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Erölraffinerie bei Usinsk, Russland.
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30.3.2009 | Von:
Veit Ebermann

Wirtschaftsdynamik in ökologische Bahnen lenken

Umwelt hat Politik und Industrie lange Zeit nur am Rande interessiert. Der Trend hat sich umgekehrt: Klima- und Umweltschutz werden immer wichtiger. Öko-Innovationen stehen auch im Zentrum vieler neuer Geschäftsideen.
Ein Mann sitzt am 30. Oktober 2008 bei einem Toyota-Händler in Gelsenkirchen in einem Hybrid-Auto. Auf der Fahrertür ist ein Logo mit dem Slogan "Gewissenhaft fahren. Geld sparen." angebracht. Die Kfz-Steuer für umweltfreundliche Neuwagen soll zwei Jahre lang entfallen, um Kunden zum Kauf zu animieren.Im Herbst 2008 fördert die Bundesregierung den Kauf von umweltfreundlicheren Neuwagen mit einer Befreiung von der Kfz-Steuer für zwei Jahre. (© AP)

Von der Wirtschaft erhofften sich die Menschen vor allem Arbeit und Wohlstand. Übersehen wurde, bis in die 1970er-Jahre hinein, dass neben der Wertschöpfungskette auch eine Schadschöpfungskette existiert: Bei der Förderung von Rohstoffen dringen Unternehmen in ökologisch sensible Gebiete vor, der Transport von Gütern verschmutzt Meere, Land und Atmosphäre. In der Herstellung entweichen wieder umweltschädliche Substanzen und es entstehen gigantische Mengen an Produktionsabfällen. Auch die produzierten Konsumgüter, die ebenfalls früher oder später im Müll landen, sind in ihrer chemischen Zusammensetzung für die Umwelt oft schwer verdaulich und finden den Weg in natürliche Stoffkreisläufe nur mühsam zurück.

Heute stehen der Umweltpolitik eine ganze Reihe an politischen Maßnahmen zur Verfügung, um die Unternehmen dazu zu bringen, ihre Betriebsprozesse umweltfreundlicher zu gestalten. Mehr als 80 Prozent der Umweltschutzgesetzgebung werden mittlerweile in Brüssel gemacht. Der größte Teil betrifft die Wirtschaft direkt oder indirekt.

Ordnungsrecht ist weiter beliebt

Politikwissenschaftler unterscheiden Instrumente oft nach dem Grad, wie stark der Staat den Unternehmen vorschreibt, was er zu tun oder zu lassen hat. Relativ stark greift der Gesetzgeber in das unternehmerische Handeln ein, wenn er etwa bestimmte Grenzwerte festlegt oder Vorgaben macht, welche Standards ein Produktionsprozess einhalten soll. Dieses so genannte Ordnungsrecht ist nach wie vor das bevorzugte Instrument der Umweltpolitik. Ein Unternehmen muss eine Vielzahl an Ge- und Verboten im Umweltschutz einhalten. Das beginnt bereits vor dem eigentlichen Herstellungsprozess mit der Genehmigung: Das Bundesimmissionsschutzgesetz regelt, ob der Betrieb einer Anlage genehmigungspflichtig ist. In Deutschland betrifft dies rund 60.000 Industrieanlagen. Hinzu kommen Bestimmungen aus dem Wasserrecht, Bodenschutzrecht, Kreislaufwirtschafts- und Abfallrecht, Naturschutzrecht, Gentechnik- und Gefahrstoffrecht. Um nur einige zu nennen. Es gab mehrere Versuche, das in Einzelgesetze zersplitterte Umweltrecht in einem Umweltgesetzbuch zusammenzufassen – bislang vergeblich. Auch in dieser Legislaturperiode, die 2009 endet, wurde ein neuer Anlauf unternommen.


Widerstand der Wirtschaftsverbände

Das Ordnungsrecht garantiert gewisse Umweltstandards, die sich ohne dieses Instrumentarium nur schwer sichern ließen. Doch der Ansatz hat auch Schwächen: Die Abwehrreaktionen der betroffenen Wirtschaftsbranchen sind höher als bei anderen Instrumenten. Interessenvertreter der Wirtschaft versuchen schon früh, ihren Einfluss geltend zu machen und Gesetzesentwürfe abzuschwächen oder zu verwässern. Später suchen Unternehmen unter Umständen nach Schlupflöchern im Gesetz oder streben Klagen an. Ein weiterer Nachteil ist, dass die politische Regulierung technisch häufig erst nach dem Produktionsprozess ansetzt. Dann sind die Schadstoffe bereits in Luft oder Abwasser enthalten und die gesetzlich vorgeschriebenen Grenzwerte lassen sich nur durch Filter oder chemische Reinigung einhalten (End-of-pipe-Technologie).

Marktorientierung ist wirtschaftskonformer

Die Europäische Union (EU) hat in den letzten Jahren vermehrt auf marktwirtschaftliche Instrumente zurückgegriffen. Die EU-Kommission will diesen Instrumententyp verstärkt einsetzen und hat dies auch im sechsten Umweltaktionsprogramm, in der überarbeiteten Strategie für eine nachhaltige Entwicklung und in der Strategie von Lissabon festgelegt. Zwei Arten marktwirtschaftlicher Instrumente sind von besonderer Bedeutung:
  • Instrumente, die den Preis beeinflussen: Das sind zum einen Steuern, die den Preis umweltschädigender Güter erhöhen, zum Beispiel die deutsche Ökosteuer. Zum anderen sind es finanzielle oder steuerliche Anreize, die den Preis eines umweltfreundlichen Produkts senken – wie der 2007 in Deutschland beschlossene Steuer-Bonus für die Nachrüstung von Diesel-Pkw mit einem Rußpartikelfilter.
  • Instrumente, die die Menge an Schadstoffen beeinflussen: Hierbei wird, wie beim europäischen Emissionshandelsystem für Kohlendioxidemissionen, eine Höchstmenge an Emissionen festgelegt und unter den beteiligten Unternehmen aufgeteilt. Auf einem dafür eingerichteten Emissionsmarkt können Unternehmen Zertifikate kaufen und verkaufen. Wer weniger Schadstoffe als vorgesehen verbraucht, bietet die Zertifikate am Markt an. Wer mehr Schadstoffe emittiert, muss Zertifikate zukaufen.
Mit den Mengeninstrumenten lassen sich Umweltziele zuverlässiger erreichen, da die Höchstmenge an Emissionen politisch festgelegt wird. Preisinstrumente wie Steuern lassen sich hingegen in der Regel leichter einführen. Steuern stellen außerdem für den Staat Einnahmen dar, während Emissionsrechte nur dann Einnahmen erwirtschaften, wenn sie bei der Ausgabe versteigert werden.

Die wahren Kosten

Marktwirtschaftliche Instrumente können, wenn sie richtig eingesetzt werden, Vorteile zum traditionellen Ordnungsrecht bieten: Sie beziehen die Kosten der Umweltverschmutzung in den Preis eines Produktes ein. Diese so genannte Internalisierung externer Kosten spielt in der Umweltpolitikdebatte eine wichtige Rolle. Bisher konnten die Unternehmen die Umwelt als Aufnahmemedium weitgehend kostenlos nutzen. Für die entstandenen Schäden musste hingegen der Staat aufkommen. Ein Beispiel: Werden fossile Brennstoffe wie Erdöl und Kohle verbrannt, gelangen Schadstoffe wie Feinstäube, Stickstoffoxide und Treibhausgase in das öffentliche Gut Luft. Die Folge: Erkrankungen wie Asthma, Husten oder Bronchitis nehmen zu, Fassaden an Gebäuden werden geschädigt, Treibhausgase tragen zum Klimawandel bei, der wiederum Folgen hat, etwa zerstörerische Stürme, Überschwemmungen, Dürreperioden und Ernteausfälle. Die Zeche zahlt die Allgemeinheit und nicht der Verursacher. Muss der Verursacher aber für die Luftverschmutzung zahlen, wird er versuchen, die Emissionen so weit wie möglich zu vermeiden. So weit die Theorie: In der ersten Handelsperiode des europäischen Emissionshandels (2005 – 2007) wurden so viele kostenlose Zertifikate ausgegeben, dass der Markt übersättigt war und die Zertifikatspreise in den Keller rauschten. Die EU hat deshalb die Emissionsobergrenze für die zweite Handelsperiode (2008 – 2012) nach unten korrigiert. Weitere Änderungen ab 2013 sind geplant.

Hohe Preise stimulieren den Wandel

Der Ölpreis-Schock in den 1970er-Jahren ließ Wirtschaft und Verbraucher erstmals über einen sparsameren Umgang mit Energie nachdenken. Auch heute sind es vor allem die hohen Energiekosten, die Unternehmen dazu motivieren, ihre Produktion energieärmer zu gestalten. Gleichzeitig wächst die Nachfrage nach energiesparenden Geräten. Eine repräsentative Umfrage der "Initiative Energieeffizienz" der Deutschen Energie-Agentur (dena) ergab, dass über 80 Prozent der Käufer von "Weißer Ware", also Waschmaschinen, Trockner oder Gefriergeräte, besonders auf den Energieverbrauch achten. Seit 1998 müssen in Deutschland elektrische Haushaltsgroßgeräte mit einem europaweit einheitlichen Energieverbrauchsetikett, dem EU-Label, ausgezeichnet werden. Das Label macht Unterschiede im Verbrauch und im Leistungsgrad für den Kunden sofort sichtbar. Informationsinstrumente begleiten oft staatliche Umweltschutzmaßnahmen. Sie lassen sich wie das EU-Label aber auch gezielt zu Verhaltensänderungen einsetzen.

Weniger Umweltschäden, mehr Arbeitsplätze?

Mit Umweltsteuern lassen sich gleichzeitig auch andere staatliche Ziele verfolgen. Der Ansatz der 1999 in Deutschland eingeführten Ökologischen Steuerreform ist es, den Produktionsfaktor Energie teurer und den Faktor Arbeit billiger zu machen. Dazu wurde die Mineralölsteuer stufenweise erhöht und eine Stromsteuer neu eingeführt. 2007 erzielte die Ökosteuer Einnahmen in Höhe von 17,8 Milliarden Euro. Davon flossen 15,6 Milliarden in die Gesetzliche Rentenversicherung. Ohne Ökosteuer läge der Rentenversicherungsbeitragssatz 2008 nicht bei 19,9, sondern bei 21,6 Prozent. Vor allem personalintensive Unternehmen profitieren von der Ökosteuer durch die niedrigeren Lohnnebenkosten. Auch Dienstleistungsunternehmen gehören zu den Gewinnern. Netto draufzahlen mussten die Sektoren Landwirtschaft, Handel und Verkehr. Für volkswirtschaftlich deutlich spürbare Beschäftigungseffekte müssten die Lohnnebenkosten jedoch stärker gesenkt werden.

Der japanische Top-Runner-Ansatz

Als erfolgreich haben sich in letzter Zeit umweltpolitische Maßnahmen gezeigt, die Marktinstrumente mit Ordnungsrecht kombinieren. Der japanische Top-Runner-Ansatz erhebt das beste am Markt befindliche Produkt zum Standard. Dieser Standard muss von allen Herstellern innerhalb einer Frist, zum Beispiel binnen fünf Jahren, erreicht werden. Produkte, die diesen Standard nicht erreichen, dürfen dann nicht mehr auf den Markt gebracht werden. Japan hat das Top-Runner-Programm bereits 1999 eingeführt. Seitdem nimmt der Energieverbrauch japanischer Produkte stetig ab.

Ökodesign-Richtlinie setzt bei Produktgestaltung an

Auch die Integrierte Produktpolitik der EU, die Teil der europäischen Nachhaltigkeitsstrategie ist, geht weg vom nachsorgenden Umweltschutz. Neu an dem Ansatz ist, dass der gesamte Lebenszyklus eines Gerätes von der Entwicklungsphase über die Herstellung, den Vertrieb und die Verwendung bis zur Entsorgung – oder besser noch Wiederverwertung – einbezogen wird. Die Ökodesign-Richtlinie (EU-Richtlinie zur umweltfreundlichen Gestaltung energiebetriebener Produkte) will den Umweltschutz konsequent in die Produktgestaltung einbeziehen. Bei der Richtlinie handelt es sich um eine Rahmenrichtlinie, die selbst keine detaillierten Anforderungen an bestimmte Produkte definiert. Das wäre bei so unterschiedlichen Geräten wie Laptops, gewerblichen Tiefkühlgeräten, Fernseher, Lampen oder Warmwasserbereiter auch nicht sinnvoll. Die EU-Kommission hat deshalb Studien über einzelne Produktarten bei europäischen Forschungsinstituten in Auftrag gegeben. In einem nächsten Schritt sollen jetzt produktspezifische Durchführungsmaßnahmen erlassen werden, die die Umweltanforderungen an ein Produkt definieren, etwa den Energie- und Materialeinsatz oder die Schadstoffkonzentration.

Umweltinnovationen als Megatrend

Umweltregulierung gilt vielen Wirtschaftsvertretern immer noch als Sand im Getriebe der Wirtschaft. Das Gegenteil ist der Fall: "Länder mit strengen umweltpolitischen Vorschriften sind in der Regel wettbewerbsfähiger als andere", schreibt der Umweltpolitikwissenschaftler Martin Jänicke, langjähriges Mitglied des Umweltrats der Bundesregierung. Das hinge vor allem daran, dass neue Umwelttechnologien in nationalen Leitmärkten entstehen, gestützt auf eine fördernde und fordernde Umweltpolitik. Die Erwartungen an den Markt für Umwelttechnologie sind hoch: Eine Studie der Unternehmensberatung Roland Berger Strategy Consultants erwartet für 2020 ein Marktvolumen von 2.200 Milliarden Euro. Bis dahin, so die Berechnungen, wird die Umweltbranche in Deutschland mehr Menschen beschäftigen als der Maschinenbau oder die Autoindustrie.

Literatur

Bundesumweltministerium/Umweltbundesamt, Hrsg. (2007): Umweltpolitische Innovations- und Wachstumsmärkte aus Sicht der Unternehmen. Forschungsprojekt im Auftrag des Umweltbundesamts.

Deutsches Institut für Wirtschaftsforschung und Ecologic (2004): "Quantifizierung der Effekte der Ökologischen Steuerreform auf Umwelt, Beschäftigung und Innovation". Studie im Auftrag des Umweltbundesamts.

EU-Kommission (2007): Grünbuch. Marktwirtschaftliche Instrumente für umweltpolitische und damit verbundene politische Ziele. KOM(2007) 140 endgültig

Jänicke, Martin; Kunig, Philip; Stitzel, Michael (2003): Lern- und Arbeitsbuch Umweltpolitik. Politik, Recht und Management des Umweltschutzes in Staat und Unternehmen. Bonn 2002

Jänicke, Martin (2008): Megatrend Umweltinnovation. Zur ökologischen Modernisierung von Wirtschaft und Staat. München 2007

politische ökologie 105 (2007): Nachhaltiges Design. Laboratorium für industrielle Neuanfänge.

Umweltbundesamt (2007): Externe Kosten kennen – Umwelt besser schützen. Die Methodenkonvention zur Schätzung externer Kosten am Beispiel Energie und Verkehr.

Umweltbundesamt (o.J.): Ökodesign von Produkten. Gestaltungsauftrag für mehr Umweltschutz und Innovation.

www.eu-label.de
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