"Migration ist ein globales Thema, auf das es auch globale Antworten geben sollte." | Akteure im (inter-)nationalen (Flucht-)Migrationsregime | bpb.de

Seit der sogenannten "Flüchtlingskrise" wird in Deutschland wieder verstärkt über die Frage diskutiert, wie Fluchtursachen bekämpft werden können und in welchem Zusammenhang Migration und Entwicklung stehen. Eine Möglichkeit zum globalen Austausch bot das Ende Juni 2016 in Berlin stattfindende Globale Forum für Migration und Entwicklung, besser bekannt unter seinem englischen Namen Global Forum on Migration and Development. Politikwissenschaftler Dr. Stefan Rother beschäftigt sich seit Jahren mit diesem Forum und steht im Interview Rede und Antwort.

Was ist das Global Forum on Migration and Development? Wie ist es entstanden und warum?

Das Global Forum on Migration and Development (GFMD) ist ein von Staaten angeführter, informeller und nicht bindender Dialogprozess über die Themen Migration und Entwicklung sowie ihre Zusammenhänge. Am Ende werden Berichte oder Resolutionen verabschiedet, aber keine bindenden Beschlüsse wie Gesetze oder Verträge. Das Forum bringt Akteure wie Zielländer, Herkunftsländer, Transitländer und die Zivilgesellschaft zusammen. Das heißt, das GFMD ist ein Dialogforum, wo man good practices – also bewährte Vorgehensweisen – und unterschiedliche Ansichten über Migration austauschen kann.

Ausgangspunkt für die Entwicklung des GFMD war die Tatsache, dass man sich auf globaler Ebene nicht einigen konnte, das Thema Migration innerhalb der Interner Link: Vereinten Nationen zu adressieren. Im Jahr 2006 gab es einen hochrangigen Dialog über Migration und Entwicklung (UN High Level Dialogue on Migration and Development). Zuvor wurde Migration auf der globalen Ebene fast nicht verhandelt. Es galt traditionell als ein Thema der sogenannten low politics, also von internen Angelegenheiten, die Staaten selbst regeln, weil Migration u.a. ihre Hoheitsrechte betrifft. Daher war die Bereitschaft, auf globaler Ebene über dieses Thema zu sprechen, oft relativ gering. Seit Anfang der 2000er Jahre hat sich das langsam geändert. Es gab mehrere Konferenzen und 2003 wurde auf Initiative vom damaligen UN-Generalsekretär Kofi Annan eine Globale Migrationskommission (Global Commission on International Migration) gegründete, an der u.a. Rita Süßmuth beteiligt war. Man konnte sich beim High Level Dialogue allerdings nicht darauf verständigen, Migration vollumfänglich als Teil der UN-Agenda festzulegen – Migration, nicht Flucht wohlgemerkt. Also entwickelte man ein Forum, das außerhalb der UN steht, aber dennoch gewisse Berührungspunkte zur UN-Agenda hat: das Global Forum on Migration and Development. Das erste Treffen fand 2007 in Belgien statt. Seitdem gibt es fast jedes Jahr ein Treffen, wobei jeweils ein Staat als Gastgeberland fungiert. Ich selbst bin seit 2008 bei jedem Treffen dabei gewesen.

Sie haben schon ein Ziel des GFMD angesprochen: den Austausch von best practices. Welche weiteren Ziele verfolgt das Forum?

Die Entstehung des Forums ist auf einen Trend seit Anfang der 2000er Jahre zurückzuführen. Man spricht vom "neuen Migrations-Entwicklungs-Mantra". Der Weltbank war nicht entgangen, dass der Umfang der Remittances, also der Rücküberweisungen von Migranten in ihre Herkunftsländer – besser übersetzt mit Geldtransfers – sehr groß war und über die Jahre zugenommen hatte. Es wurde daraufhin ein großes Potenzial darin gesehen, diese Geldtransfers für Entwicklung zu nutzen.

Der Vorteil dieses Entwicklungsdiskurses ist, dass Entwicklung ein positiv konnotierter Begriff ist, der es erlaubt über Migration zu reden, ohne über Grenzen, Abschiebungen und andere kontroverse Themen zu sprechen. Das GFMD erlaubte es also erst einmal, über die Zusammenhänge von Migration und Entwicklung zu diskutieren. Wie kann man durch Migration Entwicklung fördern? Wie kann man entsprechende kohärente Politiken machen? Gibt es grenzübergreifende Kooperationsmöglichkeiten? Das waren die Ausgangspunkte des GMFD.

Der Entwicklungsbegriff wurde dabei zunächst recht eng gefasst und bezog sich fast ausschließlich auf wirtschaftliche Entwicklung und somit vor allem auf Remittances. Über die Jahre hat sich das Themenfeld deutlich ausgeweitet. Dies ist sicherlich auch auf die Beteiligung der Zivilgesellschaft zurückzuführen, die Themen ins Spiel gebracht hat wie Interner Link: Klima und Migration, Gender, Interner Link: Menschenrechte und menschliche Entwicklung. Die Agenda der einzelnen Treffen liegt aber immer federführend in der Hand des ausrichtenden Staates. Das erklärt auch gewisse Schwankungen zwischen den einzelnen Treffen.

Aus welchen zentralen Organen besteht denn das GFMD und wie läuft es ab?

Der organisatorische Apparat ist sehr klein. Es gibt die GFMD Support Unit, eine Art kleines Sekretariat, das bei der Interner Link: Internationalen Organisation für Migration (IOM) angesiedelt ist. Daneben gibt es viele Unterstützungsstrukturen, wie die "Freunde des Forums", also Staaten, die sich einbringen wollen, und die Steering Group. Das Kernstück ist aber die Troika, die aus drei Staaten besteht: dem aktuellen Gastland, dem Land, das das vorherige Treffen ausgerichtet hat und – sofern es feststeht – dem zukünftigen Gastland. So wird die Agenda des nächsten Treffens geplant.

Zum Ablauf: Es gibt die Zivilgesellschaftstage, die normalerweise vor dem Treffen der Regierungsvertreterinnen und -vertreter stattfinden und wo sich ein bis zwei Tage Vertreter zivilgesellschaftlicher Organisationen austauschen. Darauf folgt der sogenannte common space, der in den letzten Jahren an Bedeutung gewonnen hat. Es handelt sich dabei um ein Zusammentreffen von Vertretern der Zivilgesellschaft und Regierungsvertretern, das dem gemeinsamen Austausch dienen soll. Und dann tauschen sich die Regierungsvertreter zwei Tage aus.

Neben den Zivilgesellschaftstagen gibt es auch noch unabhängige Parallelveranstaltungen der Zivilgesellschaft wie die People's Global Action for Migration, Development and Human Rights, kurz PGA. Anders als die Zivilgesellschaftstage, die aus Kapazitätsgründen limitiert sind, kann an der PGA jeder teilnehmen.

Was sind die Stärken des GFMD? Welche Erfolge konnten bislang erzielt werden?

Zunächst muss man die Erwartungsschwelle niedrig halten, weil die Beschlüsse des GFMD nicht bindend sind. Man bohrt da sehr dicke Bretter und häufig zeigen sich Zivilgesellschaftsvertreter, die zum ersten Mal an einem Treffen des GFMD teilnehmen, frustriert, weil sie nichts Konkretes mit nach Hause nehmen können. Einige Kritiker bezeichnen das GFMD daher auch als "Schwatzbude" (talk-shop).

Aber ich denke, der Erfolg ist, dass Migration als globales Thema wahrgenommen wird, auf das es auch globale Antworten geben sollte. Das war lange Zeit nicht selbstverständlich. Daneben kann das GFMD auch als vertrauensbildende Maßnahme betrachtet werden – einerseits zwischen den Staaten untereinander und andererseits zwischen den Staaten und der Zivilgesellschaft. Durch den Dialog kann man zusammenfinden und gemeinsame Interessen identifizieren. Es bietet ein Forum, um Initiativen zu starten. Zum Beispiel haben die beteiligten Regierungen eine Platform For Partnerships (PFP) gegründet, samt einer Datenbank für Politiken und Praktiken im Bereich Migration und Entwicklung. Darüber hinaus war das GFMD auch an Initiativen beteiligt, wie man Migranten in Krisenstaaten helfen kann, also Staaten, die von Konflikten oder Naturkatastrophen betroffen sind. Und ich denke, dass wir jetzt über die Global Compacts reden, zwei globale Rahmenwerke zu geteilter Verantwortung in Flüchtlingskrisen sowie "sicherer, geordneter und regulärer Migration", ist auch der Vorarbeit des GFMD zu verdanken.

Über die Global Compacts sprechen wir später noch. Zunächst aber zur Kritik am GFMD. Sie hatten bereits einige Punkte angesprochen, zum Beispiel, dass der Entwicklungsbegriff anfangs auf die ökonomischen Aspekte von Entwicklung begrenzt war. Gibt es weitere Kritikpunkte?

Einige Migrantenorganisationen, die dem GFMD kritisch gegenüberstehen, sagen, dass das GFMD nur zu einer Zementierung neoliberaler Wirtschaftskonzepte beitrage und migrantische Arbeitskräfte nur als Ware behandelt würden. Sie hegen den Verdacht, dass beim GFMD Vereinbarungen getroffen werden, wie man Migranten "exportiert und importiert". Hier muss ich den Kritikern gegenüber allerdings einwenden, dass sie die Bedeutung des GFMD zu hoch einschätzen, weil ja eben keine bindenden und damit folgenschweren Beschlüsse gefasst werden.

Ich denke, Kritikpunkte sind in der Struktur angelegt, zum Beispiel, dass die Konstanz von den ausrichtenden Staaten abhängt. Das GFMD in der Türkei zum Beispiel, das im Oktober 2015 stattgefunden hat, habe ich eher als Rückschritt empfunden, gerade auch im Hinblick auf die Partizipation der Zivilgesellschaft. Andererseits ist es auch ein Vorteil, dass Länder wie Bangladesch, Mexiko oder jetzt auch Deutschland der Veranstaltung ihren eigenen Stempel aufdrücken können.

Damit wären wir bereits beim diesjährigen GFMD. Erstmals teilen sich zwei Staaten – Deutschland und Marokko – 2017 und 2018 den Vorsitz des GFMD. Dies soll auch einen Brückenschlag zeigen, zum einen über das Mittelmeer, über das allein im Jahr 2016 rund 363.000 Flüchtlinge und Migranten nach Europa gekommen sind, zum anderen aber auch zwischen Zielländern, Herkunfts- und Transitländern von Migranten. Ist das nur Symbolik oder eine echte Chance für den Dialogprozess?

Ich glaube, dass darin schon Potenzial liegt und es eine Chance für den Dialogprozess sein kann. Allerdings merkt man von der Kooperation bislang noch nicht allzu viel, was aber auch dem zeitlichen Ablauf geschuldet ist. Erst im Dezember 2016 gab es ein GFMD in Interner Link: Bangladesch und normalerweise wäre jetzt ein Jahr Pause, um Zeit für die Vorbereitung des nächsten Treffens zu haben. Dass das diesjährige GFMD bereits Ende Juni stattfindet, ist unter anderem der Bundestagswahl im September geschuldet. Man war also bislang damit beschäftigt, die deutsche Agenda für das GFMD zu formulieren. Im Anschluss an das diesjährige Treffen ist Deutschland aber weiter mit von der Partie bei der Vorbereitung des GFMD in Marokko im nächsten Jahr. Hier bietet die Zusammenarbeit sicherlich eine Chance.

Das diesjährige GFMD, das vom 28.-30. Juni in Berlin stattfinden wird, steht unter dem Motto "Auf dem Weg zu einem globalen Gesellschaftsvertrag für Migration und Entwicklung". Was steckt dahinter?

Der Titel ist sehr ambitioniert, weil ein Gesellschaftsvertrag ja etwas Grundlegendes ist, das eine bindende Wirkung entfalten soll. Angelehnt ist das Motto an die bereits erwähnten Global Compacts, zu deren Entwicklung das GFMD einen Beitrag leisten möchte. Diese beiden globalen Rahmenverträge über Migration und Verantwortungsteilung in Flüchtlingskrisen sind daher eines der dominanten Themen des GFMD in Berlin. Die große Herausforderung und Chance des diesjährigen GFMD liegt darin, dass das Treffen eine Wegmarke darstellt: Sehr viele Akteure treffen sich und können darüber beraten, wohin die Global Compacts führen sollen und so auch auf die Agenda Einfluss nehmen.

Können Sie noch ein paar Worte dazu sagen, was diese Global Compacts eigentlich sind?

Auf den ersten UN High Level Dialogue on Migration and Development folgte 2013 ein zweiter solcher Dialog und im September 2016 hat sich die Vollversammlung der Vereinten Nationen an zwei Tagen mit Migration und Flucht beschäftigt und die sogenannte New York Declaration verabschiedet. Diese soll die Grundlage dafür bieten, dass zwei Rahmenwerke – eines für Flüchtlinge und eines für "sichere, geordnete und reguläre Migration" – verabschiedet werden. Beide Global Compacts sollen binnen zwei Jahren stehen. Das heißt, wir befinden uns gerade in einem Prozess mit unglaublich vielen thematischen, aber auch regionalen Konsultationen mit sehr vielen verschiedenen Akteuren, die alle zur Erstellung der beiden Global Compacts beitragen sollen.

Es ist schwer einzuschätzen, wohin diese Reise genau geht. Man darf nicht erwarten, dass ein neues, bindendes Vertragswerk dabei herauskommt, das heißt, eine neue Konvention ähnlich der Interner Link: Genfer Flüchtlingskonvention etwa. Es gibt ja bereits eine UN-Konvention zum Schutz der Rechte aller Wanderarbeitnehmer und ihrer Familienangehörigen. Nur hat die bislang noch kein zentrales Zielland von Migranten ratifiziert. Derzeit gibt es 49 Ratifikationen, aber aus der EU ist zum Beispiel kein einziges Land dabei. Da kann man sich natürlich fragen, warum etwas Neues ausgearbeitet werden muss, wenn das Alte nicht vorankommt. Das ist eine sehr berechtigte Kritik. Einer der Gründe, die mehr oder minder offiziell genannt werden, ist, dass in der Wanderarbeitnehmerkonvention nicht deutlich genug zwischen dokumentierten und undokumentierten Migranten differenziert wird. In Deutschland hat man zudem auch Angst, dass der Familiennachzug durch die Wanderarbeitnehmerkonvention gestärkt würde. Die Entwicklung eines neuen Rahmenwerkes ist also ein Neuanfang. Da es nicht so bindend wie eine Konvention ist, besteht die Hoffnung, dass mehr Staaten dem Ganzen zustimmen.

Allerdings ist diese Entwicklung auch bedenklich, weil sie ein Trend zur Informalisierung ist. Die Migrantenrechtskonvention ist sicherlich umstritten und könnte verbessert werden, aber es gibt wie bei allen UN-Menschenrechtskonventionen Überwachungsorgane, die die Umsetzung des Abkommens kontrollieren. Wer die Konvention ratifiziert muss seine Fortschritte bei diesen darlegen. Darin liegt natürlich eine größere Verantwortung als bei nicht bindenden Instrumenten, die nur Absichtserklärungen sind.

Das globale Rahmenwerk für "sichere, geordnete und reguläre Migration" steht im Kontext der Agenda 2030 für nachhaltige Entwicklung. Wie hängen das GFMD und der Global Compact mit der Agenda 2030 zusammen?

In den Millenniumsentwicklungszielen (Millennium Development Goals, MDGs) wurde Migration nicht explizit genannt. In den 2015 beschlossenen Nachhaltigen Entwicklungszielen (Interner Link: Sustainable Development Goals, SDGs) ist das aber der Fall. Den SDGs ist eine Deklaration beigefügt, in der steht: "Wir wollen international kooperieren, um" – und daher kommt der Titel des Global Compacts – "sichere, geordnete und reguläre Migration" zu garantieren, was den vollen Respekt für Menschenrechte und eine humane Behandlung von Migranten beinhaltet, egal, was für einen Status sie haben, sowie von Flüchtlingen und Displaced Persons. Es sollte eigentlich selbstverständlich sein, dass Menschenrechte für alle gelten, aber in der Deklaration wird das noch einmal explizit genannt. Und dann gibt es innerhalb der SDGs noch weitere Ziele, die explizit auf Migranten und Migration abzielen und andere Ziele, die für alle gelten, wie die Rechte von Frauen, und damit auch Migranten betreffen. Das heißt, für die Debatten beim GFMD gibt es sehr viele Anknüpfungspunkte an die SDGs und die Global Compacts.

Ein Ziel des diesjährigen GFMDs ist es auch, den sogenannten "business mechanism" zu stärken, also die Privatwirtschaft stärker einzubinden. Welche Rolle spielt die Privatwirtschaft für die migrationsorientierte Entwicklungszusammenarbeit?

Migranten können als Angestellte in den Zielländern zur Wertschöpfung beitragen oder auch selbst als Unternehmer auftreten. Unternehmen können dazu beitragen, dass gerechtere Arbeitsbedingungen herrschen und Freizügigkeit ermöglicht wird. Globale Unternehmen hängen zudem auch von globaler Arbeitskräftewanderung ab.

Kritiker sagen natürlich, dass mit Arbeitsmigration Lohndumping betrieben werden könne und dass Arbeitsmigranten für die Wirtschaft nur ein Heer billiger Arbeitskräfte seien. Über solche Fragen kann man debattieren und darum finde ich es persönlich sehr sinnvoll, dass Vertreter der Privatwirtschaft beim GFMD mit am Tisch sitzen. Wichtig ist, dass es nicht nur um Liberalisierung und vereinfachte Einreisemöglichkeiten geht, sondern auch darum, wie Standards von Arbeitsrechten aufrechterhalten werden. Daher ist es sehr wichtig – und das wird auch angestrebt – die Gewerkschaften einzubinden. Vorbild könnte die Internationale Arbeitsorganisation (Interner Link: ILO) sein, eine der demokratischsten internationalen Organisationen, bei der Vertreter von Arbeitgebern, Arbeitnehmern und Staaten gemeinsam Entscheidungen treffen.

Was erwarten bzw. erhoffen Sie sich vom Treffen in Berlin? Welche Impulse könnten oder sollten vom diesjährigen GFMD für die Debatte über Migration und Entwicklung ausgehen?

Einen Punkt, den ich mir erhoffe, ist, dass Gewerkschaften eingebunden werden – auch längerfristig, also über das Treffen in Deutschland hinaus. Womit wir bei einer der Hauptherausforderungen des GFMDs wären: die Nachhaltigkeit. Denn: jedes Mal gibt es einen anderen Gastgeber, es sind oft neue Akteure beteiligt. Man fängt zwar nicht jedes Mal bei null an, aber man geht schon immer wieder einen Schritt zurück und es wird neu debattiert. Mittelfristig müsste das GFMD etwas stärker institutionalisiert und als permanenter Prozess verstanden werden mit Konsultationen und thematischen und regionalen Beratungen zwischen den einzelnen großen Konferenzen. Die Ergebnisse könnten dann in das GFMD eingespeist werden, sodass das GFMD eher zum Abschlussgipfel wird, auf dem die Ergebnisse des ganzen Vorjahres zusammengetragen und beraten werden.

Ich selbst erhoffe mir mehr Klarheit darüber, wie es mit den Global Compacts weitergeht. Und als jemand, der sehr an der Interner Link: Rolle der Zivilgesellschaft in dem ganzen Prozess interessiert ist, würde ich mir sehr erhoffen, dass die deutsche Zivilgesellschaft das Treffen als Chance nutzt, um sich global stärker zu vernetzen mit Organisationen von Migranten sowie für Migranten und Flüchtlinge.

Schließlich hoffe ich auch auf das Interesse der deutschen Öffentlichkeit, denn das GFMD ist in Deutschland praktisch komplett unbekannt. Die Debatte über Migration wird in Deutschland oft aus einer rein nationalstaatlichen Perspektive geführt. Zudem sind die Zusammenhänge zwischen Migration und Entwicklung sehr viel komplexer als oftmals dargestellt. Dass man in ein Land kommt und dann automatisch neue Fähigkeiten erwirbt und Geld an seine Familie im Herkunftsland schickt, dann in das Herkunftsland zurückkehrt und dieses in der Entwicklung voranbringt, das ist keinesfalls garantiert. Nicht jeder Migrant ist ein Agent für Entwicklung. Und dann stellt sich ja auch noch die Frage, ob es überhaupt eine Aufgabe von Migranten sein sollte, mit privatem Geld etwas hinzubekommen, was die Regierung nicht hinbekommen hat.

Rücküberweisungen sind zudem kein Garant für Entwicklung. Ein prägnantes Beispiel, um das zu verdeutlichen, sind die Interner Link: Philippinen. Zwar verlassen seit 40 Jahren Millionen von Arbeitskräften, das Land und nehmen so Druck vom philippinischen Arbeitsmarkt. Zu einer Reform der Arbeitsmarktpolitik, einer verstärkten Qualifizierung der Bevölkerung oder einer dringend nötigen Landreform hat die massive Migration bislang allerdings nicht geführt. Stattdessen bleibt das Land von Devisen abhängig und muss immer neue Arbeitskräfte "exportieren". Hier würde ich also eher von "Migration statt Entwicklung" sprechen.

Mehr Entwicklung führt auch nicht zu weniger Migration, sondern kann, wie Studien nachgewiesen haben, erst einmal zu mehr Migration führen, weil mehr Menschen die Kosten für die Migration aufbringen können. Mehr Migration muss aber ja nichts Schlechtes sein. Hier muss die Debatte um Migration und Entwicklung einfach differenzierter geführt werden.

Zudem wird im Rahmen des GFMD das Thema Migration und Demokratie bzw. der Aspekt der demokratischen Entwicklung vollkommen ausgeklammert. Wie können Migranten an Entscheidungen beteiligt werden, die sie selbst betreffen? Wer vertritt die Interessen der Migranten? Deshalb erhoffe ich mir, dass die migrantischen und zivilgesellschaftlichen Organisationen zu dieser Debatte einen Beitrag leisten können.

Normalerweise ist es immer so, dass die Tage der Zivilgesellschaft vor dem Treffen der Regierungsvertreter stattfinden, damit die Zivilgesellschaft sich beraten kann und auch eine Art Resolution entwickeln kann, die dann in das Treffen der Regierungsvertreter hineingegeben wird. In Deutschland ist es zum ersten Mal umgekehrt. Ist das eine Chance oder eine Bürde?

Ich empfinde das eher als eine Herausforderung. Das traditionelle Verfahren, die Tage der Zivilgesellschaft vor dem Regierungstreffen stattfinden zu lassen, hätte ich besser gefunden. Das geht allerdings aus terminlichen Gründen nicht, weil sie dann mit dem Fastenbrechen am Ende des Ramadan zusammenfallen würden.

Allerdings birgt der veränderte Ablauf auch eine Chance, denn so kann man in der Zivilgesellschaft besser eine Bestandsaufnahme darüber machen, was man von den Regierungen über den Global Compact erfahren hat. Daraus kann man dann besser Strategien entwickeln, wie sich die Zivilgesellschaft am Erstellungsprozess der Global Compacts weiter beteiligen kann.

Denn eins sollte auch klar sein: Der Global Compact muss nicht unbedingt eine positive Entwicklung für Migranten sein, weil "safe, orderly and regular migration" auch heißen kann: mehr Grenzkontrollen, mehr Abschiebungen, mehr Illegalisierung, mehr Militarisierung von Grenzen etc. Das heißt, es ist überhaupt nicht garantiert, dass der Global Compact in eine positive rechtebasierte Richtung geht. Von daher ist die Einbindung der Zivilgesellschaft in diesem Prozess sehr wichtig.

Das Interview führte Vera Hanewinkel.

Weiterführende Literatur und Informationen

Christl Kessler/Stefan Rother (2016): Democratization through Migration? Political Remittances and Participation of Philippine Return Migrants. Lanham u.a: Lexington Books.

Stefan Rother (2017): Grenzenlose Verantwortung: Flucht und Migration als Thema der internationalen Politik. Das Global Forum on Migration and Development 2017 im Kontext des Global Compact on Migration. In: Aktuell Nr. 59, hg. von Brot für die Welt in Zusammenarbeit mit der Friedrich-Ebert-Stiftung. Online abrufbar unter: Externer Link: https://www.brot-fuer-die-welt.de (Zugriff: 14.6.2017).

Stefan Rother (2010): "Inseln der Überzeugung" nicht in Sicht: Der Nationalstaat, NGOs und die globale Governance von Migration. In ZPol – Zeitschrift für Politikwissenschaft, Jg. 20, Nr. 3-4, S. 409-439.

Stefan Rother (Hg./2016): Migration und Demokratie. Wiesbaden: Springer VS.

Das GFMD, Migration, Development and Human Rights. Ein Blog von Stefan Rother: Externer Link: http://gfmd-blog.com

Externer Link: http://www.migration-und-demokratie.de/