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Dossierbild Migration

29.1.2008 | Von:
Dr. Petra Bendel

Zweite Phase: Zwischenstaatliche Zusammenarbeit (1990-99)

Drei Vertragswerke sind für die EU-Migrationspolitik im Zeitraum von 1990 bis 1997 bedeutend. Es handelt sich um das Schengener Abkommen, das Dubliner Übereinkommen und der Maastricher Vertrag.

Sitz des Europäischen Parlaments in StraßburgSitz des Europäischen Parlaments in Straßburg (© European Parliament)
Anfang der 1990er-Jahre nahm die Migration nach Westeuropa enorm zu. Die Zahl von Zuwanderern aus Drittstaaten (d.h. von Nicht-Unionsbürgern) in der Europäischen Union stieg von ca. 14,9 Millionen im Jahr 1988 auf 20,5 Millionen 1997. Dabei änderten sich die Zuwanderungsgründe: Politische Konflikte, Wirtschaftskrisen und demografischer Druck bewegten viele Menschen dazu, aus Afrika, dem Nahen und Mittleren Osten zu fliehen. Viele Asylsuchende und Bürgerkriegsflüchtlinge kamen zudem aus den Krisenregionen des Balkans nach Westeuropa. Die Hauptzielländer dieser Wanderungsbewegungen waren Deutschland, Österreich, die Schweiz (als Nicht-EG/EU-Mitgliedstaat), Schweden und Griechenland, in geringerem Maße auch Frankreich und Großbritannien. Die südeuropäischen Staaten Spanien, Portugal, Griechenland und Italien wandelten sich von ehemaligen Auswanderungs- zu Einwanderungsländern für Migranten aus dem Süden und Südosten. Die späteren Beitrittsländer Tschechien, Ungarn und Polen wurden zu Transitländern für die neuen Migrationsbewegungen aus dem Osten.

Schengener Durchführungsabkommen 1990

Der Zuwanderungsdruck, der zeitgleich mit vielen gesellschaftlichen und politischen Umbrüchen zunahm, führte dazu, dass die Mitgliedstaaten und die Europäische Gemeinschaft neue migrationspolitische Regelungen trafen. Diejenigen EG-Vertragsstaaten, die der stärksten Zuwanderung ausgesetzt waren (Frankreich, Belgien, Niederlande, Luxemburg und Bundesrepublik Deutschland), trafen am 19. Juni 1990 das Schengener Durchführungsabkommen ("Schengen II", in Kraft seit 1995). Nach und nach traten alle EG-/EU-Länder außer Großbritannien und Irland bei; Island, Norwegen und die Schweiz schlossen Kooperationsabkommen.

Das Schengener Durchführungsabkommen wurde zunächst außerhalb des Gemeinschaftsrahmens geschlossen und sah vor allem einheitliche Regelungen bei der Kontrolle der Außengrenzen sowie die Harmonisierung von Visa-Vorschriften vor. Außerdem vereinbarten die Unterzeichnerstaaten gemeinsame Maßnahmen zur Inneren Sicherheit wie beispielsweise das datengestützte Schengener Informationssystem (SIS), ein automatisiertes Personen- und Sachfahndungssystem.

Dubliner Übereinkommen

Die Mitgliedsstaaten der damaligen EG unterzeichneten außerdem das Dubliner Übereinkommen (DÜ), das allerdings erst 1997 in Kraft trat. Es sollte vermeiden, dass Flüchtlinge von einem Staat in den nächsten geschoben werden konnten, ohne dass sich ein bestimmter Staat für die Behandlung ihres Aufnahmegesuches zuständig fühlt (refugees in orbit). Das Übereinkommen regelt die Zuständigkeit der Mitgliedsstaaten für die Prüfung eines in der EU gestellten Asylantrags nach dem "one-state-only"-Prinzip: Nur noch ein einziger Staat ist seitdem für die Prüfung eines Asylgesuchs zuständig, meist derjenige, den der Asylbewerber zuerst betreten hat. Das DÜ wurde notwendig, da die Schengener Übereinkommen nicht für alle EG-Staaten bindend waren.

Maastrichter Vertrag 1993

Als ein wichtiger Meilenstein für die zwischenstaatliche Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten in der Visa- und Asylpolitik gilt der Maastricht-Vertrag (EUV), der zum 1. November 1993 in Kraft trat. Er erklärte alle Fragen von Asylpolitik, Außengrenzenkontrollen und der Einwanderungspolitik zu "Angelegenheiten von Gemeinsamem Interesse". Damit verpflichteten sich die EU-Staaten, in diesen Bereichen zusammenzuarbeiten. Die Visapolitik gegenüber Drittstaatsangehörigen wurde in die "erste Säule" überführt und somit zur Gemeinschaftskompetenz erklärt. Alle übrigen migrationspolitischen Handlungsfelder verblieben jedoch zunächst in der "dritten Säule" und damit in der Zuständigkeit der Mitgliedstaaten, die sich über ihre Einwanderungs- und Asylpolitik lediglich gegenseitig unterrichten und konsultieren sollten.

Das wichtigste handelnde Organ ist, wie der Maastrichter Vertrag festlegt, der Rat der Europäischen Union (auch: Ministerrat) der Justiz- und Innenminister. In der Praxis zogen es die Mitgliedstaaten während dieser Phase freilich vor, keine rechtlich bindenden Vertragswerke zu schaffen. Die Gemeinschaftsorgane (Europäische Kommission, Europäisches Parlament, Europäischer Gerichtshof) blieben weitgehend unbeteiligt.


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