Die Entwicklung des europäischen Grenzregimes
Denkmal der Unterzeichnung des Schengener Abkommens in Schengen (Luxemburg) (© picture alliance / Romain Fellens)Am Anfang stand die Freizügigkeit
In den 1980er Jahren befand sich die Europäische Gemeinschaft (damals war sie noch keine "Union") in einer Krise. Die europaweite Zustimmung der Bevölkerung zur europäischen Einigung schwand zusehends. Gleichzeitig stagnierte die Integration. Dies verursachte in den EG-Staaten auch einen wirtschaftlichen Schaden, wie Paolo Cecchini, damals Mitglied der Kommission, ausrechnete. In seinem 1986 erschienenen Bericht über "Die Kosten des unvollendeten Europas" listet er die volkswirtschaftlichen Schäden auf, die der EG dadurch entstanden, dass jeder Nationalstaat in seinem eigenen wirtschaftlichen System weiterarbeitete. Insgesamt bezifferte Cecchini die Kosten auf 4,3 bis 6,4 Prozent des Bruttoinlandsprodukts (BIP) der EG-Mitgliedstaaten. Durch Grenzformalitäten bei der Passkontrolle und internen Verwaltungsaufwand allein entstünden den Unternehmen Ausgaben von schätzungsweise 8 Milliarden Ecu [1], was 2 Prozent des betroffenen Warenwertes entsprach.[2]Um der europäischen Integration wieder Auftrieb zu geben, entschlossen sich der damalige Bundeskanzler Helmut Kohl und der französische Staatspräsident François Mitterrand dazu, die bisherige wirtschaftliche Integration durch eine politische Komponente zu ergänzen und das "Europa der Bürger" in Angriff zu nehmen. Drei der vier "Grundfreiheiten" des Binnenmarkts (freier Verkehr von Waren, Kapital und Dienstleistungen) befanden sich bereits in der Umsetzung. Eine wichtige Grundfreiheit – die kontrollfreie Freizügigkeit der Bürger der EG – hatte es bis dahin allerdings nicht über Lippenbekenntnisse hinaus gebracht. Daher beschlossen Kohl und Mitterrand 1984 in Saarbrücken, die Passkontrollen an den deutsch-französischen Grenzen abzuschaffen und den kontrollfreien Personenverkehr zwischen ihren Ländern zu ermöglichen.
Überzeugt von der Symbolwirkung meldeten die Benelux-Staaten (Belgien, die Niederlande und Luxemburg), die untereinander bereits seit 1960 auf Personenkontrollen verzichteten, ihren Wunsch an, sich Deutschland und Frankreich anzuschließen. Ein Jahr später, 1985, unterzeichneten sie im kleinen Dorf Schengen in Luxemburg das bekannte "Schengener Abkommen". In diesem verzichten die fünf Staaten auf Passkontrollen an ihren gemeinsamen Grenzen. Die Unterzeichnerstaaten dieses Abkommens nennt man seitdem die "Schengen-Staaten". Im Laufe der Zeit wuchs der Kreis der Schengen-Staaten stetig an.
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Schengen-Staaten 2014
Belgien, Dänemark, Deutschland, Estland, Finnland, Frankreich, Griechenland, Island (kein EU-Staat), Italien, Lettland, Liechtenstein (kein EU-Staat), Litauen, Luxemburg, Malta, Niederlande, Norwegen (kein EU-Staat), Österreich, Polen, Portugal, Schweden, Schweiz (kein EU-Staat), Slowakei, Slowenien, Spanien, Tschechische Republik, Ungarn
Freizügigkeit nur mit mehr Sicherheit
Kaum, dass die Entscheidung Kohls und Mitterrands bekannt wurde, meldeten die Innenminister beider Länder und ihre nachgeordneten Behörden starke Sicherheitsbedenken an. Sie befürchteten ein Sicherheitsdefizit, wenn die Polizeien auf Personenkontrollen an der deutsch-französischen Grenze verzichten sollten. Jeder Kriminelle könne so ungehindert die Grenze passieren. Bundesinnenminister Friedrich Zimmermann betonte vor diesem Hintergrund 1986:"Mit den Innenministern der EG-Staaten und meinen Kollegen in den Bundesländern bin ich daher einig, daß im Interesse der Sicherheit unserer Bürger bei der Erleichterung und gar beim Abbau der Grenzkontrollen der zweite Schritt nicht vor dem ersten getan werden darf. Mit Rücksicht auf die gegenwärtige Bedrohung müssen die Grenzkontrollen nach Auffassung aller für die innere Sicherheit verantwortlichen Minister zeitweise sogar verstärkt werden."
Die Innenminister setzten sich schließlich durch und handelten aus, dass die Personenkontrollen erst abgeschafft werden dürften, wenn hinreichende Maßnahmen zum Ausgleich des von ihnen wahrgenommenen Sicherheitsdefizits unternommen wurden.
Dazu schlossen Deutschland, Frankreich und die Benelux-Staaten am 19. Juni 1990 das sogenannte Schengener Durchführungsübereinkommen (SDÜ) zur Umsetzung des ersten Schengener Abkommens.[3] In ihm sind hauptsächlich die sogenannten Ausgleichsmaßnahmen festgeschrieben, also Maßnahmen zur Eindämmung des Sicherheitsdefizits, das mit dem Wegfall der Grenzkontrollen befürchtet wurde.
Zu den Ausgleichsmaßnahmen gehörten zum einen Maßnahmen zur Sicherung der Schengen-Außengrenze, aber auch gemeinsame Einreisevorschriften für Drittstaatsangehörige sowie die Möglichkeit grenzüberschreitender Kriminalitätsbekämpfung.
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Schengen, EG oder EU?
Weil die Europäische Gemeinschaft (EG) in den 1980er Jahren es nicht schaffte, eine eigene Passunion zu gründen, scherten Deutschland, Frankreich und die Benelux-Staaten aus und schlossen 1985 in Schengen einen völkerrechtlichen Vertrag. Ein dazugehöriger Umsetzungsvertrag (das sogenannte Schengener Durchführungsübereinkommen SDÜ) folgte 1990.
Unabhängig von Schengen wandelte sich die Europäische Gemeinschaft (EG) 1993 zur Europäischen Union (EU).
Mit dem Vertrag von Amsterdam wurden 1998 beide Schengener Abkommen und alle dazugehörigen Verträge in das EU-Recht übernommen. Gleichwohl ist die EU nicht gleich Schengen. Denn es gibt einige EU-Staaten, die die Schengener Abkommen nicht unterzeichnet haben (z.B. das Vereinigte Königreich und Irland). Und es gibt Staaten, die zwar Schengen-Mitglieder, aber nicht in der EU sind (z.B. Norwegen, Island und die Schweiz).
Unabhängig von Schengen wandelte sich die Europäische Gemeinschaft (EG) 1993 zur Europäischen Union (EU).
Mit dem Vertrag von Amsterdam wurden 1998 beide Schengener Abkommen und alle dazugehörigen Verträge in das EU-Recht übernommen. Gleichwohl ist die EU nicht gleich Schengen. Denn es gibt einige EU-Staaten, die die Schengener Abkommen nicht unterzeichnet haben (z.B. das Vereinigte Königreich und Irland). Und es gibt Staaten, die zwar Schengen-Mitglieder, aber nicht in der EU sind (z.B. Norwegen, Island und die Schweiz).
Die Schengen-Dialektik
1995 kamen die Entscheidungsträger der Schengen-Unterzeichnerstaaten [4] überein, dass die Voraussetzungen für die Öffnung der Binnengrenzen gegeben waren. Die Kontrollen an den gemeinsamen Grenzübergängen wurden eingestellt. Allerdings wurden die "grüne" und die "blaue" Grenze weiterhin überwacht, in Teilen sogar intensiver als vorher, um das befürchtete Sicherheitsdefizit auszugleichen. Was als Ausgleichsmaßnahmen für die Abschaffung der Personenkontrollen Mitte der 1980er begann, entwickelte sich zu einem der dynamischsten Politikfelder der EG. Es ist der doppelte Fokus der Grenzpolitik, der sie so komplex macht: Zum einen dient sie der Verhinderung illegaler Migration, zum anderen der Bekämpfung von Kriminalität. Im Folgenden wird vorwiegend die Verknüpfung zur Migrationskontrolle thematisiert.i
Überwachung – Kontrolle – Sicherung: Alles dasselbe?
Grundsätzlich ist zu unterscheiden zwischen Kontrolle und Überwachung. Kontrolliert werden Personen und deren Dokumente sowie Waren an Grenzübergangsstellen: bei der Einreise mit dem Auto am Grenzübergang, bei der Einreise per Flugzeug am Flughafen oder per Schiff am Hafen. Überwacht wird der Grenzraum zwischen den Grenzübergängen, also, was gemeinhin als "grüne Grenze" (Wälder, Felder) oder "blaue Grenze" (See, Meer) bezeichnet wird. Ziel der Überwachung ist es, zu vermeiden, dass Personen, "die Grenzübertrittsstellen umgehen" (Schengen Grenzkodex).
Beides zusammen, Kontrolle und Überwachung, wird als Grenzschutz oder Grenzsicherung bezeichnet.
Bevor die Grenzkontrollen abgeschafft wurden, waren die grüne und blaue Grenze innerhalb des Schengen-Raums klar sichtbar: An den Grenzlinien zwischen zwei Staaten befand sich entweder ein Zaun oder eine Mauer. Später, als die Grenzkontrollen abgeschafft wurden, wurden auch die Zäune und Mauern entfernt. Die Staatsgrenze selbst aber blieb bestehen und wurde auch überwacht.
Beides zusammen, Kontrolle und Überwachung, wird als Grenzschutz oder Grenzsicherung bezeichnet.
Bevor die Grenzkontrollen abgeschafft wurden, waren die grüne und blaue Grenze innerhalb des Schengen-Raums klar sichtbar: An den Grenzlinien zwischen zwei Staaten befand sich entweder ein Zaun oder eine Mauer. Später, als die Grenzkontrollen abgeschafft wurden, wurden auch die Zäune und Mauern entfernt. Die Staatsgrenze selbst aber blieb bestehen und wurde auch überwacht.
Zwei Tendenzen: Externalisierung und Technologisierung
Die europäische Grenzpolitik entwickelt sich entlang zweier Dimensionen: Zum einen ist eine Externalisierung, d.h. eine geografische und funktionelle Erweiterung des überwachten Grenzraums zu beobachten. Zum anderen wird der Faktor "Mensch" in der Kontrolle und Überwachung der Grenzen zunehmend durch moderne Technik ergänzt. Beide Tendenzen werden in den folgenden Kapiteln analysiert.Dieser Text ist Teil des Kurzdossiers "Frontex und das Grenzregime der EU".
