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26.2.2014 | Von:
Mechthild Baumann

Externalisierung: von der Linie zum Raum, von Einlass- zu Ausreisekontrolle

Grenzregime mit Nachbarn mit Beitrittsperspektive: pre-accession instruments

Bei EU-Nachbarstaaten mit einer Beitrittsperspektive ist dieses Geschäft klar definiert. Eine Beitrittsperspektive bedeutet, dass ein Staat von der EU signalisiert bekommt, eines Tages Mitglied der EU werden zu können. Unter dem Namen pre-accession instruments bieten die EU und ihre Mitgliedstaaten den EU-Beitrittskandidaten zahlreiche Maßnahmen zur Vorbereitung ihres Beitritts in die EU an. Diese setzen sich aus den Komponenten Geld, Fähigkeiten und Ausrüstung zusammen. Am Beispiel der letzten großen EU-Erweiterung 2004 soll dies kurz skizziert werden:

Geld: Finanziell wurden die Beitrittsstaaten durch das PHARE-Programm [9] der EU unterstützt. Zusätzlich bekamen die Beitrittsstaaten zwischen 2004 und 2006 für die Aufrüstung der Grenzkontrollen 961 Millionen Euro aus einer Sonderfinanzierung, der sogenannten Schengen-Faszilität. [10]

Fähigkeiten: Die EU stellt Mittel zur Verfügung, welche die EU-Mitgliedstaaten nutzen können, um die Beitrittsstaaten durch sogenanntes Twinning bei der Vorbereitung auf den Beitritt zu unterstützen. Diese Twinning-Maßnahmen sind Partnerschaften eines EU-Staates mit einem Beitrittskandidaten zur Unterstützung beim Aufbau der Grenzsicherung nach Schengen-Standard und bestehen vorwiegend aus Ausstattungshilfe (z.B. Geräte und Ausrüstung) und Training. Hiervon haben die EU-Staaten rege Gebrauch gemacht. Nicht zuletzt, weil dies ihnen die Gelegenheit gab, ihre eigenen Sicherheitsvorstellungen, Methoden und ihre Technik – die sich zum Teil erheblich von denen der anderen EU-Staaten unterscheiden – den mittel- und osteuropäischen Staaten nahezubringen.

Ausrüstung: Mit dem Programm "Argo" unterstützte die EU nicht nur die Ausbildung von Grenzsicherungsexperten, sondern auch den Aufbau operativer Zentren zur Grenzsicherung. Deutschland war im Vorfeld der "großen Erweiterungsrunde" um zehn mittel- und osteuropäische Staaten [11] im Jahr 2004 besonders engagiert. Zwischen 1992 und 2004 unterstützte die Bundesregierung Polen beim Aufbau seines Grenzschutzes mit insgesamt 6 Millionen Euro. [12]

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Schengen-Faszilität Rumänien und Bulgarien

Artikel 32
(1) Es wird eine Cashflow- und Schengen-Fazilität als zeitlich befristetes Instrument eingerichtet, um Bulgarien und Rumänien ab dem Tag des Beitritts bis zum Ende des Jahres 2009 bei der Finanzierung von Maßnahmen an den neuen Außengrenzen der Union zur Durchführung des Schengen-Besitzstandes und der Kontrollen an den Außengrenzen und bei der Verbesserung der Liquidität in den nationalen Haushaltsplänen zu unterstützen.

(2) Für den Zeitraum 2007 bis 2009 werden Bulgarien und Rumänien die folgenden Beträge (Preise von 2004) in Form von Pauschalbeträgen aus der zeitlich befristeten Cashflow- und Schengen-Fazilität bereitgestellt (in Mio. Euro zu Preisen von 2004):

200720082009
Bulgarien121,859,158,6
Rumänien297,2131,8130,8
Quelle: Akte über die Bedingungen des Beitritts der Bulgarischen Republik und Rumäniens und die Anpassungen der die Europäische Union begründenden Verträge - VIERTER TEIL: BESTIMMUNGEN MIT BEGRENZTER GELTUNGSDAUER - TITEL III: FINANZBESTIMMUNGEN - Artikel 32; Amtsblatt Nr. L 157 vom 21/06/2005, S. 0215 - 0215; http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:12005SA032:DE:HTML

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Antrag auf EU-Mitgliedschaft

Ein Beitrittsgesuch darf laut EU-Vertrag jeder europäische Staat, der die Werte der EU achtet, stellen (Art. 49 EUV). Um in die EU aufgenommen zu werden, muss ein "Beitrittskandidat" alle geltenden Regeln und Maßnahmen der EU umsetzen (= Besitzstand). Dazu gehört seit 1999 auch die Grenzpolitik. D.h. bevor ein Beitrittskandidat neben allen anderen Erfordernissen nicht nachweisen kann, dass er seine Außengrenzen nach aktuellem EU-Standard sichert, darf er der EU nicht beitreten.

Grenzregime mit Nachbarn ohne Beitrittsperspektive: Europäische Nachbarschaftspolitik (ENP) und Mobilitätspartnerschaften

Es gibt aber zum einen auch europäische Staaten, die (noch) keine Beitrittsperspektive haben (zum Beispiel Weißrussland, die Ukraine oder die Republik Moldau) und zum anderen die südlichen Nachbarn der EU, die Mittelmeeranrainer [13]. Hier kann die Gegenleistung der EU nicht in einer Beitrittsperspektive bestehen. Stattdessen bietet die EU diesen Partnern "privilegierte Beziehungen" an.

Diese "privilegierten Beziehungen" sind zunächst in der sogenannten Europäischen Nachbarschaftspolitik [14] festgeschrieben. Dies bedeutet, dass die EU diese Staaten finanziell unterstützt, damit sie
  1. demokratische Strukturen und verantwortungsvolle Regierungsführung (good governance) aufbauen,
  2. Gesetze reformieren und Kapazitäten in der Verwaltung aufbauen sowie
  3. Maßnahmen zur Verringerung von Armut umsetzen können.
Des Weiteren schließt die EU mit diesen Staaten Abkommen zur erleichterten Erteilung von Visa für deren Staatsangehörige und vertieft die Handelsbeziehungen mit ihnen. [15] Im Gegenzug intensivieren diese Nachbarstaaten u.a. die Kontrollen an ihren eigenen Außengrenzen und verpflichten sich, aus der EU ausgewiesene Drittstaatsangehörige, wieder zurückzunehmen (= Rückübernahmeabkommen).

Überwachung des gesamten Mittelmeerraums: EUROSUR

Die vorerst letzte Stufe der geografischen Ausweitung der Grenzüberwachung ist das Vorhaben der EU, ihre Außengrenzen im Mittelmeer durch Satelliten aus dem Weltall zu überwachen. Das Überwachungssystem heißt Eurosur heißen und wird von Frontex gesteuert. Seit Dezember 2013 ist es in EU-Staaten mit Außengrenzen zum Mittelmeer und nach Osteuropa in Betrieb. In den anderen Staaten (u.a. Deutschland) soll es ein Jahr später in Kraft treten. [16]

Eurosur soll ein pan-europäisches Grenzüberwachungssystem werden, das nach EU-Angaben drei Ziele verfolgt:
  1. die Zahl illegaler Einreisen in die EU reduzieren,
  2. die Zahl von Migranten, die bei ihrer Überfahrt über das Meer ertrinken, reduzieren und
  3. die innere Sicherheit der EU durch die Verhinderung grenzüberschreitender Kriminalität erhöhen. [17]
Mittels Eurosur soll Frontex Daten aus der Satellitenüberwachung der EU-Grenzen sammeln, aber auch aus Schiffsmeldesystemen, wie dem automatischen Identifikationssystem AIS und dem Schiffsortungssystem VMS sowie aus bemannten und unbemannten Fluggeräten (Drohnen). [18] Jeder EU-Staat soll ein nationales Koordinierungszentrum einrichten und damit ein Lagebild von der Situation an seinen Außengrenzen erstellen. Aus allen nationalen Lagebildern und Daten erstellt Frontex dann ein europäisches Lagebild. Diese Lagebilder enthalten Informationen über "irreguläre Migration, grenzüberschreitende Kriminalität und Krisensituationen". [19] Darüber hinaus soll Frontex ein "gemeinsames Informationsbild des Grenzvorbereichs" erstellen. Als Grenzvorbereich wird das geografische Gebiet jenseits der Außengrenze der EU-Mitgliedstaaten verstanden, das nicht durch ein nationales Grenzüberwachungssystem erfasst wird. [20]

Die Kosten, die für die Jahre 2014-2020 für Eurosur veranschlagt wurden, belaufen sich auf 339 Millionen Euro.[21] Mit Eurosur manifestiert sich die eingangs erwähnte Trendwende in der Einwanderungskontrolle zur "intelligence-led", d.h. erkenntnisgestützten Risikoanalyse. Mit Eurosur will die EU sämtliche Menschenbewegungen im Mittelmeerraum auswerten, um daraus fundierte Risikolagebilder zu erstellen. [22]

Dieser Text ist Teil des Kurzdossiers "Frontex und das Grenzregime der EU".

Fußnoten

9.
Gemeinschaftshilfeprogramm für die Länder Mittel- und Osteuropas (englisch: Poland and Hungary: Aid for Restructuring of the Economies PHARE)
10.
Europäische Kommission (2007).
11.
Estland, Lettland, Litauen, Polen, Tschechien, Slowakei, Slowenien, Ungarn, Malta und Zypern.
12.
Rede des Parlamentarischen Staatssekretärs Fritz Rudolf Körper am 24. April 2004 bei der Konferenz zur grenzüberschreitenden Zusammenarbeit in Grünberg/Polen (Zielona Góra), in: Pressemitteilung des Bundesministeriums des Innern, 6. Mai 2004; Körper (2004).
13.
Marokko, Algerien, Tunesien, Libyen, Ägypten, Jordanien, Israel, Palästinensergebiete, Libanon, Syrien, Armenien, Georgien und Aserbeidschan.
14.
Europäische Nachbarschaftspolitik:http://ec.europa.eu/world/enp/partners/index_de.htm (Zugriff: 11.9.2013)
15.
European Commission (2013).
16.
EUROSUR: new tools to save migrants' lives at sea and fight cross-border crime, European Commission - MEMO/13/578 19/06/2013, http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-13-578_en.htm (Zugriff 31.07.2013)
17.
Europäische Kommission (2008).
18.
Europäische Kommission (2011a, S. 20); Monroy (2013).
19.
Europäische Kommission (2011a, S. 15).
20.
Europäische Kommission (2011a, S. 10).
21.
Europäische Kommission (2011b, S. 10).
22.
Monroy (2012).
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Autor: Mechthild Baumann für bpb.de
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