Erölraffinerie bei Usinsk, Russland.
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30.3.2009 | Von:
Prof. Dr. Martin Jänicke

Geschichte der deutschen Umweltpolitik

Heute spielt Deutschland eine Vorreiterrolle in der Umweltpolitik. Doch das war nicht immer so. Umweltpolitik als nationales Ressort ist ein Novum, das erst im Laufe der 1970er-Jahre institutionelle Gestalt annimmt. Aber wo liegen die Anfänge dieser Entwicklung? Und wie hat sich dieses Politikfeld verändert?
Anti-Atom-Proteste: Eisenbahnwagons mit durch die Tschernobylkatastrophe kontaminiertem Molke-Pulver werden von Umwelt-Aktivisten mit dem Radioaktivitäts-Symbol besprüht.Umwelt-Aktivisten besprühen Eisenbahnwagons, die mit kontaminiertem Molke-Pulver beladen sind. Die Kontamination wurde durch die Katastrophe von Tschernobyl verursacht. (© AP)

Zur Vorgeschichte

Wie in anderen alten Industrieländern (England oder Holland) finden sich in Deutschland schon im 19. Jahrhundert vereinzelte gesetzliche Regelungen im Hinblick auf Luft- oder Gewässerverschmutzung (Hünemörder 2004). Auch die Naturschutzbewegung reicht in diese Zeit zurück. Das erste staatliche Naturschutzamt unter den deutschen Ländern errichtete Preußen im Jahre 1906. Der Naturschutz wurde in der Weimarer Verfassung von 1919 (Art. 150) als Ziel genannt und im Reichsnaturschutzgesetz 1936 geregelt. 1957 wurde in der Bundesrepublik das Wasserhaushaltsgesetz eingeführt. Umweltpolitik als nationales Ressort, das den Schutz wichtiger Umweltmedien zusammenfasst (Luft, Wasser, Boden), ist jedoch ein Novum, das wie in anderen Industrieländern erst im Laufe der 1970er-Jahre institutionelle Gestalt annimmt.

Die Regierung Brandt-Scheel

Die 1969 neu ins Amt gekommene Bundesregierung unter Bundeskanzler Willy Brandt und Walter Scheel führte das neue Politikfeld "Umweltpolitik" ein. Wichtige Anstöße gaben dazu die (neue) amerikanische Umweltpolitik und die schon im Vorfeld einflussreiche UN-Umweltkonferenz in Stockholm 1972. Der Aufbau der neuen Politik wurde danach umgehend mit einem Sofortprogramm (1970) in Angriff genommen, dem schon ein Jahr später ein anspruchsvolles Umweltprogramm mit detailliertem Gesetzgebungsfahrplan und konkreten Zielvorgaben folgte.



Die Gegenbewegung begann mit der Ölkrise, die 1974/75 zu einer rezessiven Wirtschaftsentwicklung führte und auch den Wechsel von Brandt zu Helmut Schmidt (1974) mit beeinflusste. Jetzt erst bildeten die Bürgerinitiativen eine politische Kraft als Opposition. Paradoxerweise forderten diese Initiativen nun die ehrgeizigen Ziele ein, die zuvor die Regierung unter Brandt und dem damaligen Innenminister Hans-Dietrich Genscher verkündet hatte (Jänicke et al. 2003).

Die Regierung Kohl

Nach einer umweltpolitischen Stagnationsphase insbesondere am Ende der Regierung Schmidt startete die christlich-liberale Bundesregierung unter Helmut Kohl wider Erwarten unmittelbar nach ihrem Wahlerfolg 1983 mit einer massiven Luftreinhaltepolitik. Unter Innenminister Zimmermann (CSU) wurden mit der Großfeuerungsanlagenverordnung (1983) und mit Abgasregelungen für Fahrzeuge Maßnahmen ergriffen, die Deutschland in Europa zum Vorreiter der Luftreinhaltepolitik machten.

Zwei Faktoren haben diesen umweltpolitischen Innovationsschub begünstigt: Zum einen führte der Wahlerfolg der Partei "Die Grünen" auf der Bundesebene (1983) rasch dazu den Umweltschutz im Parteiensystem der Bundesrepublik zu verankern. Zum anderen hatte das Waldsterben in der Bevölkerung insgesamt das Thema Luftreinhaltung begünstigt. Der Regierungswechsel bot vor diesem Hintergrund die Chance eines Neuanfangs, der zugleich ein hohes Maß an Handlungsfähigkeit demonstrierte.

In der Amtszeit von Umweltminister Klaus Töpfer (1987-94) wurde die deutsche Vorreiterrolle in der Umweltpolitik weiter ausgebaut. Dies gilt für das 1994 beschlossene Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz. Auch die – seit 1987 durch eine Enquete-Kommission des Deutschen Bundestages vorbereitete – Klimaschutzpolitik der Regierung Kohl setzte internationale Maßstäbe, dasselbe gilt für Folgemaßnahmen wie die Einspeisevergütung für Strom aus Alternativenergien (1990).

Spätestens mit der Regierungsneubildung nach der Bundestagswahl von 1994 war allerdings eine deutliche Rückwärtsentwicklung der deutschen Umweltpolitik zu verzeichnen. Sie wurde unter anderem an der Einschränkung der Bürgerbeteiligung bei Genehmigungsverfahren erkennbar. Die Bundesrepublik gehörte auch zu den letzten Industrieländern, die eine formelle Strategie nachhaltiger Entwicklung im Sinne der in Rio de Janeiro (1992) beschlossenen Agenda 21 vorlegten. Und diese war auch nur der "Entwurf" eines umweltpolitischen Schwerpunktprogramms, der vom Kabinett nicht verabschiedet worden war.

Zu dieser eher rückläufigen Konjunktur der Umweltpolitik kamen die zunehmende Opposition gegen eine CO2-Energiesteuer, sowie Widerstände bei der Umsetzung von EG-Richtlinien (etwa der Flora-Fauna-Habitat-Richtlinie von 1992). Immer häufiger drohten der Bundesregierung Sanktionsmaßnahmen der EU weil sie Umweltschutzregelungen nicht umsetzte.

Die Rückschritte waren weniger dem Umweltministerwechsel von Töpfer zu Angela Merkel (1994) als der Tatsache zuzuschreiben, dass sich die gesellschaftlichen und politischen Prioritäten nach der deutschen Einigung zu Lasten des Umweltschutzes verschoben. Immerhin war die Regierung Kohl Ende 1982 im Zeichen einer öffentlichen Alarmierung wegen des Waldsterbens angetreten. Wenige Jahre später fielen Atomdiskussion (Tschernobyl 1986) und Klimadebatte zusammen und schufen gute Voraussetzungen für eine ambitionierte Umweltpolitik. Diese günstigen Rahmenbedingungen bestanden nach der deutschen Einigung und der gleichzeitigen Wirtschaftsflaute Anfang der 1990er-Jahre nicht fort, ungeachtet der Tatsache, dass die politische Umwälzung in der DDR ganz wesentlich auch von Umweltgruppen mitgetragen worden war.

Eine weitere Ursache des Wandels nach 1994 kann als wahrscheinlich gelten: Gerade die "Ära Töpfer" führte im Bereich der sichtbaren, am stärksten politisierten Luft- und Wasserverschmutzung zu einer Reihe von Verbesserungen – und damit auch zu einem gewissen Entwarnungseffekt. Nicht zuletzt in den neuen Bundesländern mit ihren gravierenden Umweltproblemen führten massive Anstrengungen zu deutlichen Umweltentlastungen. Die gleichzeitig massiv ansteigende Arbeitslosigkeit führte aber gerade dort zu einer raschen Verschiebung der Prioritäten.

Die rot-grüne Koalition

Die im Herbst 1998 ins Amt gekommene rot-grüne Bundesregierung versuchte unter den genannten eher restriktiven Rahmenbedingungen, umweltpolitisch neue Zeichen zu setzen. Der Einstieg in eine ökologische Steuerreform wurde ebenso wie das Gesetz zum Vorrang Erneuerbarer Energien (EEG) bereits 1998 beschlossen, beide als Teil eines anspruchsvollen Klimaschutzprogramms. Auch der schrittweise Ausstieg aus der Kernenergie wurde unmittelbar nach dem Regierungswechsel eingeleitet, nach intensiven "Konsensgesprächen" mit der Stromwirtschaft aber erst 2002 gesetzlich festgelegt.

Die Einführung einer formellen Nachhaltigkeitsstrategie (2000) war eher eine international vorgegebene Maßnahme. Zu den rot-grünen Vorhaben gehörte das anspruchsvolle Ziel, den täglichen Flächenverbrauch der Bundesrepublik von 131 ha (1998) auf 30 ha (2020) zu begrenzen, sowie die zuvor immer wieder zurück gestellte Novellierung des Naturschutzgesetzes (2002). Den Umweltverbänden wurde die Möglichkeit einer Verbandsklage (auf Bundesebene) eingeräumt. "Mindestens 10 Prozent der Landesfläche" (§ 3) wurden als Biotopverbund im Sinne des europäischen ökologischen Netzes NATURA 2000 vorgesehen. Den Erfolg dieser Politik kennzeichnet die Tatsache, dass dieser Flächenanteil in wenigen Jahren bereits 14 Prozent ausmachte.

Die überraschende Wiederwahl der rot-grünen Koalition im Herbst 2002 wird – neben der Ablehnung des Irakkriegs – auch der Flutkatastrophe im Sommer desselben Jahres zugeschrieben. Die zweite rot-grüne Regierung stand aber so stark unter dem Druck einer mehrjährigen wirtschaftlichen Stagnation, dass umweltpolitische Akzente bis zur Neuwahl 2005 kaum noch gesetzt werden konnten.

Neben der Naturschutz- und Abfallpolitik hat die rot-grüne Regierung vor allem in der Energiepolitik umweltpolitische Fortschritte erzielt. Die parteiübergreifend getragene Klimapolitik der Regierung Kohl ergab einen Kontinuitätsrahmen, der für weitergehende Ziele genutzt werden konnte. Vor allem beim Erneuerbare-Energien-Gesetz (2000, 2004), wurde, gestützt auf eine breite Allianz von Umwelt- und Wirtschaftsverbänden, der eher begrenzte Handlungsrahmen der Koalition voll ausgeschöpft. Nach § 1 ist vorgesehen, den Anteil erneuerbarer Energien an der Stromerzeugung auf 12,5 Prozent bis 2010 zu erhöhen – dies ist mit über 14 Prozent bereits im Jahre 2007 übertroffen worden. Ursache war ein Boom bei den alternativen Energien (Wind, Photovoltaik, Biomasse, Geothermie). Zahlreiche Länder haben das deutsche Instrument der obligatorischen Einspeisevergütung für Strom aus erneuerbaren Energien übernommen. Die ergriffenen Maßnahmen lassen das deutsche Kyoto-Ziel (Treibhausgase gegenüber 1990 um 21 Prozent bis 2008/12 zu verringern) realisierbar erscheinen.

Die rot-grüne Bundesregierung war auch an einer zweiten Front der Umweltpolitik im internationalen Vergleich erfolgreich: Die in der Koalitionsvereinbarung (1998) verankerte "ökologische Modernisierung" der Industrie ist erheblich fortgeschritten. Diese Strategie ist auf Innovation und Beschäftigung angelegt und hatte Effekte, die an Indikatoren wie der steigenden Energie- und Materialproduktivität erkennbar sind. Bereits 2005 machten allein die Investitionen in den Klimaschutz rund 5 Prozent des Bruttoinlandsprodukts aus. 2003 erreichte die deutsche Umweltindustrie die führende Position auf dem Weltmarkt.

Dagegen scheiterten mehrere rot-grüne Umweltvorhaben an Widerständen oder wurden abgeschwächt. Das angekündigte Umweltgesetzbuch verhinderte der Widerstand der Bundesländer und besonders der Wirtschaft. Die EU-Altauto-Richtlinie wurde sogar durch eine direkte Intervention des VW-Konzerns über den Bundeskanzler gebremst. Die überfällige Novellierung des Gesetzes zum Schutz gegen Fluglärm von 1971 scheiterte im ersten Anlauf. Bei der ökologischen Steuerreform und beim Emissionshandel konnte die kohlebasierte Stromwirtschaft deutliche Vorteile durchsetzen.

Die große Koalition nach 2005

Wichtige zuvor umkämpfte Maßnahmen wurden von der großen Koalition unter Bundeskanzlerin Angela Merkel beibehalten. Sowohl der 2002 beschlossene Ausstieg aus der Atomenergie als auch die 1999 eingeführte Öko-Steuer blieben unangetastet. Die überfällige Novellierung des Fluglärmgesetzes trat in Kraft. Es wurde möglich, ein Umweltgesetzbuch und die Föderalismusreform einzuführen, allerdings um den Preis vielfältiger Relativierungen umweltpolitischer Vorgaben (etwa im Naturschutz). Die Klimapolitik der rot-grünen Regierung, die vor der Wahl 2005 von den Wirtschaftsverbänden BDI und DIHK massiv kritisiert worden war, wurde einschließlich des anspruchsvollen 40 Prozent-Ziels für die Reduktion der Klimagase bis 2020 beibehalten. Bundeskanzlerin Merkel hat die internationale Vorreiterrolle Deutschlands insgesamt entschlossen fortgeführt.


Literatur



Hünemörder, Kai, F., 2004: Die Frühgeschichte der globalen Umweltkrise und die Formierung der deutschen Umweltpolitik. Stuttgart.

Jänicke, Martin/Kunig, Philip/Stitzel, Michael, 2003: Umweltpolitik. Politik, Recht und Management des Umweltschutzes in Staat und Unternehmen. 2. Aufl. Bonn.

Müller, Edda, 1995: Innenwelt der Umweltpolitik. 2. Aufl. Opladen.

Pehle, Heinrich, 1998: Das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit: Ausgegrenzt statt integriert? Das institutionelle Fundament der deutschen Umweltpolitik. Wiesbaden.
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