Dossierbild Migration

27.1.2008 | Von:

Osterweiterung und Migration

Die Umsetzung der EU-Migrationspolitik in den neuen Mitgliedstaaten

Was ist der "Gemeinsame Besitzstand"?

Mit dem Beitritt der zwölf Staaten aus Mittel-, Ost- und Südeuropa zur Europäischen Union am 1. Mai 2004 bzw. am 1. Januar 2007 übernahmen die neuen Mitgliedstaaten die Verpflichtung, die bisherigen rechtlichen Rahmenbestimmungen der EU nach und nach in ihren Ländern umzusetzen. Dieser Rahmen wird als "Gemeinsamer Besitzstand" oder "acquis communautaire" bezeichnet. Darunter fallen beispielsweise die Umsetzungen von Richtlinien und Verordnungen in das nationale Recht.

Der Gemeinsame Besitzstand der Asyl- und Einwanderungspolitik lässt sich unserer Auffassung nach analytisch in fünf Bereiche aufteilen: auf der einen Seite die Prävention, die Begrenzung und die Kontrolle von Migrationsbewegungen, andererseits die Integration bereits zugewanderter Migranten sowie die gezielte Anwerbung von Arbeitskräften oder anderen Zuwanderergruppen (etwa: Aussiedler). Relativ stark vergemeinschaftet wurden vor allem die Bereiche der Begrenzung und Kontrolle von Zuwanderung. Die übrigen, nicht auf Begrenzung und Kontrolle ausgerichteten migrationspolitischen Handlungsfelder befinden sich noch weitgehend in zwischenstaatlicher Kompetenz, also vornehmlich in der Verantwortung der Mitgliedstaaten.

Hintergründe der gegenwärtigen Asyl- und Einwanderungspolitik

Mehrere ineinander greifende Ereignisse beförderten die mittlerweile eher restriktive Prägung der europäischen Asyl- und Einwanderungspolitik (näheres auch im Text zur Asyl- und Flüchtlingspolitik der EU in diesem Dossier):

Anfang bis Mitte der 1990er-Jahre sahen sich vor allem die großen Mitgliedstaaten der Union wie Deutschland und Frankreich einer erheblichen Zuwanderung ausgesetzt. Seit 1986 entfallen die Kontrollen an den Binnengrenzen durch das Schengener Abkommen sowie das Schengener Durchführungsabkommen zwischen den Mitgliedstaaten. 1989 fiel die Berliner Mauer, Osteuropa öffnete und veränderte sich, und einige Jahre später erschütterten die Bürgerkriege im ehemaligen Jugoslawien Europa. Die Summe dieser innereuropäischen Faktoren, aber auch verstärkt innerstaatliche und ökologische Konflikte in anderen Kontinenten führten zu mehr Zuwanderung in die EU-Staaten. Zugleich ermöglichte der Abbau der Binnengrenzen vermehrte Wanderung im Inneren der EG/EU. In manchen Staaten nahmen Teile der Bevölkerung diese gestiegenen Wanderungsbewegungen als Problem für die Innere Sicherheit und die sozialen Sicherungssysteme wahr. Diese Ängste prägen den Vergemeinschaftungsprozess bis heute.

In vielen Mitgliedstaaten zeichnete sich seit Ende der 1990er-Jahre ab, dass demografische Probleme zu sektoralen Engpässen auf den nationalen Arbeitsmärkten führen können. Viele Regierungen vertraten daher die Auffassung, dass eine gezielte Anwerbung von Arbeitsmigrantinnen und Arbeitsmigranten für einen gewissen Ausgleich sorgen könnte. Im Zuge der Beschlüsse des Europäischen Rats von Tampere 1999 erlangten mit der Asyl- und Flüchtlingspolitik auch humanitäre Aspekte der europäischen Migrationspolitik wieder mehr Aufmerksamkeit. Selbst die meisten Flüchtlingsorganisationen bezeichneten die Ergebnisse von Tampere daher als Meilenstein auf dem Weg zu einem humanitären Flüchtlingsrecht für Europa.

Allerdings bewirkten die Anschläge in New York und Washington am 11. September 2001 kurze Zeit später eine Abkehr von dieser deutlich an menschenrechtlichen Gesichtspunkten orientierten Ausrichtung der europäischen Flüchtlingspolitik. Während die Weichen zuvor noch auf Vergemeinschaftung der Integrationspolitik und auf EU-weiten Quotenregelungen für den gemeinsamen Arbeitsmarkt gestanden hatten, wurde Migration nach den Terrorakten erneut stärker als Bedrohung empfunden. Fortan wurden Fragen der Migrationspolitik v.a. unter dem Aspekt der Inneren Sicherheit aufgegriffen. Hinzu kam, dass zwischenzeitlich viele Mitgliedstaaten mit wirtschaftlichen Problemen zu kämpfen hatten. Nicht wenige sahen sich mit einer relativ stabilen Sockelarbeitslosigkeit konfrontiert. In der Summe führten diese Einflussfaktoren dazu, dass einige Staaten (wie etwa Deutschland) eine Vergemeinschaftung der Wirtschaftsmigration ablehnten und dies mit Problemen ihrer nationalen Arbeitsmärkte begründeten.

Umsetzung des Gemeinsamen Besitzstandes in den MOE-Staaten

Studien zur Umsetzung des Gemeinsamen Besitzstandes in den neuen Mitgliedstaaten kommen zu dem Schluss, dass die eher restriktive Ausrichtung europäischer Migrationspolitik auch Eingang in die entsprechenden Regelwerke der neuen Mitgliedstaaten gefunden hat. Im Vorfeld der tatsächlichen Osterweiterung "exportierten" die damaligen EU-Staaten vor allem Regelungen zur strikten Visavergabe oder zu beschleunigten Asylverfahren in Form zwischenstaatlicher Vereinbarungen. Die damaligen Beitrittsstaaten sollten damit in die Lage versetzt werden, Migrationsbewegungen besser zu kontrollieren und abzuwehren. Die nötige administrative und juristische Basis für ein umfassendes Asylsystem wurde dabei jedoch vernachlässigt. So ist, wie Sandra Lavenex anmerkt, mittlerweile eine allzu restriktive "Über-Anpassung" der damaligen Beitrittskandidaten an den Gemeinsamen Besitzstand der EU-15-Staaten zu erkennen. Unter anderem traten die neuen Mitgliedsländer den internationalen Flüchtlingsabkommen zunächst nicht bei und unterliefen häufig internationale Standards bei der Behandlung von Flüchtlingen. Als Beispiel nennt Lavenex die Übernahme der Regelung zu "sicheren Drittstaaten" bei gleichzeitiger Anerkennung von Weißrussland und der Ukraine als solchen, obwohl aus diesen Ländern über Menschenrechtsverletzungen berichtet wurde. Die unzureichende Entwicklung der ost- und mitteleuropäischen Asylsysteme äußere sich des Weiteren darin, dass ungeschultes Grenzschutzpersonal die Zulässigkeit von Asylanträgen zu prüfen hatte und dies kaum juristisch kontrolliert wurde. Einige erhebliche Abweichungen vom internationalen Flüchtlingsrecht wurden auf Druck der "alten" Mitgliedstaaten "zurückkorrigiert".

Flucht- und Asylmigration in den MOE-Staaten

Der Beitritt der neuen Mitgliedstaaten wirkte sich zumindest bis zum endgültigen Schengen-Beitritt der neuen Mitgliedstaaten nur gering auf das EU-weite Wanderungsgeschehen aus. Durchschnittlich betrug die Zahl der Asylanträge, die in den neuen Mitgliedstaaten gestellt wurden, ungefähr 10% des EU-Gesamtwerts. Besonderheiten gelten hierbei für Malta, das ebenso wie die acht mittel- und osteuropäischen Staaten 2004 beitrat. Malta ist zunehmend zum (naheliegenden) Anlaufziel für irreguläre Migranten geworden, die sich an den Nordküsten des afrikanischen Kontinents per Boot auf den Weg in die Europäische Union machen. Ein Teil der dort strandenden Migranten stellt einen Asylantrag, sodass es auf Malta mit dem gewachsenen Migrationsdruck auch zu einer enormen Steigerung der Asylanträge gekommen ist. Zypern weist ebenso eine Steigerung auf. Beide Staaten liegen an den bevorzugten Migrationsrouten, sodass sich Asylanträge dort häufen. In den Staaten Mittel- und Osteuropas ergibt sich laut Eurostat folgendes Bild: Im Laufe des Jahres 2005 stieg die Zahl der gestellten Asylanträge in Ungarn um 32% und in Litauen um 44%. Zu berücksichtigen ist bei diesen Steigerungsraten jedoch, dass die Ausgangszahlen von 2005 sehr niedrig lagen und sich im Bereich von 100 Anträgen jährlich bewegten.

Viele der Asylsuchenden tauchen in den MOE-Staaten in die Illegalität unter, um in die alten Mitgliedstaaten weiterzuwandern, in denen sie sich bessere Aufnahme- und Lebensbedingungen versprechen. Den neuen Mitgliedstaaten kommt somit im Bereich der Fluchtmigration zurzeit vor allem die Rolle von Transitländern zu. Studien zufolge beantragen vor allem solche Migranten Asyl, die entweder aufgegriffen werden und dann schlicht keine andere Möglichkeit sehen, oder jene mit geringem Sozialkapital und Ressourcen, die bedingt durch fehlende Qualifizierung oder Beziehungen fürchten, keine Beschäftigung zu finden. Im Zuge der Integration der MOE-Staaten in die Europäische Union und die Erweiterung des Schengenraums haben diese Länder zunehmend Maßnahmen ergriffen, um irreguläre Migration einzudämmen. Neben der Sicherung der "grünen Grenze" steht dabei die Visakontrolle im Vordergrund. Die Integration der Staaten in das Schengener Informationssystem bzw. künftig in das Visa-Informationssystem wird diese Entwicklung vorantreiben. Als Länder, welche die neue Außengrenze der Europäischen Union bilden, kommt ihnen eine herausragende Rolle bei der Verhinderung und dem Aufspüren irregulärer Migration zu.

Arbeitsmigration in MOE-Staaten

Die Arbeitslosenquoten in den "neuen" Mitgliedstaaten sind relativ hoch und liegen im Schnitt bei 10%. Zu beachten sind hierbei große Unterschiede zwischen den MOE-Staaten: Polen wies im Jahr 2006 eine Erwerbslosenquote von fast 14% auf, während Slowenien lediglich 6% verzeichnete. Im Vergleich dazu ist die Arbeitsmigration in diese Länder vergleichsweise hoch, beschränkt sich allerdings auf bestimmte Wirtschaftssektoren und ist zumeist temporärer Art. Arbeitsmarktorientierte Zuwanderung findet vor allem in den Dienstleistungssektor kleinerer bis mittlerer Unternehmen im Baugewerbe, in der Landwirtschaft, der Tourismusindustrie sowie in Haushalte statt. Die zumeist niedrig qualifizierten Arbeitskräfte kommen dabei vornehmlich aus der Ukraine. Neben den legal erwerbstätigen Drittstaatsangehörigen (weitere Informationen siehe im Text "Arbeitsmigration" in diesem Dossier) werden illegal Beschäftigte in Tschechien und Polen jeweils auf rund 200.000 Personen geschätzt.

Insgesamt zeichnen sich mit der Osterweiterung möglicherweise bedeutsame Veränderungen in der Struktur von Migrationsbewegungen ab: Tendenziell wird sie künftig stärker zeitlich befristet und durch Rückwanderungen bestimmt sein. Mit dem Bedeutungszuwachs von Flugreisen als "normalem" Verkehrsmittel und der erreichten Freizügigkeit von EU-Angehörigen im Binnenmarkt haben auch innerhalb der Europäischen Union Formen von so genannter "Pendel- bzw. zirkuläre Migration" zugenommen. Bei dieser wird der früher vielmehr endgültige Charakter von Aus- bzw. Einwanderungsentscheidungen immer häufiger durch transnationale Lebensformen ersetzt. Als "Pendelmigranten" werden daher Migranten bezeichnet, die in Herkunfts- und in Zielländern gleichsam, gewissermaßen "transkulturell", verankert sind und Lebensabschnitte sowohl hier als auch dort verbringen. Dies wird die gemeinsame Migrations- und Integrationspolitik künftig zu berücksichtigen haben.


Der Film "Die Piroge" erzählt die Geschichte afrikanischer Flüchtlinge auf ihrer gefährlichen Reise nach Europa. 30 Menschen wagen die Flucht von Dakar zu den Kanarischen Inseln in einem einfachen offenen Fischerboot, einer Piroge. Als unterwegs immer mehr Probleme auftauchen und der Motor ausfällt, wird die Reise zu einem Albtraum.

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