurse auf der Seite der Ausländer die Bereitschaft zur Integration durch Teilnahme am Integrationskurs gesetzlich festgelegt wird.
  • Gleichrangiger Arbeitsmarktzugang für geduldete Ausländer, die nicht unter die Bleiberechtsregelung fallen, bereits nach 4 Jahren Aufenthalt.
  • Integrationsorientierte Anpassung des Ehegattennachzugs entsprechend den EU-Richtlinien durch Einführung eines Mindestalters und dem Nachweis einfacher Deutschkenntnisse, um die Integrationsfähigkeit der Zuziehenden von Anfang an zu stärken und Zwangsehen vorzubeugen.
  • Die umzusetzenden Asylrichtlinien stellen die zentralen Elemente der Asylrechtsharmonisierung in der Europäischen Union dar. Sie umfassen alle wesentlichen Aspekte im Asylbereich, die materiellrechtlichen Voraussetzungen der Schutzgewährung und die daran anknüpfenden Statusrechte, die Ausgestaltung des Asylverfahrens und die Lebensbedingungen der Asylbewerber.
  • Die Voraussetzungen der Zuzugsmöglichkeiten für Ausländer, die in Deutschland investieren und Arbeitsplätze schaffen wollen, werden deutlich gesenkt, indem die zu fordernde Mindestinvestitionssumme von einer Million auf 500.000 Euro und die Zahl der zu schaffenden Arbeitsplätzen von zehn auf fünf halbiert werden.
Bleiberecht und gesetzliche Altfallregelung

Die in den Gesetzentwurf aufgenommene Altfallregelung (§§ 104a, 104b AufenthG) entspricht den Erwartungen der Innenministerkonferenz vom 17. November 2006. Geduldete, die am 1. Juli 2007 mindestens acht Jahre oder, falls in häuslicher Gemeinschaft mit einem oder mehreren minderjährigen Kindern lebend, seit sechs Jahren sich in Deutschland aufhalten, ein Mindestmaß an Integrationswilligkeit zeigen, über ausreichend Wohnraum verfügen, hinreichende mündliche Deutschkenntnisse besitzen und die Ausländerbehörden nicht vorsätzlich getäuscht haben, erhalten zunächst ein bis zum 31.12.2009 befristetes Aufenthaltsrecht und einen gleichrangigen Zugang zum Arbeitsmarkt, damit sie ohne Inanspruchnahme öffentlicher Sozialleistungen durch Erwerbstätigkeit ihren Lebensunterhalt bestreiten können. Von derzeit ca. 164.000 Geduldeten leben rund 94.000 Personen seit länger als sechs Jahren hier und von diesen wiederum gut 64.000 seit über acht Jahren in Deutschland.

Nach dem 31.12.2009 wird die Aufenthaltserlaubnis nur verlängert, wenn für die Zukunft Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass der Ausländer seinen Lebensunterhalt sichern kann und er nachweist, dass er in der Vergangenheit überwiegend erwerbstätig war. Zudem erhalten gut integrierte Kinder von geduldeten Ausländern unter erleichterten Voraussetzungen ein eigenständiges Aufenthaltsrecht.

Quelle: Bundesministerium des Innern: Minister Dr. Wolfgang Schäuble: "Reform des Zuwande-rungsrechts fördert Integration in unserem Land". Pressemitteilung v. 6.07.2007, www.bmi.bund.de
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