Afrika

19.5.2005 | Von:
Siegmar Schmidt

Prinzipien, Ziele und Institutionen der Afrikanischen Union

Die Afrikanische Union

Die 33 Artikel umfassende Gründungsakte der AU[3] nennt einen umfassenden Katalog an Zielen und Prinzipien der Union. Dazu gehören die Förderung der afrikanischen Einheit auf allen Gebieten, die Verwirklichung von demokratischen Grundsätzen, Menschenrechten und guter Regierungsführung sowie Frieden, Sicherheit und Stabilität.[4]

Artikel 3 der Gründungsakte betont zwar ausdrücklich die Souveränität, territoriale Integrität und Unabhängigkeit der Mitgliedsstaaten, doch wird im Folgenden das Souveränitätsprinzip erheblich relativiert. Die AU-Gründungsakte ist der erste völkerrechtliche Vertrag, in dem ein Recht einer militärischen Intervention aus humanitären Gründen festgeschrieben ist. Gemäß Artikel 4 (h) kann die Versammlung der Staats- und Regierungschefs bei schwerwiegenden Umständen, insbesondere im Falle von Kriegsverbrechen, Völkermord oder Verbrechen wider die Menschlichkeit, einen Militäreinsatz anordnen. Nichtverfassungsgemäße Regierungswechsel, z.B. durch einen Militärputsch, werden abgelehnt. Ausgedehnt wurde diese sehr weitgehende Bestimmung noch 2003 durch den Vertragszusatz, dass Interventionen auch im Falle von "ernsthaften Bedrohungen der legitimen Ordnung" möglich seien. Diese äußerst weit ausgreifenden Bestimmungen sind bislang rechtlich nicht eindeutig kodifiziert worden. Unklar ist z.B., in welchen Fällen eine Bedrohung legitimer Ordnung vorliegt und was eine "ernsthafte" Bedrohung ist. Die Interpretation der Ziele und Prinzipien der AU wird eine Hauptaufgabe des in der Gründungsakte vorgesehenen Afrikanischen Gerichtshofes sein. Das Statut des Gerichtshofes ist Mitte 2004 von einer ausreichenden Zahl von Staaten ratifiziert worden und kann seine Arbeit aufnehmen. Mittlerweile gehören alle Staaten des afrikanischen Kontinents mit Ausnahme Marokkos der AU an.[5]

Die AU-Institutionen

Die institutionelle Struktur der AU orientiert sich stark am Vorbild der EU. - Das oberste Organ bildet die Versammlung der Staats- und Regierungschefs. Die Konstruktion entspricht dem Europäischen Rat mit dem wesentlichen Unterschied, dass sie Entscheidungen mit einer Zweidrittelmehrheit und bei verfahrenstechnischen Fragen sogar mit einfacher Mehrheit fällen kann. - Der Exekutivrat besteht in der Regel aus den Außenministern und entspricht dem Ministerrat der EU in der Formation des allgemeinen Rates. Auch er trifft im Unterschied zum EU-Ministerrat, der mit sowohl absoluten als auch qualifizierter Mehrheiten (je nach Politikbereich) Entscheidungen fällt, Entscheidungen generell wiederum mit einer Zweidrittelmehrheit. - Der Ausschuss der Ständigen Vertreter bereitet wie die gleichnamige EU-Institution die Sitzungen des Exekutivrates vor. - Im Unterschied zur EU-Kommission ist die AU-Kommission bisher lediglich als Sekretariat konzipiert. - Im März 2004 wurde das Pan-Afrikanische Parlament (PAP) ins Leben gerufen. Nach einer fünfjährigen Übergangsperiode als beratende Institution soll das Parlament volle legislative Befugnisse erhalten und direkt gewählt werden.

Neben dem bereits erwähnten Afrikanischen Gerichtshof ist noch die Einrichtung einer ganzen Reihe von zusätzlichen, in erster Linie beratenden Institutionen vorgesehen. Innerhalb der Institutionen gilt nicht das EU-Prinzip einer wenn auch nur sehr grob gewichteten proportionalen Stimmverteilung nach der Bevölkerungszahl der einzelnen Staaten, sondern strikt das Prinzip der Stimmengleichheit. Dies bedeutet in der Praxis, dass Nigeria mit seinen zirka 130 Millionen Einwohnern genau wie der Inselstaat Sao Tomé and Principe mit rund 200 000 Einwohnern nur eine Stimme in der Versammlung und dem Exekutivrat besitzt. Ferner entsendet jeder Mitgliedsstaat fünf Abgeordnete, unter denen mindestens eine Frau sein muss, in das PAP. Bemerkenswert ist vor dem Hintergrund europäischer Erfahrungen vor allem der Verzicht auf ein Vetorecht. Dies bedeutet, dass auch große und mächtige Staaten Abstimmungsniederlagen hinnehmen müssten. Dies widerspricht der afrikanischen Tradition von Entscheidungsprozessen, die erstens stark konsensorientiert ist und in der zweitens offene Abstimmungsniederlagen als Gesichtsverlust gelten, der das Ansehen von Regierungen und Individuen, aber auch den Nationalstolz schwer beschädigen würde. Abzuwarten bleibt auch, ob in Abstimmungen unterlegene Staaten die Entscheidung respektieren werden.

Die AU-Institutionen befinden sich gegenwärtig im Prozess der Selbstkonstituierung. Häufig stehen sie zunächst nur auf dem Papier, da weder die physische Infrastruktur noch die "Spielregeln", wie z.B. Geschäftsordnungen, vorhanden sind. Wie das gegenwärtig laufende Verfahren über die Bestellung der Richter für den Afrikanischen Gerichtshof demonstriert, bedarf es - wie auch in der EU - des schwierigen und zeitraubenden Austarierens von Interessen bei Personalentscheidungen. Der AU-Beschluss, die Organe in verschiedenen Regionen Afrikas anzusiedeln, bekräftigt das Prinzip des Regionalproporzes. Angesichts der weitaus größeren Entfernungen als in der EU und einer schwachen Infrastruktur wird diese Entscheidung zu logistischen Problemen führen.

Die größten Fortschritte machte bisher die Einrichtung des PAP, dessen Sitz in Midrand in der Nähe der südafrikanischen Hauptstadt Pretoria sein wird. Aus den Auseinandersetzungen zwischen Libyen, Ägypten und Südafrika um den Parlamentssitz ging Südafrika als Sieger hervor, da das Land die Infrastruktur zur Verfügung stellen und die vorläufige Finanzierung garantieren wird, Ägypten wahrscheinlich andere Institutionen erhält und Libyen für viele Staaten inakzeptabel war, da es selbst kein frei gewähltes Parlament besitzt. In der Diskussion um Gründung und Sitz des PAP spielte der finanzielle Aspekt eine zentrale Rolle. Die von der tansanischen Parlamentspräsidentin Gertrude Mongella eingeforderte Summe von 18 Mio. US-Dollar wurde von den Staats- und Regierungschefs schließlich reduziert. Die Diskussion über die Kosten für das PAP ist symptomatisch für die Finanzierungsprobleme der AU. Die AU kann das ohnehin geringe Budget für laufende Kosten für 2003/2004 von nach AU-Angaben rund 43 Mio. US-Dollar nicht aufbringen. Bis Juli 2004 hatten lediglich 13 der 53 AU-Mitgliedsstaaten ihre Beiträge entrichtet.[6] Um die Funktionsweise der AU sicherzustellen, finanzieren Algerien, Südafrika, Libyen und Nigeria zur Zeit 40 Prozent der Haushaltes. Zukünftig sollen die Mitgliedsstaaten 0,5 Prozent ihres Haushaltes für die AU bereitstellen, wobei eine Ermäßigung für arme Staaten auf 0,25 Prozent in der Diskussion ist.[7]

Im Rahmen eines Treffens im Juni 2004 beschloss die AU die Einrichtung des in der Gründungsakte vorgesehenen Rats für Wirtschaft, Soziales und Kultur (Economic, Social and Cultural Council, ECOSOCC). Der Rat, der wie der Wirtschafts- und Sozialausschuss der EU nur beratende Funktion besitzt, wird sich aus Vertretern der Zivilgesellschaft und der Berufsverbände zusammensetzen. Von den 150 Delegierten werden 106 - also zwei aus jedem Mitgliedsland - von Organisationen aus den Mitgliedsstaaten und 24 von transnationalen Einrichtungen entsendet werden. Hinzu kommen als ein innovatives Element 20 Delegierte aus der im Ausland weit verstreuten afrikanischen Diaspora. Unklar ist allerdings, nach welchen Kriterien die entsendenden Organisationen ausgewählt werden und wie sich die im Ausland lebenden Afrikaner überhaupt erfassen lassen. Mit der Gründung von ECOSOCC reagierte die AU auch auf massive Kritik zivilgesellschaftlicher Organisationen in Afrika, die bislang vom gesamten AU-Prozess ausgeschlossen waren. Die AU wie auch NEPAD sind bislang ausschließlich Projekte der afrikanischen Staats- und Regierungschefs ohne Verankerung in der Öffentlichkeit.

Die AU und NEPAD

Die im Oktober aus mehreren anderen Initiativen hervorgegangene NEPAD-Initiative ist von der AU zu ihrem Entwicklungsprogramm erklärt worden. NEPAD unterscheidet sich von vergleichbaren Vorgängerunternehmungen dadurch, dass zunächst eine vorurteilsfreie und auch selbstkritische Bestandsaufnahme der Fehler der Vergangenheit unternommen wird und ein klares Bekenntnis zu demokratischen Prinzipien, Menschenrechten, Good Governance und marktwirtschaftlichen Strukturen erfolgt.[8] Die Impulse zu einer Gesundung des Kontinents müssen, so NEPAD, aus Afrika selbst kommen, doch benötigt der Kontinent eine neue Partnerschaft (insbesondere Investitionen) mit den entwickelten Staaten. Das umfangreiche Programm erwähnt nahezu alle relevanten Aspekte von Entwicklung. Ein zentrales neues Element stellt der African Peer Review Mechanism (APRM) dar. Staaten, die ein diesbezügliches Protokoll unterschrieben haben,[9] verpflichten sich damit, einer Überprüfung durch andere Mitglieder des "Klubs", inwieweit sie die durch NEPAD eingegangenen Verpflichtungen einhalten, zuzustimmen. Der APRM, der dem Vorbild der OECD folgt, sieht einen fünfstufigen Mechanismus vor,[10] der auch den Besuch einer hochrangigen Delegation umfasst, die durch Gespräche mit Offiziellen, aber auch Vertretern der Opposition und Zivilgesellschaft sowie Recherchen vor Ort Defizite und Leistungen feststellen soll. Nachdem der überprüften Regierung die Gelegenheit zur Stellungnahme und zur Erstellung eines Aktionsprogramms gegeben worden ist, sollen die Ergebnisse des "Reviews" in verschiedenen AU-Institutionen diskutiert und veröffentlicht werden. Ein Sanktionsmechanismus bei Nichteinhaltung der Prinzipien ist nicht vorgesehen, vielmehr wird betont, dass der Mechanismus auf Lerneffekte abzielt. Für die Überprüfung erstellte das NEPAD-Sekretariat im März 2004 eine Liste mit 21 Zielen, die mit 78 Kriterien überprüft werden sollen.[11] Für die Überprüfung, inwieweit ein Unterzeichnerstaat die Kriterien beachtet, wurden bislang noch keine verbindlichen Indikatoren definiert. Das Dokument gibt lediglich 98 Beispiele für Indikatoren.[12]

Von der AU wurde die Zusammenlegung der NEPAD- und AU-Institutionen beschlossen. So wird das NEPAD-Sekretariat in der AU-Kommission aufgehen. Unklar ist jedoch noch, wie der APRM-Prozess von AU-Institutionen gesteuert und ausgewertet werden soll.


Fußnoten

3.
Die Gründungsakte kann unter www.africa-union.org abgerufen werden. Teilübersetzung in: Internationale Politik, 56 (2001) 11, S. 78 - 85.
4.
Im Folgenden konzentriert sich diese Darstellung vor allem auf Institutionen, ausgeblendet werden u.a. die Entwicklungsdimension, der Handel sowie die geplante Einrichtung von fünf regionalen Wirtschaftsgemeinschaften.
5.
Marokko protestiert damit gegen die Mitgliedschaft der Republik Westsahara in der AU.
6.
Vgl. Cape Times, Business Report vom 1. 10. 2004.
7.
Eine externe Finanzierung der laufenden Kosten ist weder von afrikanischer Seite erwünscht noch von Geberstaaten in Betracht gezogen worden.
8.
Das Schlüsseldokument von Oktober 2001 kann unter www.nepad.org abgerufen werden.
9.
Bis August 2004 waren folgende 24 Staaten dem APRM beigetreten: Algerien, Angola, Benin, Burkina Faso, Kamerun, Kongo (Brazzaville), Ägypten, Äthiopien, Gabun, Ghana, Kenia, Lesotho, Mali, Malawi, Mauritius, Mosambik, Nigeria, Ruanda, Senegal, Sierra Leone, Südafrika, Tansania, Uganda, Sambia.
10.
Vgl. Siegmar Schmidt/Keith Gottschalk, The African Union and the New Partnership for Africa's Development - strong institutions for weak states?, in: Internationale Politik und Gesellschaft (IPG), (2004) 4, S. 138 - 158; Jakkie Cilliers, A guide to the NEPAD African Peer Review Mechanism, Pretoria 2003.
11.
Vgl. NEPAD, Objectives, standards, criteria and indicators for the APRM (http://www.nepad.org/documents/110.pdf).
12.
Die Beispielindikatoren sind in der Regel sehr allgemein definiert und beziehen sich zum größten Teil auf internationale Verträge und Abkommen.

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