Koffer

7.1.2019 | Von:
Helene Heuser

Kommunale Spielräume zur Förderung legaler Zufluchtswege

(2) Kommunen als Teil der Landesverwaltung

Visumverfahren zur legalen Einreise
Die Umsetzung gesetzlicher Regelungen (Verwaltung) ist grundsätzlich Ländersache.[37] Die Umsetzung des Aufenthaltsgesetzes des Bundes, [38] das die Voraussetzungen für die Einreise, den Aufenthalt und die Abschiebung von Menschen aus Nicht-EU-Staaten regelt, haben die Länder als weisungsgebundene Aufgabe an die kommunalen Ausländerbehörden übertragen. [39]

Eine Ausnahme bildet das Visumverfahren zur Einreise in die Bundesrepublik Deutschland: Hier ist der Bund federführend.[40] Ein Antrag auf ein Visum muss bei einer Auslandsvertretung des Auswärtigen Amtes gestellt werden, also in einer Botschaft oder einem Konsulat. Daran schließt sich ein Verwaltungsverfahren an, in dem aber meist die Zustimmung der kommunalen Ausländerbehörde eingeholt werden muss. [41] Die kommunalen Ausländerbehörden sind dabei wiederum an Gesetze, Verordnungen und Verwaltungsvorschriften von Bund und Ländern gebunden.

Doch in der Praxis besteht viel Raum für eine wohlwollende Zustimmung der Ausländerbehörde zum Ausstellen eines Visums. So erhalten etwa Schutzsuchende, die wegen ihrer Kunst, ihres Journalismus oder ihrer Autorenschaft verfolgt werden, mit Unterstützung des internationalen Netzwerkes Städte der Zuflucht (ICORN) und dessen deutschen Mitgliedsstädten Frankfurt a.M., Hannover und Berlin ein Visum für einen temporären Aufenthalt zur Fortführung ihrer Arbeit in diesen Städten.

Aber die Handlungsmöglichkeiten reichen noch weiter. Häufig scheitert die Erteilung eines Visums daran, dass Flüchtende keine ausreichenden finanziellen Mittel vorweisen können, um ihren Lebensunterhalt in Deutschland zu finanzieren. Diesem Problem könnten Kommunen begegnen, indem sie sogenannte Verpflichtungserklärungen abgeben, mit denen sie sich zur Kostenübernahme bereiterklären, so wie es auch Kirchen, Unternehmen und zivilgesellschaftliche Organisationen (z.B. Flüchtlingspaten Syrien e.V.) tun.[42]

Innerdeutsche Verteilung von Asylantragstellenden
Sind Asylsuchende bereits auf deutschem Territorium angekommen, werden sie nach dem sogenannten "Königsteiner Schlüssel" auf die Bundesländer verteilt.[43] Diese wiederum weisen sie aufgrund von landesinternen Regelungen den Kommunen zu.[44] Hier liegt ein weiterer Ansatzpunkt für kommunales Engagement: Kommunen können der jeweiligen Landesregierung signalisieren, dass sie auch mehr Schutzsuchende aufnehmen würden als vorgesehen. So hat etwa die Gemeinde Altena auf eigenes Betreiben mehr Personen aufgenommen, als ihr nach der Verteilungsquote des Landes Nordrhein-Westfalen zugewiesen waren. [45]

(3) Länder und Stadtstaaten

Die 16 Bundesländer verfügen im föderalen System der BRD über weitreichende Kompetenzen in Gesetzgebung und Verwaltung.[46] Bezogen auf die Flüchtlingsaufnahme sieht das Aufenthaltsgesetz ausdrücklich vor, dass die Länder die Aufnahme von bestimmten Gruppen aus humanitären oder völkerrechtlichen Gründen oder zur Wahrung politischer Interessen der BRD anordnen dürfen.[47] Auf dieser Grundlage wurden etwa die Landesaufnahmeprogramme für Flüchtende aus Syrien aufgelegt. Sie ermöglichten es Menschen aus Syrien zu bereits in Deutschland lebenden Verwandten zu ziehen, sofern sich diese bereiterklärten, die Kosten zu tragen.[48]

Über ähnliche Programme könnten die Stadtstaaten Bremen, Hamburg und Berlin aus Seenot gerettete Menschen aufnehmen. Die Dublin-III-Verordnung würde hier zumeist keine Rolle spielen, da die Aufzunehmenden ein Visum bzw. einen Aufenthaltstitel nach § 23 I AufenthG erhalten und keinen Asylantrag stellen müssen (nur dann ist die Dublin-Verordnung anwendbar)[49] . Kommunen in anderen Bundesländern könnten die Auflage entsprechender Programme bei der jeweiligen Landesregierung anregen.

Für eine Landesaufnahme ist das Einvernehmen des Bundesinnenministeriums (BMI) nötig. Das BMI darf dieses aber nicht aus rein politischen Gründen verweigern. Denn das Einvernehmens-Erfordernis dient lediglich "zur Wahrung der Bundeseinheitlichkeit".[50] Die Interessen anderer Bundesländer müssen also gewahrt bleiben,[51] nicht aber eigene Bundes- oder gar parteipolitische Interessen. Der Grund: Die im Aufenthaltsgesetz verankerte Regelung soll den Ländern ja gerade einen eigenen Gestaltungsspielraum zur Aufnahme ausländischer Staatsangehöriger eröffnen, der durch den Bund nicht willkürlich eingeschränkt werden darf.[52]

Proaktive und kreative Flüchtlingsaufnahmepolitik von Städten und Gemeinden

Den Kommunen fehlen im aktuellen Rechtssystem bisher ausdrückliche Regelungen für die unmittelbare Aufnahme von Flüchtenden aus dem Ausland. Dass dieser Politikbereich ungeregelt ist, ermöglicht es ihnen jedoch, ihn proaktiv und kreativ im Sinne des Menschenrechtsschutzes von Flüchtenden neu zu gestalten. Über ihr kommunales Selbstbestimmungsrecht und als Teil der Länder dürfen sie im Hinblick auf die Etablierung von legalen Zufluchtswegen in die Kommunen tätig werden, wenn auch in beschränkter Weise.

Sie können beispielsweise politische Debatten initiieren und öffentliche Erklärungen über ihre kommunale Aufnahmebereitschaft abgegeben. Sie dürfen sogar zur Teilnahme an entsprechenden Demonstrationen aufrufen.[53] Kommunen können allein oder in Städte-Netzwerken auf Landes-,[54] Bundes-,[55] EU- [56], Europarats-[57] oder UN-Ebene [58] ihre Aufnahmebereitschaft erklären. Außerdem wäre die Einführung einer zusätzlichen Visa-Art zur kommunalen Aufnahme möglich, vorzugsweise zur Asylantragstellung oder humanitären Aufnahme in einer bestimmten Kommune (entsprechend der oben erwähnten Regelung für die humanitäre Aufnahme durch die Länder). Dies können Kommunen allerdings nicht eigenmächtig durchsetzen. Stattdessen müssten sie es über ihre Landesregierung oder selbst (bzw. über Städte-Netzwerke wie den Städtetag) auf Bundesebene beim Auswärtigen Amt und den Gesetzgebungsinstitutionen anregen, damit eine entsprechende Änderung der Gesetzgebung und Visa-Praxis auf den Weg gebracht werden kann. Innerhalb konkreter Visumverfahren können Kommunen außerdem ihre (Vorab-)Zustimmung sowie Kostenübernahme-Erklärungen für die Aufnahme bestimmter Personen erteilen.

Fußnoten

37.
Art. 83 GG.
38.
§ 71 II AufenthG.
39.
Ländergesetze.
40.
§ 71 II AufenthG.
41.
§ 31 I Aufenthaltsverordnung (AufenthV), § 99 Abs. 1 Nr. 3 AufenthG.
42.
Verpflichtungserklärungen durch juristische und natürliche Personen möglich: § 68 AufenthG; Bundeministerium des Innern 26.10.2009, 68.0.2.
43.
§ 45 Asylgesetz (AsylG), § 15 a AufenthG.
44.
§ 50 AsylG; § 12a AufenthG.
45.
Wegweiser Kommune (2015).
46.
Art. 20 I, 28 I, 30, 72 ff. Grundgesetz.
47.
§ 23 I AufenthG.
48.
Flüchtlingspaten Syrien e.V. (2018).
49.
Art. 1 Dublin-III-Verordnung.
50.
Vgl. § 23 Absatz 1 Satz 3 AufenthG.
51.
Vgl. BT-Ds 15/420, S. 77.
52.
Ähnlich: Hertel und Karpenstein (2015).
53.
OVG NRW, Urteil vom 04.11.2016 im sog. "Licht-Aus-Urteil", in dem der Aufruf des Oberbürgermeisters von Düsseldorf zur Teilnahme an der Demonstration "Düsseldorfer Bürgerinnen und Bürger für Demokratie und Vielfalt – Mit rheinischer Toleranz gegen Ausgrenzung und Hass" für rechtmäßig erachtet wurde.
54.
Etwa über den Landes-Städtetag.
55.
Etwa über den Bundes-Städtetag.
56.
Über Organisationen wie Eurocities oder den Europäischen Ausschuss der Regionen.
57.
Über den Congress of Local and Regional Authorities.
58.
Im Rahmen des "Global-Compact for Refugees", Brandt und Earle (2018).
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Autor: Helene Heuser für bpb.de
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