21.2.2014 | Von:

Auswanderung und Auswanderungspolitik

Eine philippinische Bewerberin füllt in einer saudi-arabischen Personalvermittlung in Manila Bewerbungsunterlagen aus. (© picture-alliance/dpa)

Abbildung 1: Zahl der Filipinos in Übersee (nach Aufenthaltsstatus) 1997-2012 Lizenz: cc by-nc-nd/3.0/de/ (bpb)

2011 schätzte die Übersee-Kommission (Commission on Filipinos Overseas, CFO), dass rund 10,5 Millionen Filipinos in mehr als 200 Territorien in Übersee leben.[1] Zwischen 1997, dem Zeitpunkt als die offizielle Aufzeichnung der Zahl philippinischer Migranten ins Leben gerufen wurde, und 2011 überschritt die durchschnittliche Wachstumsrate permanenter Auswanderung (5,9 Prozent) die temporärer Migrationsbewegungen (3,5 Prozent) und die irregulärer Migration (-2,6 Prozent). Die jüngste Wirtschaftskrise wirkte sich entscheidend auf die weltweite Nachfrage nach Wanderarbeitnehmern aus und führte im Jahr 2008 zu einem Rückgang der Zahl der Filipinos in Übersee. Insbesondere die Zahl der temporären Arbeitskräfte sank, wobei sie sich später wieder erholte und Schätzungen eine Rückkehr zu einem Vorkrisentrend zeigen (vgl. Abbildung 1).

Abbildung 2: Rücküberweisungen an Haushalte in den Philippinen 1977-2011 Lizenz: cc by-nc-nd/3.0/de/ (bpb)

Internationale Rücküberweisungen von Auswanderern machten in den vergangenen Jahren etwa 10 Prozent des Bruttoinlandsprodukts (BIP) des Landes aus (vgl. Abbildung 2). Damit tragen sie stärker zum BIP bei als viele traditionelle Wirtschaftssektoren und sie sind bedeutender als viele regionale Wirtschaftszweige in den Philippinen. Die Rücküberweisungen von Arbeitskräften waren in der Vergangenheit höher als ausländische Direktinvestitionen und offizielle Entwicklungshilfezahlungen. Das führt zu der Annahme, dass die Rücküberweisungen eine wichtige Quelle zur Finanzierung der Entwicklung des Landes sein könnten: Jeder vierte Haushalt in den Philippinen ist ein direkter Empfänger von internationalen Rücküberweisungen.[2] Für das Jahr 2012 schätzte die philippinische Zentralbank (Bangko Sentral ng Pilipinas), dass sich die Summe der Rücküberweisungen auf 23,3 Milliarden US-Dollar belief, davon waren 91,6 Prozent Geldüberweisungen von philippinischen Wanderarbeitern.

Dauerhafte Auswanderer

Die Einwanderungspolitik der Zielländer philippinischer Auswanderer gilt als Haupt-Pull-Faktor, der Filipinos dazu veranlasst, dauerhaft im Ausland zu verbleiben.[3] Die Nachfrage nach Einwanderern, Filipinos eingeschlossen, hat sich in Richtung qualifizierter Arbeitskräfte verschoben. Zwischen 1981 und 2012 waren beispielsweise nur 10 Prozent der Filipinos vor ihrer Auswanderung als Produktionsarbeiter tätig, während jährlich 40-50 Prozent der Auswandernden mindestens einen College-Abschluss vorweisen konnten und qualifiziert oder hochqualifiziert waren. Zwei von drei dauerhaften Auswanderern waren arbeitslose abhängige Familienmitglieder (Hausfrauen, Minderjährige, Rentner usw.). In dieser Zahl spiegeln sich Programme zur Familienzusammenführung, vor allem in den USA, sowie Programme, die die Mitwanderung von Angehörigen qualifizierter Arbeitskräfte erlauben, wider.

Abbildung 3: Auswanderer (flow) nach Status 1984-2012 Lizenz: cc by-nc-nd/3.0/de/ (bpb)

Dauerhafte Auswanderer haben seit den 1990er Jahren weniger als 10 Prozent der jährlichen Gesamtauswandererzahl ausgemacht (vgl. Abbildung 3). Seit den 1980er Jahren sind jährlich 60 Prozent dieser Auswanderer Frauen. Die USA sind das Hauptzielland dauerhafter Auswanderer aus den Philippinen, auch wenn ihre Bedeutung etwas abgenommen hat seit andere Länder liberalere Einwanderungspolitiken verabschiedet haben. Bis in die frühen 1990er Jahre wanderten 70 bis 80 Prozent der dauerhaften Auswanderer in die USA aus, 2012 waren es weniger als 50 Prozent. Dahinter folgt mit einigem Abstand Kanada, das rund ein Drittel der dauerhaften philippinischen Auswanderer im Jahr 2012 aufnahm; in den 1980er Jahren war Kanada das Ziel von etwa 10 Prozent der Auswanderer gewesen. Andere wichtige Zielländer dauerhafter Auswanderer (über 10 Prozent) waren in den 1980er Jahren Australien und in den späten 1990er Jahren bis in die frühen 2000er Jahre Japan.

In den vergangenen zwei Jahrzehnten waren jährlich 20 bis 30 Prozent der dauerhaften Auswanderer Heiratsmigranten. Durchschnittlich registrieren sich jährlich rund 20.000 philippinische Verlobte, Ehegatten oder Lebenspartner ausländischer Staatsangehöriger bei der Übersee-Kommission, 90 Prozent davon sind Frauen.

Temporäre Arbeitsmigranten

Die Philippinen haben seit 2006 jährlich mindestens eine Million Arbeitsmigranten ins Ausland entsandt; 1975 waren es nur 36.000. Der Mangel an Arbeitskräften in Zeiten des Baumbooms im Nahen Osten in den 1970er Jahren führte dazu, dass die ölreichen Golfstaaten die benötigten Arbeitskräfte zunehmend in Asien, einschließlich der Philippinen, rekrutierten. Nach Abschluss vieler Infrastrukturprojekte in den frühen 1980er Jahren kam es zu einem Rückgang der Zahl der in der Baubranche beschäftigten Arbeitskräfte. Es öffneten sich jedoch andere Beschäftigungsfelder in der Golfregion, z.B. im Bereich der Haushaltsdienstleistungen. Die Herausbildung von Schwellenländern in Ost- und Südostasien in den 1980er und 1990er Jahren hat zu einem weiteren Anstieg der Zahl temporär entsandter philippinischer Arbeitsmigranten geführt. Die Abwanderung heimischer Arbeitskräfte aus diesen Schwellenländern in Länder mit besser entwickelten Wirtschaften hinterließ eine Arbeitskräftelücke in einigen Wirtschaftssektoren, die durch Arbeitsmigranten aus den Philippinen gefüllt wurde. Die Erwerbsbeteiligung von Frauen führte in der Region darüber hinaus zu einer wachsenden Nachfrage nach ausländischen Haushaltshilfen. Seit den 1990er Jahren ist daneben eine zunehmende Nachfrage nach qualifizierten und hochqualifizierten Arbeitskräften zu beobachten, vor allem im medizinischen Bereich sowie im IT-Sektor. Schätzungen zur Zahl temporärer Arbeitsmigranten aus dem Jahr 2011 zeigen, dass sich philippinische Wanderarbeiter vor allem auf Saudi Arabien (33,9 Prozent), die Vereinigten Arabischen Emirate (14,6 Prozent), Katar (7,3 Prozent), Kuwait (4 Prozent), Hongkong (3,5 Prozent), die USA (2,5 Prozent) und Kanada (2,3 Prozent) konzentrieren. Rund 300.000 philippinische Arbeitsmigranten sind auf See angestellt, sie stellen etwa 20-30 Prozent der internationalen Schiffsbesatzungen.[4]

Feminisierung temporärer Arbeitsmigration

Die Nachfrage nach temporären Wanderarbeitskräften zeigt eine klare Asymmetrie hinsichtlich der (Aus-)Bildung, des Alters und der Geschlechterverteilung. Im Verhältnis zu den (sesshaften) einheimischen Arbeitskräften sind die temporären philippinischen Arbeitsmigranten jünger und besser ausgebildet. Der Anstieg der Nachfrage nach Haushaltskräften und Entertainern[5] – beides traditionell weibliche Beschäftigungsbereiche - hat zu einer zunehmenden Feminisierung der temporären Arbeitsmigration aus den Philippinen geführt, auch wenn strengere nationale Politiken und Grenzkontrollen für darstellende Künstler und Entertainer, vor allem in Japan, in den vergangenen Jahren zu einer stärker ausgeglichenen Geschlechterzusammensetzung geführt haben. 1992 stellten Frauen etwa die Hälfte der neu entsandten temporären Arbeitskräfte. Dieser Anteil stieg bis 1998 auf 61 Prozent und erreichte im Jahr 2004 mit 74 Prozent seinen Höhepunkt. Aufgrund der Einführung strengerer Regeln bezüglich darstellender Künstler und Entertainer auf den Philippinen und im Aufnahmeland Japan verringerte sich der Anteil von weiblichen Arbeitsmigranten bis 2009 wieder auf 53 Prozent.

Steuerung temporärer Arbeitsmigration

Die Philippinen mit ihren vierzig Jahren Erfahrung im Umgang mit einem großen Aufkommen an temporärer Arbeitsmigration werden oft als globales Modell für das Management internationaler Arbeitsmigration betrachtet.[6] Öffentliche Einrichtungen wurden etabliert, die den Arbeitsmigranten und ihren Familienmitgliedern auf jeder Stufe des Migrationsprozesses (Anwerbung, Entsendung, Beschäftigung im Ausland sowie Rückkehr und Reintegration) Dienst- und Unterstützungsleistungen zur Verfügung stellen. Schaubild 1 bietet einen Überblick über diese öffentlichen Ämter und ihre Funktionen.

Schaubild 1: Öffentliche Einrichtungen, die die internationale Migration von Filipinos steuern Lizenz: cc by-nc-nd/3.0/de/ (bpb)

Die Entwicklung öffentlicher Einrichtungen spiegelt die Komplexität der Strategien der Regierung zum Management der Migrationsbewegungen philippinischer Arbeitskräfte wider. 1974 wurden das Amt für Arbeitsverwaltung (Bureau of Employment Services), die Behörde zur Entwicklung der Beschäftigung in Übersee (Overseas Employment Development Board) und die Nationale Behörde für Seeleute (National Seamen Board) eingerichtet, um die Förderung des Arbeitsmigrationssektors und die schrittweise Zurückdrängung der Beteiligung des Privatsektors, der für die zunehmende Zahl an Zuwiderhandlungen gegen philippinische Arbeitsmigranten verantwortlich gemacht wurde, zu überwachen. Dieser Plan wurde 1977 jedoch aufgrund der großen Zahl von Arbeitskräften im Entsendungsprozess aufgegeben. Die Regierung realisierte, dass sie an ihre Grenzen stieß und erkannte die Rolle des Privatsektors in Bezug auf das Management der Arbeitsmigrationsbewegungen an. 1982 wurden im Zuge der Neuorganisation des Ministeriums für Arbeit und Beschäftigung die Funktionen der Behörde zur Entwicklung der Beschäftigung in Übersee, der Nationalen Behörde für Seeleute und die Funktionen im Bereich überseeischer Beschäftigung des Amts für Arbeitsverwaltung an die heutige Philippinische Verwaltung der Beschäftigung in Übersee (Philippine Overseas Employment Administration) übertragen. Im Zuge des Neustrukturierungsprozesses von 1987 wurden die regulativen Funktionen dieser Behörde weiter gestärkt.

1977 wurde ein Sozial- und Ausbildungsfonds für Arbeitskräfte in Übersee (Welfare and Training Fund for Overseas Workers) unter dem Ministerium für Arbeit und Beschäftigung ins Leben gerufen, der soziale und wohlfahrtsstaatliche Leistungen für philippinische Arbeitsmigranten zur Verfügung stellt, einschließlich Versicherungsschutz, Unterstützung bei der Stellenvermittlung, Rücküberweisungsdienstleistungen, sowie Angebote zur Weiterbildung und Karriereentwicklung. Der Fonds wurde im Zuge der Reorganisation des Arbeitsministeriums 1987 in "Overseas Workers’ Welfare Administration" umbenannt.

Eine zunehmende Zahl von Zuwiderhandlungen gegen philippinische Arbeitsmigranten in den Zielländern, insbesondere gegen niedrigqualifizierte Arbeitskräfte, ebnete den Weg für die Verabschiedung des Arbeitsmigrationsgesetzes (Migrant Worker Act) von 1995 (RA 8042). Dieses institutionalisierte Regeln für die Beschäftigung in Übersee und legte Mindeststandards zum Schutz der Arbeitnehmer und ihrer sozialen Absicherung fest. Es machte außerdem deutlich, dass der Staat die Beschäftigung philippinischer Arbeitskräfte in Übersee nicht als Entwicklungsstrategie betrachtet. Das Gesetz legte zunächst die Basis für eine komplette Dezentralisierung des überseeischen Beschäftigungssektors, 2007 wurde es jedoch in einer gegenteiligen Richtung geändert. Dadurch wurden die regulativen Funktionen der Regierung gestärkt. Die Klausel zur gemeinsamen und solidarischen Verantwortung von heimischen Rekrutierungsfirmen und ausländischen Arbeitgebern gilt als ein Eckstein des Arbeitsmigrationsgesetzes; sie erlaubt Arbeitnehmern und der Regierung Rekrutierungsfirmen für Verstöße gegen Arbeitskräfte durch Arbeitgeber zur Rechenschaft zu ziehen. Zusätzliche Sozialleistungen und –garantien für Arbeitsmigranten wurden 2010 durch eine weitere Ergänzung des Arbeitsmigrationsgesetzes eingeführt.

Die Verabschiedung von RA 8042 ebnete den Weg für die Etablierung anderer öffentlicher Institutionen, die Dienstleistungen zur Reintegration von philippinischen Arbeitsmigranten zur Verfügung stellen. 1995 wurde ein Amt zur juristischen Unterstützung von Arbeitsmigranten (Office for the Legal Assistace for Migrant Workers Affairs) im Außenministerium eingerichtet, das später in Amt des Staatssekretärs für Angelegenheiten von Arbeitsmigranten (Office of the Undersecretary for Migrant Workers Affairs) umbenannt wurde und in dessen Aufgabenbereich sowohl der Rechtsbeistand als auch die Koordination aller juristischen Unterstützungsangebote für in Not geratene Filipinos in Übersee fällt. Angegliedert an die philippinischen Konsulate im Ausland agieren Arbeitsämter (Overseas Labor Offices) als erweiterte Arme des Arbeitsministeriums, um arbeitsmigrationsbezogene Programme durchzusetzen und zu verwalten. 2007 wurde das Nationale Reintergrationszentrum für überseeische philippinische Arbeitskräfte (National Reintegration Center for Overseas Filipino Workers) eingerichtet, das Angebote zur Unterstützung der Reintegration von zurückkehrenden Arbeitsmigranten und ihren Familien zur Verfügung stellt.

Darüber hinaus haben die Philippinen bilaterale und multilaterale Abkommen über Arbeitsmigranten als Ergänzung zu unilateralen Strategien zum Management internationaler Arbeitsmigration abgeschlossen. Zwischen 1968 und 2011 hat die Regierung 37 bilaterale Arbeitsabkommen mit insgesamt 21 Ländern ratifiziert. Die Philippinen sind ebenfalls Unterzeichner von wichtigen internationalen Abkommen zum Wohl von Arbeitsmigranten und ihren Familien, darunter beispielsweise die UN Konvention zum Schutz der Rechte aller Wanderarbeitnehmer und ihrer Familienangehörigen und die Konventionen Nr. 97 (Migration for Employment), Nr. 143 (Migrant Workers) und Nr. 189 (Domestic Workers) der Internationalen Arbeitsorganisation (ILO). Diese Abkommen haben vermutlich aber nur geringe positive Auswirkungen für die Sicherheit der Arbeitskräfte, da viele Zielländer temporärer philippinischer Arbeitsmigranten sie nicht unterzeichnet haben.