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Afrika

20.5.2005 | Von:
Stefan Mair

Die regionale Integration und Kooperation in Afrika südlich der Sahara

III. Stand der Integration und Kooperation

ECOWAS und SADC verfolgen gleichermaßen das Ziel der wirtschaftlichen Integration. Die beabsichtigte Abfolge zur Umsetzung dieser Vorgabe folgt dem klassischen Muster Freihandelszone, Zollunion, Wirtschafts- und Währungsunion. Hierbei hat sich die ECOWAS den ehrgeizigsten Zeitplan gesetzt: Der so genannte "Trade Liberalization Scheme" (TLS) sollte, beginnend am 1. Januar 1990, innerhalb von zehn Jahren zu einer völligen Liberalisierung des intraregionalen Handels, also zur Errichtung einer Freihandelszone führen. Ab dem 1. Januar 2000 war die Bildung der Zollunion innerhalb der ECOWAS vorgesehen, woraus im Jahr 2005 die Wirtschafts- und Währungsunion hervorgehen sollte. Nachdem 1999 endgültig feststand, dass die ECOWAS bereits in der Umsetzung des TLS weit hinter den ursprünglichen Vorgaben zurücklag, wurde der Zeitplan gestreckt. Gleichzeitig vereinbarten Ghana und Nigeria mit Billigung der übrigen Mitgliedsländer das Starten einer Fast-Track-Initiative, die bis zum Jahr 2003 zur Bildung einer zweiten Währungsunion innerhalb des Integrations- raums führen soll. Diese soll dann ein Jahr später mit dem Währungsverbund der frankophon dominierten Staaten der Westafrikanischen Wirtschafts- und Währungsunion (UEMOA) verschmelzen. Unter den beiden Regionalorganisationen sieht allein die ECOWAS einen finanziellen Ausgleich für die aus der Regionalintegration erwachsenden Kosten einzelner Mitgliedsländer vor. Die SADC hat lange um die Vereinbarung eines Freihandelsprotokolls, präziser um dessen Durchführungsbestimmungen, gerungen. Im Jahr 2000 trat es schließlich in Kraft. Demnach soll bis 2008 der intraregionale Handel vollkommen liberalisiert werden. Südafrika gesteht in der Übergangsphase den Mitgliedsstaaten, die nicht der Zollunion der SACU angehören, einseitige Handelspräferenzen zu. Im Gegenzug konnte sich Südafrika bei den Ursprungsregeln und bezüglich gesonderter Vereinbarungen für die Textil- und Schuhindustrie durchsetzen. Parallel zum Warenverkehr soll auch in beiden Regionalorganisationen der Personenverkehr liberalisiert werden - mit dem Ziel der völligen Niederlassungsfreiheit. Erste Schritte hierzu bestehen in der Abschaffung der Visumspflicht, der Vereinfachung der Einreisebestimmungen und einer gegenüber dem herkömmlichen Verfahren erweiterten Aufenthaltsdauer im Falle der ECOWAS. Entsprechende Fortschritte innerhalb der SADC scheitern noch immer an der restriktiven Einwanderungspolitik Südafrikas.

In puncto wirtschaftlicher Integration weist die ECOWAS förmlich das höchste Integrationsniveau auf. Diese begründet sich auf der teilweisen Umsetzung des Trade Liberalisation Scheme und auf rudimentären Schritten zur Erleichterung des Personenverkehrs - zu einem Zeitpunkt, an dem die SADC erst Vereinbarungen zur Errichtung einer Freihandelszone ausgehandelt hat. Innerhalb beider Regionalorganisationen gehen allerdings die realen Integrationsfortschritte weit über die offiziell dokumentierten Anstrengungen hinaus. Dabei sind zwei Ebenen zu unterscheiden: die informelle und die privatwirtschaftliche Integration. Insbesondere in Westafrika hat der informelle Handel zur wechselseitigen Durchdringung der nationalen Märkte geführt. Dabei werden vor allem Rohstoffe von den unterentwickelten in die wirtschaftlich fortgeschritteneren Länder geschmuggelt, Konsumgüter aus den halbwegs industrialisierten Ökonomien in die vom Primärsektor geprägten. Auch bezüglich des freien Personenverkehrs wurden die Mitgliedsländer der ECOWAS und der SADC von der Wirklichkeit überholt. Die schwer zu kontrollierende Einwanderung geht weit über das Niveau hinaus, das die Regierungen bisher auf dem Papier vereinbart haben. Während in Westafrika die informelle Integration überwiegt, macht im südlichen Afrika die privatwirtschaftliche Integration große Fortschritte. Sie beruht vor allem auf der erheblich gesteigerten Investitionstätigkeit südafrikanischer Unternehmer in den Nachbarländern. Grundlage hierfür sind allerdings nicht SADC-Vereinbarungen, sondern bilateral geschlossene Investitionsschutzabkommen.

Eine wesentliche Vorbedingung zur Wirtschaftsintegration ist die Harmonisierung von Wirtschafts- und Finanzpolitik. Obwohl alle Staaten der Regionalverbände bis auf wenige Ausnahmen den Konditionalitäten von IWF und Weltbank unterworfen sind, gibt es sowohl beim Tempo als auch bei der Intensität von Privatisierung und Deregulierung erhebliche Unterschiede. Insbesondere die Privatisierung von Staatsunternehmen hängt in zahlreichen Staaten weit hinter dem Zeitplan zurück. Auch die Deregulierung von Finanzkontrollen und die Freigabe von Wechselkursen ist bisher so unvollständig erfolgt, dass nur wenige Währungen innerhalb der drei Integrationsräume voll konvertibel sind. Schließlich deuten zentrale makroökonomische Daten - Wachstums- und Inflationsraten - sowie Kennzahlen staatlicher Haus- haltsführung - Schuldenniveau und jährliche Neuverschuldung - auf keine Konvergenz hin.

ECOWAS und SADC verpflichten sich explizit nur zur politischen Kooperation, wobei jedoch die vertraglich vereinbarten Prinzipien dieser Zusammenarbeit durchaus darauf hindeuten, dass eine politische Union als Krönung der Integrationsbemühungen nicht ausgeschlossen wird. Die politische Kooperation zielt im Wesentlichen auf zwei Idealzustände ab: die Garantie von Frieden und Sicherheit in der Region sowie die Konsolidierung von Demokratie, Rechtsstaatlichkeit und Menschenrechtsschutz in den Mitgliedsländern. Dabei gelten aber nach wie vor als oberste Prinzipien die nationale Souveränität und die Gleichberechtigung der Mitgliedsländer. Als weiteres Kooperationsziel wird in beiden Regionalverbänden die Vertretung gemeinsamer Interessen in internationalen Gremien und gegenüber Drittstaaten definiert. Keiner der Regionalverbände hat bisher nennenswerte Schritte hin zu einer politischen Union unternommen. In Bezug auf politische Kooperation gibt es zwischen den Verbänden erhebliche Unterschiede. Erneut weist die ECOWAS die größten Fortschritte auf, wobei hier - anders als im Fall der wirtschaftlichen Integration - dieser theoretische Befund auch durch die Empirie gestützt wird. Die ECOWAS hat in Liberia, Sierra Leone und Guinea-Bissau militärisch interveniert, um Frieden und Sicherheit wiederherzustellen - teilweise gegen den erheblichen Widerstand einiger Mitgliedstaaten. Die ECOWAS darf sich in den vergangenen Jahren - seit dem Ende der Militärdiktatur in Nigeria - auch einer relativ entschlossenen Haltung zugunsten von Demokratie, Menschenrechten und Rechtsstaatlichkeit rühmen. Der Lackmustest war die militärische Machtübernahme in der Elfenbeinküste, wo die ECOWAS durch ihre eindeutige Haltung gegen die Putschisten zu deren Scheitern beigetragen hat.

Dem Selbstanspruch einer politischen Wertegemeinschaft konnte die SADC bisher nicht gerecht werden. Eine deutliche Kritik an der Zerstörung rechtsstaatlicher Verhältnisse in Simbabwe blieb aus, und die Haltung gegenüber dem quasifaschistischen Regime Mugabes ist nach wie vor von Rücksichtnahme und falsch verstandener Solidarität geprägt. Die Bilanz der SADC hinsichtlich politischer Kooperation wird durch ihre Uneinigkeit in der Haltung zum Bürgerkrieg in der DR Kongo verschlechtert. Hier haben zwar Angola, Namibia und Simbabwe im Namen der SADC militärisch interveniert, allerdings auf einer rechtlich kaum haltbaren Grundlage und gegen den anfänglich erbitterten Widerstand Südafrikas. Der größte Erfolg der SADC in Sachen politischer Kooperation besteht zweifelsohne in der Positionierung als weltweit privilegierter Gesprächs- und Verhandlungspartner der EU, welcher im Gegensatz zum Versagen hinsichtlich des eigenen Selbstanspruchs steht.

Die Bereitschaft der Mitgliedsländer der beiden Regionalorganisationen, politisch zu kooperieren, in die politischen Belange eines Partnerlandes einzugreifen oder eine solche Intervention zu dulden, hängt wesentlich von der regionalen Machtkonfiguration ab, ihrer realen Ausprägung und ihrer Perzeption durch die Staatsführer. Im Mittelpunkt des Interesses stehen dabei insbesondere regionale Führungsmächte. Es gibt kaum Zweifel daran, dass Nigeria und Südafrika innerhalb der ECOWAS bzw. der SADC eine politisch und wirtschaftlich dominante Stellung einnehmen. Der Elfenbeinküste und Simbabwe fällt es aus unterschiedlichen Gründen außerordentlich schwer, diese zu akzeptieren. Sie haben wiederholt versucht, im Verbund mit anderen Partnerländern oder Drittstaaten eine Gegenmacht gegen den Hegemon aufzubauen und damit entscheidend zur Blockade von Integrationsfortschritten beigetragen. Hingegen ist das derzeitige Integrationsniveau letztlich Resultat des Engagements Nigerias als Führungsmacht. Die Stagnation der SADC wird zu einem Großteil durch die Unentschlossenheit Südafrikas bezüglich der Ziele ihrer Regionalpolitik verursacht.

Die Regionalverbände verpflichten sich in ihren Gründungsverträgen zur Kooperation in zahlreichen Politikfeldern. Dabei gibt es jedoch beim Umfang der diesbezüglichen Zielvorgaben erhebliche Unterschiede. Im Falle der SADC nehmen sie einen prominenten Platz ein, im Fall der ECOWAS werden sie eher als Randaspekt behandelt. Für die SADC war eben diese Sektorkooperation die alleinige Ratio der Vorgängerorganisation SADCC. Eine regionale Integration wurde erst 1992 zwischen den Mitgliedsländern vereinbart, nachdem bereits über zwölf Jahre lang die Sektorkooperation gepflegt worden war. Gemein ist beiden Regionalverbänden, dass sie zumindest in ihren Grundlagenverträgen eine explizite Prioritäts- und Schwerpunktsetzung bei der umfangreichen Liste der Kooperationsfelder verweigern. Faktisch liegt die Schwerpunktsetzung jedoch bei der Errichtung eines regionalen Straßennetzes, einer regionalen Telekommunikationsinfrastruktur und der regionalen Energieversorgung. Hierzu gibt es detailliert ausgearbeitete Pläne. Beide Regionalverbände nehmen für sich erhebliche Fortschritte bei der Umsetzung dieser Pläne in Anspruch. Aufgrund der instabilen Lage in der ECOWAS-Zone erhielt der Ausbau der Verkehrswege einen herben Rückschlag. Im Bereich der Telekommunikationsverbindungen blieb eine Steigerung des Qualitätsniveaus bisher aus; die Erfolge beim Aufbau eines regionalen Energienetzes beschränken sich auf Teilregionen. Die SADC-Staaten profitieren nach wie vor von den Infrastrukturinvestitionen der früheren britischen Kolonialherren in das Straßen- und Schienennetz sowie von den Ausbauleistungen des ehemaligen südafrikanischen Apartheidstaates vor dem Beitritt zur SADC. Wie auch bei der ECOWAS ist der Ausbau des regionalen Energieverbundes bisher auf Teilregionen beschränkt. Ein Erfolg der jüngsten Zeit war der Wiederaufbau der mosambikanischen Infrastruktur mittels SADC-Projekten. Auch bei der regionalen Nahrungsmittelsicherheit hat das südliche Afrika ein Niveau erreicht, von dem die Staaten der ECOWAS noch weit entfernt sind.


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