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Dossierbild Migration

29.1.2008 | Von:
Dr. Petra Bendel
,
Marianne Haase

Dritte Phase: Migrationspolitik als Gemeinschaftsaufgabe (seit 1999)

Am 1. Mai 1999 trat der Amsterdamer Vertrag in Kraft. Er verstand die EU als "Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts".

Am 1. Mai 1999 trat der im Oktober 1997 unterzeichnete Amsterdamer Vertrag in Kraft, der die EU als "Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts" versteht. Die Einwanderungspolitik, bislang Teil der "dritten Säule", also der nicht vergemeinschafteten Politikfelder der EU, wurde zu einem erheblichen Teil in die "erste Säule" überführt. Sie wurde damit zu einem politischen Handlungsfeld, das in den Mitgliedstaaten der Europäischen Union gemeinschaftlich geregelt ist (Gemeinschaftsmethode).

Amsterdamer Vertrag 1999: Gemeinschaftsmethode

Europäischer Rat, Justus Lipsius Gebäude in BrüsselEuropäischer Rat, Justus Lipsius Gebäude in Brüssel (© European Community, 2005)
Für die Einführung der Gemeinschaftsmethode galt ein Übergangszeitraum bis zum 1. Mai 2004. Während dieser fünf Jahre musste das Europäische Parlament, anders als in anderen Bereichen der ersten Säule, nur konsultiert werden. Im Rat der Europäischen Union musste einstimmig (statt, wie in anderen Bereichen, mit qualifizierter Mehrheit) entschieden werden. Der Schengener Besitzstand (bestehend aus den beiden Schengener Übereinkommen von 1985 bzw. 1990 sowie einer ganzen Reihe ergänzender Rechtsakte wie etwa völkerrechtliche Kooperationsvereinbarungen mit Drittstaaten) wurde mitsamt der Umsetzung (z.B. dem Schengener Informationssystem) in den neuen Vertrag einbezogen. Ihm traten bis heute alle EU-Staaten außer Irland und Großbritannien sowie als assoziierte Mitglieder Norwegen, Island und die Schweiz bei.

Eine Sonderstellung erhielten Großbritannien, Irland und Dänemark mit der so genannten "stay-out/opt-in" Sonderregelung. Während Dänemark keinesfalls an den asyl- und migrationspolitischen Maßnahmen der Gemeinschaft teilnimmt, können das Vereinigte Königreich und Irland sich ausnahmsweise daran beteiligen, indem sie einzelne Ergebnisse übernehmen oder gar vollständig beitreten. Dies erklärt sich vor allem aufgrund der Insellage Großbritannien und Irlands.

Seit dem Ablauf der fünfjährigen Übergangszeit am 1. Mai 2004 muss das Parlament mittels des Mitentscheidungsverfahrens an dem Gesetzgebungsprozess beteiligt werden. Ausnahmen gelten für die Wirtschaftsmigration und die Integration bereits Zugewanderter. Für den Bereich der Asylpolitik galt jedoch, dass das Europaparlament im Rahmen des Mitentscheidungsverfahrens erst dann Einfluss nehmen konnte, bis der Rat die gemeinsamen Vorschriften und wesentlichen Grundsätze in diesem Bereich auf den Weg gebracht hatte. Erfolgt war dies mit der Verabschiedung der Asylverfahrensrichtlinie im Dezember 2005.

Entsprechend den Bestimmungen des Nizza-Vertrags (beschlossen im Jahr 2000, in Kraft seit 2003) fallen Entscheidungen im Bereich der Migrationspolitik im Rat seit dem Jahr 2003 prinzipiell mit einer qualifizierten Mehrheit. Auch hier verständigten sich die Mitgliedstaaten aber darauf, den Bereich der legalen Migrationspolitik, insbesondere die Wirtschaftsmigration, von dieser Art der Beschlussfassung auszunehmen und bei ihr weiterhin einstimmig im Rat über Gesetze zu beschließen.

Europäischer Rat in Tampere 1999

Der Gipfel des Europäischen Rats im finnischen Tampere stellte 1999 neue Weichen für die gemeinsame Migrationspolitik. Die Staats- und Regierungschefs entwarfen in ihren Schlussfolgerungen ein ambitioniertes Programm, das ein gemeinsames Asylsystem der EU schaffen und die Migrationspolitik vergemeinschaften wollte.

In der Folge wurden bis 2004 tatsächlich zahlreiche Richtlinien zur Migrations- und vor allem zur Asylpolitik der Europäischen Union verabschiedet. Sie mussten bis zu einer jeweils in den Richtlinien festgelegten Frist durch nationale Gesetze der Mitgliedstaaten umgesetzt werden. Von der schwierigen und umstrittenen Frage, wer als Flüchtling gilt, bis hin zu den Rechten jener Zuwanderer, die schon lange Zeit in der EU leben, gibt es nun einheitliche europäische Richtlinien. Die Europäische Union verfügt über eine (Online-)Übersicht über die bisher verabschiedeten europäischen Regelungen, das so genannte Scoreboard (http://ec.europa.eu/justice_home/doc_centre/scoreboard
_de.htm).

Haager Programm: Leitlinien der Migrationspolitik 2005 bis 2009

Mit dem Haager Programm von 2004 setzten die Europäischen Staats- und Regierungschefs neue Leitlinien für die europäische Migrations- und Integrationspolitik der kommenden fünf Jahre fest. Weniger ambitioniert als die Tampere-Schlussfolgerungen setzen diese darauf, die bisher geschaffenen Grundlagen der gemeinsamen Migrations- und Asylpolitik zu festigen und die Richtlinien in die nationalen Rechtssysteme umzusetzen. Daneben ist es Ziel des Haager Programms, Maßnahmen zu ergreifen, die ein gewisses Maß an Harmonisierung der legalen Zuwanderung herbeiführen. Der zur Ratifikation ausstehende Vertrag von Lissabon sieht jedoch nicht vor, die legale Migration zu vergemeinschaften. Das hängt damit zusammen, dass einige Mitgliedsländer, allen voran Deutschland, darauf bestehen, Art und Umfang der Zuwanderung in die Arbeitsmärkte weiterhin national zu steuern. Der Bekämpfung der irregulären Migration sowie der Migrationssteuerung kommt im Haager Programm eine besondere Bedeutung zu. Hierfür soll die Zusammenarbeit mit Drittstaaten, also Herkunfts- und Transitländern, intensiviert werden.

Der Vertrag von Lissabon 2007 zur zukünftigen Gestalt der EU und seine migrationspolitischen Auswirkungen

Der derzeit gültige Vertrag von Nizza weist, so die landläufige Meinung in Politik und Wissenschaft, Defizite hinsichtlich der Funktionsfähigkeit und der demokratischen Funktionsweise der Europäischen Union auf. Die Erweiterung der Union auf inzwischen 27 Mitgliedstaaten erfordere eine neue Rechtsgrundlage europäischen Handelns. Der Europäische Rat in Laeken forderte im Dezember 2001 deshalb, dass "die Europäische Union [...] demokratischer, transparenter und effizienter" werden müsse. Der daraufhin von dem Europäischen Konvent ausgearbeitete "Vertrag über eine Verfassung für Europa" scheiterte in seiner Ratifikationsphase Mitte 2005 v.a. am Widerstand der französischen und niederländischen Bürger, die ihn per Referendum ablehnten.

Nach jahrelangen Diskussionen und verordneten "Denkpausen" kam es schließlich unter der deutschen Ratspräsidentschaft im ersten Halbjahr 2007 zum Skizzierung eines Vertragsentwurfs, der den Vertrag von Nizza ablösen soll. Unter portugiesischer Ratspräsidentschaft wurde dieser Entwurf zum "Vertrag von Lissabon", auch EU-Grundlagenvertrag oder Reformvertrag genannt, weiterentwickelt und am 13. Dezember 2007 feierlich unterzeichnet. Sollte die Ratifizierung in den Mitgliedstaaten erfolgreich verlaufen, tritt der Vertrag zum 1. Januar 2009 in Kraft.

Für den Bereich der Migrationspolitik sieht der Vertrag von Lissabon grundsätzlich ein ordentliches Gesetzgebungsverfahren, also das Mitentscheidungsverfahren vor. Das auch Kodezisionsverfahren genannte Verfahren beinhaltet, dass die Zustimmung des Europäischen Parlaments zu einem Gesetzesvorschlag in Form einer Richtlinie oder einer Verordnung erforderlich ist. Das Mitentscheidungsverfahren wird dabei in aller Regel dort angewendet, wo im Rat Beschlüsse mit qualifizierter Mehrheit getroffen werden.

Art. 62 (2) des Vertrags von Lissabon bestimmt das Mitentscheidungsverfahren als ordentliches Gesetzgebungsverfahren für die gemeinsame Visapolitik, Art. 63 für die europäische Asyl- und Flüchtlingspolitik und Art. 63a (2) für die Einwanderungspolitik. Ausnahme bleibt weiterhin "das Rechts der Mitgliedstaaten, festzulegen, wie viele Drittstaatsangehörige aus Drittstaaten in ihr Hoheitsgebiet einreisen dürfen, um dort als Arbeitnehmer oder Selbständige Arbeit zu suchen" (Art. 63a, Absatz 5). Das heißt, dass die arbeitsmarktbezogene Zuwanderung weiterhin durch das Einstimmigkeitsprinzip im Rat geregelt ist und dort auch in Zukunft kaum europäisches und harmonisiertes Handeln zu erwarten sein wird.

Die Ausweitung des Mitentscheidungsverfahrens auf neue Bereiche innerhalb der Innen- und Justizpolitik der EU bedeutet zum einen durch die Mitwirkung des direkt gewählten Europäischen Parlaments eine größere demokratische Legitimität europäischen Sekundärrechts (Verordnungen und Richtlinien). Zum anderen, und dies ist relevant für die Effektivität der europäischen Migrationspolitik, wird es dank der Ausweitung von qualifizierten Mehrheitsbeschlüssen zu weniger Blockaden im Rat kommen. Bisher konnte, je nachdem, welchem Beschlussmodus der Bereich unterlag, wegen des Einstimmigkeitsprinzips im Rat ein Entwurf mit nur einer Gegenstimme gekippt werden, sodass die Gesetzgebung schwerfällig war.


Der Film "Die Piroge" erzählt die Geschichte afrikanischer Flüchtlinge auf ihrer gefährlichen Reise nach Europa. 30 Menschen wagen die Flucht von Dakar zu den Kanarischen Inseln in einem einfachen offenen Fischerboot, einer Piroge. Als unterwegs immer mehr Probleme auftauchen und der Motor ausfällt, wird die Reise zu einem Albtraum.

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