Dossierbild Migration
1|2|3|4 Auf einer Seite lesen

27.1.2008 | Von:
Dr. Petra Bendel
,
Marianne Haase
,
Jan C. Jugl

Osterweiterung und Migration

Am 1. Mai 2004 wuchs die EU im Rahmen der so genannten "EU-Osterweiterung" um zehn Staaten aus Mittel- und Osteuropa. Dazu gehörten Ungarn, Tschechische Republik, Slowakei, Polen, Estland, Lettland, Litauen und Slowenien sowie Malta und Zypern. Am 1. Januar 2007 folgten Rumänien und Bulgarien.

Einleitung

Der tschechische Ministerpräsident Spidla, Polens Regierungschef Miller und Bundeskanzler Schröder (v.l.)Der tschechische Ministerpräsident Spidla, Polens Regierungschef Miller und Bundeskanzler Schröder (v.l.) (© Bundesregierung, B 145 Bild-00009823, Foto: Jürgen Gebhardt)
Am 1. Mai 2004 traten der EU im Rahmen der so genannten "Osterweiterung" acht Staaten aus Mittel- und Osteuropa bei, die so genannten MOE-Staaten Ungarn, Tschechische Republik, Slowakei, Polen, Estland, Lettland, Litauen und Slowenien sowie die beiden südeuropäischen Staaten Malta und Zypern. Die jüngste Erweiterung der Europäischen Union erfolgte am 1. Januar 2007 mit dem Beitritt Rumäniens und Bulgariens. Eine migrationspolitische Relevanz besteht in zweifacher Hinsicht:

Erstens wurde die öffentliche Diskussion um dieses Thema vor der Erweiterungsrunde und auch heute noch vor allem unter dem Aspekt befürchteter Zuwanderung aus dem "Osten" in die Arbeitsmärkte des "Westens" geführt. Dabei stehen Ängste vor einer "Massenzuwanderung", verbunden mit Lohn- und Sozialdumping im Vordergrund. Bei dieser Form der Migration handelt es sich jedoch seit dem 1. Mai 2004 um EU-Binnenmigration, die durch die Asyl- und Einwanderungspolitik nicht beeinflusst wird, weil diese lediglich den Zugang von Drittstaatsangehörigen regelt. Diese Form der Binnenmigration, die auf der Ebene der EU unter dem Aspekt von Freiheiten und der Behandlung von EU-Bürgern steht, wird in dem Text "Binnenmigration in der Europäischen Union" ausführlich behandelt.

Zweitens muss jedoch die Frage gestellt werden, wie die "neuen" Mitgliedstaaten die bisherigen Regelungen auf diesem Gebiet (auch "Gemeinsamer Besitzstand" bzw. "acquis communautaire" genannt) umsetzen. Dieses Thema behandelt der Text "Die Umsetzung der EU-Migrationspolitik in den neuen Mitgliedstaaten".

Osterweiterung und Arbeitsmigration

Vor der EU-Erweiterung um zehn Staaten Mittel- und Osteuropas (die Tschechische und Slowakische Republik sowie die Republiken Ungarn, Polen, Estland, Lettland, Litauen, Slowenien, Bulgarien, Rumänen sowie Malta und Zypern) am 1. Mai 2004 bzw. 1. Januar 2007 äußerten Regierungen und zivilgesellschaftliche Organisationen in den "alten" Mitgliedstaaten verschiedene Bedenken, wie sich die Osterweiterung auf Migrationsbewegungen und Arbeitsmärkte innerhalb der damaligen EU-15 auswirken könne.

Fest des Lyra e.V.Fest des Lyra e.V. (© Susanne Tessa Müller)
Erstens böten die neuen Mitgliedstaaten nun eine neue, weitgehend ungesicherte "EU-Außengrenze" zu potenziellen Wanderungsgebieten in Osteuropa. Diese könnte, so die Bedenkenträger, ihrerseits anziehend wirken und Probleme der Grenzsicherung und -kontrolle nach sich ziehen. Um diesen Befürchtungen zu begegnen, wurden die neuen Mitgliedstaaten verpflichtet, den gesamten gemeinsamen Besitzstand (den so genannten acquis communautaire) an rechtlichen Regelungen der Europäischen Union einschließlich der Regelungen des Schengener Abkommens (so genannter Schengen-Besitzstand bzw. -acquis) zu übernehmen. Bis die neuen Mitgliedstaaten den Schengen-acquis übernommen hatten, blieben die polizeiliche Überwachung der alten Binnengrenzen und die Kontrolle des grenzüberschreitenden Verkehrs bestehen. Dem endgültigen Wegfall der Grenzkontrollen zum 21. Dezember 2007 war eine gründliche Überprüfung der Schengen-Kriterien vorgeschaltet.

Ein zweites Bedenken vieler Bürgerinnen und Bürger in den "alten" EU-Mitgliedsländern betraf Folgendes: Aufgrund des starken Lohngefälles zwischen "alten" und "neuen" Mitgliedstaaten könnten die Arbeitsmärkte des "alten" Europas durch Arbeitnehmerzuwanderungen aus den MOE-Staaten zusätzlich belastet werden. Die ohnehin hohe Sockelarbeitslosigkeit in einigen Ländern der EU-15 könnte steigen; "Lohn- und Sozialdumping" die Folge sein. Daneben wurde die Sorge vor einer Absenkung der Schutz- und Qualitätsstandards geäußert. Befürchtet wurde zugleich eine Verlagerung von Arbeitsplätzen (so genanntes "outsourcing") in die neuen Mitgliedstaaten, in denen aufgrund deutlich geringerer Lebenshaltungskosten auch niedrigere Gehälter die Regel sind.

EU-Binnenmarkt, Freizügigkeit und Migration

Die Bedenken von Regierungen und sozio-politischen Organisationen gegenüber der Osterweiterung bezogen sich vor allem auf etwaige Migrationsbewegungen. Hintergrund war, dass der EU-Binnenmarkt die so genannten "vier Freiheiten" für Waren, Dienstleistungen, Kapital und Personen garantiert, die zurzeit schrittweise auch in den beigetretenen Ländern eingeführt werden. Um die MOE-Staaten an die EU heranzuführen und zugleich den Wanderungsdruck im Vorfeld zu mindern, wurden bereits vor dem Beitritt die wirtschaftlichen Beziehungen zu den Beitrittskandidaten schrittweise ausgebaut. Die EU unterstützte dafür bis zur Osterweiterung einzelne Beitrittskandidaten durch bilaterale Abkommen im Rahmen des so genannten PHARE-Programms ("Pologne, Hongrie, Assistance à la Restructuration Economique"). Insgesamt war der Integrationsprozess der MOE-Staaten zum jeweiligen Beitrittstermin schon so weit vorangeschritten, dass besonders für den Waren- und Kapitalverkehr bereits vor der offiziellen Erweiterung kaum mehr Barrieren bestanden.

"2+2+3"-Übergangsregelung zur Arbeitnehmerfreizügigkeit

Die Freizügigkeit von Personen, d.h. insbesondere von Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern, blieb von diesem Integrationsprozess allerdings bisher ausgenommen und wird es für einen (befristeten) Übergangszeitraum auch noch bleiben. Ausschlaggebend dafür waren starke Vorbehalte vor allem aus Deutschland und Österreich gegen eine sofortige Einführung der Arbeitnehmerfreizügigkeit für die MOE-Länder - Zypern und Malta waren nicht von Übergangsregelungen betroffen.

Nur Großbritannien, Irland und Schweden beschlossen abweichend davon eine sofortige Öffnung ihrer Märkte. Griechenland, Portugal, Finnland, Spanien und Italien folgten im Sommer 2006, die Niederlande im Mai 2007 und Luxemburg im November 2007. Für Arbeitnehmer aus Bulgarien und Rumänien hatten Schweden und Finnland sowie die acht Mitgliedstaaten, die der EU im Jahr 2004 beitraten, ihre Arbeitsmärkte von Anfang an liberalisiert; Frankreich folgte dem im Januar 2007 für Arbeitnehmer bestimmter Sektoren.

Diese Übergangsregelungen gehen auf den sog. "Göteborger Kompromiss" zurück, auf den sich die Staats- und Regierungschefs der EU im Jahr 2001 in Göteborg geeinigt hatten. Die dort beschlossene, so genannte "2+3+2-Regelung" beinhaltet eine Übergangslösung zum Schutz der Arbeitsmärkte der Mehrzahl der "alten" Mitgliedstaaten, die entsprechend auch in den Beitrittsverträgen der MOE-Staaten verankert wurde. Kern dieser Bestimmung ist, dass Schutzregelungen für nationale Arbeitsmärkte zunächst für zwei Jahre eingeführt werden dürfen, nach einer ersten Überprüfung können sie um weitere drei und anschließend erneut um zwei Jahre verlängert werden. Noch vor Ablauf der ersten zweijährigen Übergangsphase im Jahr 2006 bzw. 2009 war eine automatische Prüfung der aktuellen Arbeitsmarktsituationen in den Ländern vorgesehen, die auf Wunsch der Beitrittskandidaten wiederholt werden kann.

Während dieser Übergangszeit ist es den "alten" Mitgliedstaaten erlaubt, ihre nationalen Rechtsvorschriften für den Zugang von Ausländerinnen und Ausländern zu ihrem Arbeitsmarkt weiterhin anzuwenden. Allerdings müssen sie Personen aus den neuen Mitgliedstaaten beim Zugang zu jenem in jedem Fall Vorrang vor Drittstaatsangehörigen einräumen. Im Sinne der ausgleichenden Gerechtigkeit war es den neuen Mitgliedsländern jedoch auch möglich, Beschränkungen der Arbeitnehmerfreizügigkeit für Bürger der EU-15 einzuführen, wovon Polen, Slowenien und Ungarn Gebrauch machten.

Die Mitgliedstaaten, die zu der Auffassung gelangen, ihre Arbeitsmärkte seien dann noch nicht in der Lage Arbeitsmarktzuwanderungen zu kompensieren, haben die Option, diese erste Übergangsfrist um weitere drei Jahre bis 2009 bzw. 2013 zu verlängern. Allerdings müssen sie dafür - anders als in der ersten Übergangsphase - triftige, ihre Arbeitsmarktsituation betreffende Gründe nennen. Nur wenn Mitgliedstaaten eine anhaltende, erhebliche Störung ihrer Arbeitsmarktsituation darlegen, dürfen die Schutzmaßnahmen auch nach 2009 nochmals verlängert werden; sie müssten ihre Märkte also spätestens ab Mai 2011 für alle Arbeitnehmerinnen und -nehmer der EU-27 öffnen. Der Beitrittsvertrag mit Zypern enthält diese Bestimmungen nicht, für Malta wurde nur eine Schutzklausel beschlossen. Bürgerinnen und Bürger aus den im Jahr 2007 beigetretenen Rumänien und Bulgarien sehen sich den gleichen Zugangsbeschränkungen ausgesetzt. Wie im Fall der Osterweiterung des Jahres 2004 überprüft man die Notwendigkeit der Zugangsbeschränkungen für bulgarische und rumänische Arbeitnehmer in mehreren Schritten. Spätestens 2013 werden diese beiden Mitgliedstaaten ebenfalls von der Arbeitnehmerfreizügigkeit profitieren können.

Dienstleistungsfreiheit mit Ausnahmen

Die Dienstleistungsfreiheit gilt seit dem Beitrittstermin für alle neuen Mitgliedstaaten. Allerdings haben Deutschland und Österreich einen Sonderstatus für sich erwirkt, der eine ganz ähnliche Regelung wie bei der Arbeitnehmerfreizügigkeit vorsieht: Die Dienstleistungsfreiheit darf parallel zur "2+3+2-Regelung" der Personenfreiheit für maximal sieben Jahre lang in bestimmten Branchen eingeschränkt werden. Für Deutschland sind dies der Bausektor, die Innendekoration und die Gebäudereinigung, um die zeitweilige grenzüberschreitende Beschäftigung von Arbeitnehmern durch im Beitrittsland niedergelassene Unternehmen einzuschränken. Auch für Bulgaren und Rumänen gelten die Beschränkungen im Bereich der Dienstleistungsfreiheit entsprechend des Schemas der "2+3+2-Regelung".

Erfahrungen und Prognosen

Die Beschäftigung von Arbeitskräften aus den MOE-Staaten in Mitgliedsstaaten der EU ist kein neues Phänomen, betraf die Mitglieder der Union allerdings bisher in höchst unterschiedlichem Maße. Deutschland und Österreich als geografisch nächst liegende Mitgliedstaaten mit höherem Lohnniveau und besseren sozialen Leistungen als in den Herkunftsstaaten waren am meisten von Zuwanderung in ihre Arbeitsmärkte betroffen: Rund 80% aller in der EU beschäftigten Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer aus Mittel- und Osteuropa arbeiten in Deutschland oder Österreich.

Schon vor dem 1. Mai 2004 betraf das in Deutschland jährlich ca. 200.000 bis 300.000 Personen, die auf der Basis bilateraler Abkommen mit den Herkunftsstaaten als Werkvertrags- oder Saisonarbeitnehmer erwerbstätig waren. Ihre Beschäftigung beschränkte sich allerdings fast ausschließlich auf spezielle Branchen wie das Gaststätten- und Landwirtschaftsgewerbe oder aber die Altenpflege; auf Segmente also, in denen die Arbeitsmärkte trotz hoher Sockelarbeitslosigkeit noch auf zusätzliche Arbeitskraft angewiesen waren. Wenn die Beitrittskandidaten vollständig am Binnenmarkt teilnehmen, sind die bislang geltenden Kontingente für bestimmte Branchen hinfällig.

Ursachen von Arbeitsmigration

Prognosen, welche die wirtschaftlichen, demografischen und sozialen Bedingungen in den europäischen Herkunfts- und Zielstaaten berücksichtigen, unterscheiden zwischen Push- und Pull-Faktoren. Sie bezeichnen Aspekte, welche Menschen zur Emigration aus ihren Ländern (Push-Faktoren der Auswanderung) und zur Immigration in Zielländer bewegen (Pull-Faktoren für Zuwanderung). Als Push-Faktoren sind in erster Linie relativ hohe Arbeitslosenquoten in den neuen Mitgliedstaaten wie Polen oder Slowenien zu nennen, die den Lebensalltag vieler Menschen prägen. Hinzu kommt, dass Migrationsprozesse vielfach weitere Wanderungsbewegungen nach sich ziehen, etwa durch den Nachzug von Familienangehörigen, die Bildung von Netzwerken oder Informationen in den Herkunftsländern. Dadurch werden sprachliche und kulturelle Barrieren weiter abgebaut. Durch die politische Integration der neuen Mitgliedstaaten in die Europäische Union nehmen Migrationshemmnisse weiter ab.

Andererseits werden durch die voranschreitende wirtschaftliche Integration innerhalb der EU langfristig auch eine Angleichung der Einkommen und Arbeitsmarktstrukturen und damit eine Verringerung des Migrationsdrucks in den Herkunftsländern erzielt. Schließlich ist davon auszugehen, dass nicht alle Zuwanderer tatsächlich einen festen Arbeitsplatz in den Zielstaaten finden, sodass es zu erheblichen Rückwanderungen kommen wird. Verschiedene Prognosen berücksichtigen auch, dass die familiären Bindungen im Heimatland ganz wesentliche Faktoren für die Nicht-Migration oder eine nur kurzfristige, "temporäre" Migration darstellen.

Erfahrungen mit Erweiterungen der EU in der Vergangenheit

Auch vor der Osterweiterung erfuhr die Europäische Gemeinschaft schon mehrfach Erweiterungen. Im Vorfeld des Beitritts von wirtschaftlich seinerzeit weit hinter den Mitgliedstaaten zurückliegenden Ländern Griechenland sowie Spanien und Portugal (1986) zur EG gab es ähnliche Bedenken. Auch damals existierten Pull-Faktoren wie ein niedriges Pro-Kopf-Einkommen, hohe Arbeitslosigkeit und ein enormes Lohngefälle der damaligen Beitrittsländer gegenüber der EG. Allerdings ist in diesem Zusammenhang anzumerken, dass noch bis 1970 - also lange vor dem Beitritt Spaniens und ermuntert durch eine aktive Anwerbepolitik der mitteleuropäischen Staaten - etwa 300.000 Spanierinnen und Spanier pro Jahr in die damalige EG einreisten, um dort zu arbeiten. Mit dem Beitritt Spaniens zur EU 1986 sank diese Zahl dann auf durchschnittlich 2.000 bis 3.000 Zuwanderer pro Jahr. Auch aus Portugal konnte keine besonders hohe Auswanderung in die EU festgestellt werden, als das Land 1986 der EG beitrat.

Freilich steht bei einem Vergleich der beiden Erweiterungsrunden zu bedenken, dass zum Zeitpunkt der Süderweiterung das Prinzip der Dienstleistungsfreiheit noch nicht bestand. Ferner bestand nicht dieselbe geographische Nähe der südlichen Mitgliedstaaten zu den Kernstaaten wie bei der Osterweiterung.

Die vor der Osterweiterung geäußerten Bedenken und die Angst vor einem Massenzustrom aus den Ländern Mittel- und Osteuropas haben sich als übertrieben erwiesen. Vielmehr kann festgehalten werden, dass die Vorteile der Erweiterung zu Buche schlagen. Sie führt zum einen dazu, Migrationsprozesse aus der möglichen Illegalität in die Legalität zu überführen. Erleichterte Migrationsmöglichkeiten dämmen damit irreguläre Formen der Zuwanderung ein, und beugen Schäden vor, die durch Schattenwirtschaft entstehen. Zum anderen ist die Zuwanderung aus den neuen Mitgliedstaaten geeignet, angesichts eines Fachkräftemangels in vielen Wirtschaftssektoren der ehemaligen EU-15 personelle Engpässe auszugleichen und somit dort das Wirtschaftswachstum zu unterstützen. Der Blick auf die Migrantengruppen macht darüber hinaus deutlich, dass es sich hierbei um hochmotivierte osteuropäische Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer handelt.

Wichtig zu betonen ist zudem, dass Erfahrungen etwa mit der Anwerbung von den so genannten Gastarbeitern, der postkolonialen Einwanderung oder der Flüchtlingsmigration nicht auf diese Form der Zuwanderung übertragbar sind. Durch die Öffnung der Grenzen und die - wenngleich noch eingeschränkte - Gewährung der Arbeitnehmerfreizügigkeit handelt es sich bei den Menschen aus den neuen Mitgliedstaaten nicht um Migranten im herkömmlichen Sinne, sondern um Personengruppen, die mobil sind und eher dazu neigen, "zirkulär" zu wandern, d.h. je nach Bedarf zu- oder abzuwandern. Diese Migrationsform ist stärker von den Prinzipien von Angebot und Nachfrage getrieben, womit sie eine große Chance für die Europäische Union bildet. Mobile Unionsbürger tragen dazu bei, flexibel auf die Arbeitsmärkte einzuwirken und damit die Wirtschaftsleistung der EU sowie einzelner Mitgliedstaaten zu erhöhen. Die Europäische Kommission fördert die Mobilität im Inneren der Union, weil sie diese für wirtschaftlich, bildungs- und integrationspolitisch anregend hält.

Aus Sicht von Migranten aus den neuen Mitgliedstaaten macht sich indes negativ bemerkbar, dass sie in der ehemaligen EU-15 mehrheitlich Arbeitsmöglichkeiten unter ihren Qualifikationen finden. Häufig stehen ihnen bloß Jobs offen, die Einheimische nicht ausüben wollen. Zudem sind ihre Tätigkeitsfelder meist auf spezielle Branchen begrenzt, während andere Sektoren durch die Übergangsregelungen generell unzugänglich sind. Es gibt zudem Hinweise, dass Migranten aus den MOE-Staaten Diskriminierung und ausbeuterischen Bedingungen im Arbeitsmarkt ausgesetzt sind, wie Adrien Favell vom Danish Institute for International Studies (DIIS) anführt. Erschwerend kommen Vorurteile, Konkurrenzängste und die teils ablehnende Haltung der Bevölkerung gegenüber Zuwanderern aus Ost- und Mitteleuropa hinzu.

Vier Jahre Osterweiterung - erste Ergebnisse

Vier Jahre nach der Osterweiterung liegen erste Erfahrungsberichte über deren Auswirkungen vor. Sie sind freilich nicht geeignet, die Prognosen zu bestätigen oder zu widerlegen. Allerdings lassen sich sowohl in der öffentlichen Wahrnehmung der Erweiterungsrunde als auch in der ökonomischen Entwicklung der neuen Mitgliedstaaten einige Trends erkennen.

Die neuen Mitgliedstaaten haben bisher durchaus von der - wenngleich noch begrenzten - Personenfreizügigkeit profitiert. Dabei ist kein Effekt der Massenmigration eingetreten, wie demografische, sozio-kulturelle und ökonometrische Modelle vorhergesehen hatten. Die Migration aus den neuen Mitgliedstaaten hat sich - wegen der fehlenden Übergangsregelungen - in erster Linie auf Irland, Schweden und das Vereinigte Königreich konzentriert. Als pull-Faktoren wirkten offensichtlich die gute wirtschaftliche Entwicklung der Hauptzuwanderungsländer und deren geringe Arbeitslosigkeit. Auch die Hauptverkehrssprache Englisch, die man auch in den skandinavischen Ländern weitläufig spricht, könnte anziehend gewirkt haben.

Eine britische Studie des National Institute of Economic and Social Research vom März 2007stellt einen Zusammenhang zwischen Auswanderung und dem Bruttoinlandsprodukt her: Die stärkste Auswanderung wurde aus den Ländern mit der geringsten Wirtschaftskraft beobachtet. Von 2004 bis 2006 wanderten laut OECD ungefähr 555.000 Personen aus den neuen Mitgliedstaaten nach Großbritannien ein. Die größte Gruppe davon stellten Polen mit 70% dar. Der Großteil der Immigranten ist als Fabrikarbeiter, als Küchenhilfe, im Bereich der Landwirtschaft oder als Packer beschäftigt. Damit fand Arbeitsmigration in Bereiche statt, in denen Großbritannien einen Arbeitskräftemangel hatte, welcher durch diese Form der Binnenmigration gedeckt werden konnte.

Eine Untersuchung der OECD (International Migration Outlook 2007) ergab, dass es sich in den meisten Fällen um eine temporäre Migration handelt. Demnach erhält ein Großteil der Zuwanderer eine auf kurze Zeit befristete Arbeitserlaubnis und kehrt mittelfristig wieder in das Herkunftsland zurück. Österreich stellte beispielsweise 84% der ausgestellten Arbeitserlaubnisse für weniger als sechs Monate aus. In Italien waren 71% der Besitzer einer Arbeitserlaubnis als Saisonarbeiter beschäftigt.

Das Meinungsbild zur Erweiterung der Europäischen Union erweist sich nach Befragungsergebnissen von Eurobarometer als durchwachsen: Hatten vor der Osterweiterung noch 15% der befragten Bürgerinnen und Bürger in der EU-15 Bedenken gegenüber der Aufnahme neuer Mitgliedstaaten geäußert, zeigten sie sich nach erfolgter Erweiterung mehrheitlich positiv von den Folgen überrascht. Bloß für 18% der Personen, welche die Erweiterung abgelehnt hatten, bewahrheiteten sich die Befürchtungen. Der größte Teil der Befragten stand der Erweiterung jedoch indifferent d.h. gleichgültig gegenüber. Im Jahr 2007, also nach der "großen" Osterweiterung und vor der letzten kleinen Erweiterungsrunde, zeigte sich ein ausgewogenes Stimmungsbild: 42% der in den 25 Mitgliedstaaten Befragten lehnte die Aufnahme Bulgariens und Rumäniens ab, 46% befürwortete sie.

Das Wirtschaftswachstum der zehn neuen Mitgliedstaaten erfuhr durch den Erweiterungsprozess eine derartige Beschleunigung, dass Experten beispielsweise des Wiener Instituts für Internationale Wirtschaftsvergleiche sogar vor einer "Überhitzung" warnten. Das Bruttoinlandsprodukt der beigetretenen Länder stieg von 2004 bis 2006 um rund 5 Prozent pro Jahr. Mit der verbesserten wirtschaftlichen Situation sank auch die Arbeitslosenquote um fast 2 Prozent. Das Wachstum ist Folge der verbesserten Zugangsbedingungen der neuen Mitgliedstaaten zu internationalen Märkten und der verbesserten wirtschaftlichen Lage in "alten" Mitgliedstaaten, mit denen nun unter erleichterten Bedingungen Binnenhandel betrieben werden kann. Die Regional- und Strukturpolitik der Europäischen Union trug etwa mit Mitteln des Europäischen Sozialfonds oder des Kohäsionsfonds dazu bei, die Unterschiede zwischen der "alten" EU-15 und den neu beigetretenen Ländern abzumildern. Damit gelang es den beigetretenen Staaten, erfolgreich in den Aufholungsprozess einzusteigen, um die Entwicklungsdisparitäten mit den alten Mitgliedstaaten abzubauen.

Der Angleichungsprozess bringt den neuen Mitgliedstaaten des Weiteren gestiegene Inflationsraten und eine wachsende Staatsverschuldung. Auch sind signifikante Steigerungen der Arbeitskosten beobachtbar: Nahmen diese im EU-Durchschnitt im zweiten Quartal 2007 um mehr als 3% zu, so stiegen sie in Lettland um 31%, in Litauen um 21% und in Rumänen um 23%. Dies macht den Angleichungsprozess im Bereich der Lohnkosten deutlich. Nach Prognosen für die Zukunft werden sich auch andere Wirtschaftsindikatoren nivellieren. Schätzungen besagen, dass sich das Wirtschaftsniveau der Staaten Mittel- und Osteuropas bis 2015 dem durchschnittlichen Bruttoinlandsprodukt Westeuropas angeglichen haben wird. Jedoch warnt das Wiener Institut für Internationale Wirtschaftsvergleiche vor sinkenden Geburtenraten sowie einer Abwanderung von Fachkräften nach Westeuropa. Dies sind Entwicklungen und Folgen der Erweiterung, die für die Länder Osteuropas langfristig Problempotenzial bergen können.

Im Jahr 2007 traten Bulgarien und Rumänien der EU bei. Aus statistischen Daten von Eurostat geht hervor, dass Bürgerinnen und Bürger dieser Staaten nur in geringem Maß in die EU-25 wanderten: Von Januar bis November 2007 migrierten rund eine Million Arbeitnehmer aus Bulgarien und Rumänien dorthin. Knapp über die Hälfte von ihnen ging nach Spanien, der Rest verteilte sich auf Italien, Griechenland und Deutschland. In den Mittelmeerländern waren sie in erster Linie saisonal im Bereich der Landwirtschaft beschäftigt, wo sie mit Saisonarbeitern aus Nordafrika und dem Balkan konkurrierten.

Im Dezember 2004 beschloss der Europäische Rat außerdem, Beitrittsverhandlungen mit Kroatien und der Türkei aufzunehmen. Auch mit Mazedonien wird über einen zukünftigen Beitritt zur Europäischen Union verhandelt. Seriöse Schätzungen zum Zuwanderungspotenzial dieser Staaten stehen aus.

Als vorläufige Bilanz der beiden jüngsten Erweiterungsrunden der Europäischen Union kann resümiert werden, dass sich die Binnenmigration nach der Erweiterung nicht zu einer Massenzuwanderung in die "alten" Mitgliedstaaten auswuchs. Vielmehr dominieren temporäre Formen der Zu- und Abwanderung sowie zirkuläre bzw. Binnenmigration. Wegen der Übergangsregelungen sind die EU-15-Mitgliedstaaten unterschiedlich stark von Zuwanderung aus den beigetretenen Staaten betroffen, wobei Großbritannien und Irland die höchsten Zuwächse trugen.

Der Binnenwanderung - hier mit Fokus auf die Ost-West-Wanderung - ist trotz des verzeichneten Anstiegs der Wanderungsströme weder rechtlich noch von ihrer Quantität her mit der Einwanderung von Drittstaatsangehörigen vergleichbar. Letztere ist auch weiterhin statistisch viel bedeutsamer für die Mitgliedstaaten. Ungefähr zwei Drittel der zugewanderten ausländischen Arbeitnehmer stammen aus Drittstaaten.

Insbesondere die Europäische Kommission betont den Mehrwert der Erweiterung, deren Ergebnis höhere Beschäftigungsquoten und in einigen Ländern ein höheres Wirtschaftswachstum sei. Statistisch lasse sich nach Ansicht der Kommission zeigen, dass die Beschäftigungsquote von Arbeitskräften aus den "neuen" Mitgliedstaaten in einigen Ländern wie Spanien oder Irland sogar höher liegt als diejenige der Einheimischen. Daraus könne man schließen, dass die Wanderung von Arbeitnehmern aus den "neuen" Mitgliedstaaten eine durchaus positive Wirkung auf die Arbeitsmarktsituation, das nachhaltige Wirtschaftswachstum sowie die Situation der öffentlichen Finanzen habe.

Angesichts der Skepsis eines Teils der Bürgerinnen und Bürger gegenüber der Erweiterung hebt die Europäische Kommission hervor, dass es nicht zu einem Verdrängungswettbewerb auf den Arbeitsmärkten der EU-15 gekommen sei. Vielmehr sei die Arbeitszuwanderung aus den neuen Mitgliedstaaten als Ergänzung der heimischen Märkte zu werten, weil die Zugewanderten in erster Linie in Sektoren Beschäftigung fänden, in denen Arbeitskräftemangel herrsche.

Aus Sicht der Kommission tragen die Erweiterung und die mit ihr gegebenen legalen Migrationsmöglichkeiten dazu bei, illegale Formen der Zuwanderung zu verhindern. Früher nicht angemeldete Erwerbstätige aus den "neuen" Mitgliedstaaten hätten durch den Beitritt ihrer Herkunftsländer und der damit einhergehenden besseren Rechtssituation den Schritt in die Legalität getan und somit die Beschäftigungsquote gesteigert. In einem Bericht über die Anwendung der Übergangsregelungen (KOM (2006) 48 endg.) kommt die Europäische Kommission sogar zu dem Schluss, dass Übergangsregelungen, wie Deutschland sie beispielsweise noch aufrecht erhält, Zuwanderer aus den neuen Mitgliedstaaten unter Umständen in die Schattenwirtschaft bzw. Illegalität drängen. Die von Vorreitern im Bereich der Arbeitsmarktliberalisierung gemachten Erfahrungen wie Schweden legten den Schluss nahe, dass Mobilitätsströme eher von Angebot und Nachfrage als von bestehenden Übergangsregelungen bzw. protektierenden Maßnahmen beeinflusst würden. Effekte der Übergangsregelungen seien vielmehr eine Herauszögerung der Anpassung und ein womöglich dauerhafter Fortbestand der "verzerrten Strömungsmuster". Dies bedeutet, dass die faktische Präferenz für die skandinavischen Mitgliedstaaten, Großbritannien und Irland im Wettbewerb um Arbeitskräfte zum Nachteil der mitteleuropäischen Staaten wie Deutschland oder Österreich werden kann.

Die Umsetzung der EU-Migrationspolitik in den neuen Mitgliedstaaten

Was ist der "Gemeinsame Besitzstand"?

Mit dem Beitritt der zwölf Staaten aus Mittel-, Ost- und Südeuropa zur Europäischen Union am 1. Mai 2004 bzw. am 1. Januar 2007 übernahmen die neuen Mitgliedstaaten die Verpflichtung, die bisherigen rechtlichen Rahmenbestimmungen der EU nach und nach in ihren Ländern umzusetzen. Dieser Rahmen wird als "Gemeinsamer Besitzstand" oder "acquis communautaire" bezeichnet. Darunter fallen beispielsweise die Umsetzungen von Richtlinien und Verordnungen in das nationale Recht.

Der Gemeinsame Besitzstand der Asyl- und Einwanderungspolitik lässt sich unserer Auffassung nach analytisch in fünf Bereiche aufteilen: auf der einen Seite die Prävention, die Begrenzung und die Kontrolle von Migrationsbewegungen, andererseits die Integration bereits zugewanderter Migranten sowie die gezielte Anwerbung von Arbeitskräften oder anderen Zuwanderergruppen (etwa: Aussiedler). Relativ stark vergemeinschaftet wurden vor allem die Bereiche der Begrenzung und Kontrolle von Zuwanderung. Die übrigen, nicht auf Begrenzung und Kontrolle ausgerichteten migrationspolitischen Handlungsfelder befinden sich noch weitgehend in zwischenstaatlicher Kompetenz, also vornehmlich in der Verantwortung der Mitgliedstaaten.

Hintergründe der gegenwärtigen Asyl- und Einwanderungspolitik

Mehrere ineinander greifende Ereignisse beförderten die mittlerweile eher restriktive Prägung der europäischen Asyl- und Einwanderungspolitik (näheres auch im Text zur Asyl- und Flüchtlingspolitik der EU in diesem Dossier):

Anfang bis Mitte der 1990er-Jahre sahen sich vor allem die großen Mitgliedstaaten der Union wie Deutschland und Frankreich einer erheblichen Zuwanderung ausgesetzt. Seit 1986 entfallen die Kontrollen an den Binnengrenzen durch das Schengener Abkommen sowie das Schengener Durchführungsabkommen zwischen den Mitgliedstaaten. 1989 fiel die Berliner Mauer, Osteuropa öffnete und veränderte sich, und einige Jahre später erschütterten die Bürgerkriege im ehemaligen Jugoslawien Europa. Die Summe dieser innereuropäischen Faktoren, aber auch verstärkt innerstaatliche und ökologische Konflikte in anderen Kontinenten führten zu mehr Zuwanderung in die EU-Staaten. Zugleich ermöglichte der Abbau der Binnengrenzen vermehrte Wanderung im Inneren der EG/EU. In manchen Staaten nahmen Teile der Bevölkerung diese gestiegenen Wanderungsbewegungen als Problem für die Innere Sicherheit und die sozialen Sicherungssysteme wahr. Diese Ängste prägen den Vergemeinschaftungsprozess bis heute.

In vielen Mitgliedstaaten zeichnete sich seit Ende der 1990er-Jahre ab, dass demografische Probleme zu sektoralen Engpässen auf den nationalen Arbeitsmärkten führen können. Viele Regierungen vertraten daher die Auffassung, dass eine gezielte Anwerbung von Arbeitsmigrantinnen und Arbeitsmigranten für einen gewissen Ausgleich sorgen könnte. Im Zuge der Beschlüsse des Europäischen Rats von Tampere 1999 erlangten mit der Asyl- und Flüchtlingspolitik auch humanitäre Aspekte der europäischen Migrationspolitik wieder mehr Aufmerksamkeit. Selbst die meisten Flüchtlingsorganisationen bezeichneten die Ergebnisse von Tampere daher als Meilenstein auf dem Weg zu einem humanitären Flüchtlingsrecht für Europa.

Allerdings bewirkten die Anschläge in New York und Washington am 11. September 2001 kurze Zeit später eine Abkehr von dieser deutlich an menschenrechtlichen Gesichtspunkten orientierten Ausrichtung der europäischen Flüchtlingspolitik. Während die Weichen zuvor noch auf Vergemeinschaftung der Integrationspolitik und auf EU-weiten Quotenregelungen für den gemeinsamen Arbeitsmarkt gestanden hatten, wurde Migration nach den Terrorakten erneut stärker als Bedrohung empfunden. Fortan wurden Fragen der Migrationspolitik v.a. unter dem Aspekt der Inneren Sicherheit aufgegriffen. Hinzu kam, dass zwischenzeitlich viele Mitgliedstaaten mit wirtschaftlichen Problemen zu kämpfen hatten. Nicht wenige sahen sich mit einer relativ stabilen Sockelarbeitslosigkeit konfrontiert. In der Summe führten diese Einflussfaktoren dazu, dass einige Staaten (wie etwa Deutschland) eine Vergemeinschaftung der Wirtschaftsmigration ablehnten und dies mit Problemen ihrer nationalen Arbeitsmärkte begründeten.

Umsetzung des Gemeinsamen Besitzstandes in den MOE-Staaten

Studien zur Umsetzung des Gemeinsamen Besitzstandes in den neuen Mitgliedstaaten kommen zu dem Schluss, dass die eher restriktive Ausrichtung europäischer Migrationspolitik auch Eingang in die entsprechenden Regelwerke der neuen Mitgliedstaaten gefunden hat. Im Vorfeld der tatsächlichen Osterweiterung "exportierten" die damaligen EU-Staaten vor allem Regelungen zur strikten Visavergabe oder zu beschleunigten Asylverfahren in Form zwischenstaatlicher Vereinbarungen. Die damaligen Beitrittsstaaten sollten damit in die Lage versetzt werden, Migrationsbewegungen besser zu kontrollieren und abzuwehren. Die nötige administrative und juristische Basis für ein umfassendes Asylsystem wurde dabei jedoch vernachlässigt. So ist, wie Sandra Lavenex anmerkt, mittlerweile eine allzu restriktive "Über-Anpassung" der damaligen Beitrittskandidaten an den Gemeinsamen Besitzstand der EU-15-Staaten zu erkennen. Unter anderem traten die neuen Mitgliedsländer den internationalen Flüchtlingsabkommen zunächst nicht bei und unterliefen häufig internationale Standards bei der Behandlung von Flüchtlingen. Als Beispiel nennt Lavenex die Übernahme der Regelung zu "sicheren Drittstaaten" bei gleichzeitiger Anerkennung von Weißrussland und der Ukraine als solchen, obwohl aus diesen Ländern über Menschenrechtsverletzungen berichtet wurde. Die unzureichende Entwicklung der ost- und mitteleuropäischen Asylsysteme äußere sich des Weiteren darin, dass ungeschultes Grenzschutzpersonal die Zulässigkeit von Asylanträgen zu prüfen hatte und dies kaum juristisch kontrolliert wurde. Einige erhebliche Abweichungen vom internationalen Flüchtlingsrecht wurden auf Druck der "alten" Mitgliedstaaten "zurückkorrigiert".

Flucht- und Asylmigration in den MOE-Staaten

Der Beitritt der neuen Mitgliedstaaten wirkte sich zumindest bis zum endgültigen Schengen-Beitritt der neuen Mitgliedstaaten nur gering auf das EU-weite Wanderungsgeschehen aus. Durchschnittlich betrug die Zahl der Asylanträge, die in den neuen Mitgliedstaaten gestellt wurden, ungefähr 10% des EU-Gesamtwerts. Besonderheiten gelten hierbei für Malta, das ebenso wie die acht mittel- und osteuropäischen Staaten 2004 beitrat. Malta ist zunehmend zum (naheliegenden) Anlaufziel für irreguläre Migranten geworden, die sich an den Nordküsten des afrikanischen Kontinents per Boot auf den Weg in die Europäische Union machen. Ein Teil der dort strandenden Migranten stellt einen Asylantrag, sodass es auf Malta mit dem gewachsenen Migrationsdruck auch zu einer enormen Steigerung der Asylanträge gekommen ist. Zypern weist ebenso eine Steigerung auf. Beide Staaten liegen an den bevorzugten Migrationsrouten, sodass sich Asylanträge dort häufen. In den Staaten Mittel- und Osteuropas ergibt sich laut Eurostat folgendes Bild: Im Laufe des Jahres 2005 stieg die Zahl der gestellten Asylanträge in Ungarn um 32% und in Litauen um 44%. Zu berücksichtigen ist bei diesen Steigerungsraten jedoch, dass die Ausgangszahlen von 2005 sehr niedrig lagen und sich im Bereich von 100 Anträgen jährlich bewegten.

Viele der Asylsuchenden tauchen in den MOE-Staaten in die Illegalität unter, um in die alten Mitgliedstaaten weiterzuwandern, in denen sie sich bessere Aufnahme- und Lebensbedingungen versprechen. Den neuen Mitgliedstaaten kommt somit im Bereich der Fluchtmigration zurzeit vor allem die Rolle von Transitländern zu. Studien zufolge beantragen vor allem solche Migranten Asyl, die entweder aufgegriffen werden und dann schlicht keine andere Möglichkeit sehen, oder jene mit geringem Sozialkapital und Ressourcen, die bedingt durch fehlende Qualifizierung oder Beziehungen fürchten, keine Beschäftigung zu finden. Im Zuge der Integration der MOE-Staaten in die Europäische Union und die Erweiterung des Schengenraums haben diese Länder zunehmend Maßnahmen ergriffen, um irreguläre Migration einzudämmen. Neben der Sicherung der "grünen Grenze" steht dabei die Visakontrolle im Vordergrund. Die Integration der Staaten in das Schengener Informationssystem bzw. künftig in das Visa-Informationssystem wird diese Entwicklung vorantreiben. Als Länder, welche die neue Außengrenze der Europäischen Union bilden, kommt ihnen eine herausragende Rolle bei der Verhinderung und dem Aufspüren irregulärer Migration zu.

Arbeitsmigration in MOE-Staaten

Die Arbeitslosenquoten in den "neuen" Mitgliedstaaten sind relativ hoch und liegen im Schnitt bei 10%. Zu beachten sind hierbei große Unterschiede zwischen den MOE-Staaten: Polen wies im Jahr 2006 eine Erwerbslosenquote von fast 14% auf, während Slowenien lediglich 6% verzeichnete. Im Vergleich dazu ist die Arbeitsmigration in diese Länder vergleichsweise hoch, beschränkt sich allerdings auf bestimmte Wirtschaftssektoren und ist zumeist temporärer Art. Arbeitsmarktorientierte Zuwanderung findet vor allem in den Dienstleistungssektor kleinerer bis mittlerer Unternehmen im Baugewerbe, in der Landwirtschaft, der Tourismusindustrie sowie in Haushalte statt. Die zumeist niedrig qualifizierten Arbeitskräfte kommen dabei vornehmlich aus der Ukraine. Neben den legal erwerbstätigen Drittstaatsangehörigen (weitere Informationen siehe im Text "Arbeitsmigration" in diesem Dossier) werden illegal Beschäftigte in Tschechien und Polen jeweils auf rund 200.000 Personen geschätzt.

Insgesamt zeichnen sich mit der Osterweiterung möglicherweise bedeutsame Veränderungen in der Struktur von Migrationsbewegungen ab: Tendenziell wird sie künftig stärker zeitlich befristet und durch Rückwanderungen bestimmt sein. Mit dem Bedeutungszuwachs von Flugreisen als "normalem" Verkehrsmittel und der erreichten Freizügigkeit von EU-Angehörigen im Binnenmarkt haben auch innerhalb der Europäischen Union Formen von so genannter "Pendel- bzw. zirkuläre Migration" zugenommen. Bei dieser wird der früher vielmehr endgültige Charakter von Aus- bzw. Einwanderungsentscheidungen immer häufiger durch transnationale Lebensformen ersetzt. Als "Pendelmigranten" werden daher Migranten bezeichnet, die in Herkunfts- und in Zielländern gleichsam, gewissermaßen "transkulturell", verankert sind und Lebensabschnitte sowohl hier als auch dort verbringen. Dies wird die gemeinsame Migrations- und Integrationspolitik künftig zu berücksichtigen haben.
1|2|3|4 Auf einer Seite lesen

Der Film "Die Piroge" erzählt die Geschichte afrikanischer Flüchtlinge auf ihrer gefährlichen Reise nach Europa. 30 Menschen wagen die Flucht von Dakar zu den Kanarischen Inseln in einem einfachen offenen Fischerboot, einer Piroge. Als unterwegs immer mehr Probleme auftauchen und der Motor ausfällt, wird die Reise zu einem Albtraum.

Mehr lesen auf kinofenster.de

Was bedeutet es, alles hinter sich zu lassen und in einem fremden Land neu anzufangen? Das "Alphabet des Ankommens" kombiniert Journalismus mit Comics, um das Thema Aus- und Einwanderung einmal anders anzugehen. Journalisten und Zeichner aus zehn verschiedenen Ländern berichten, wie Migration heute Gesellschaft prägt.

Mehr lesen