IzpB 318: Föderalismus in Deutschland

3.5.2013 | Von:
Roland Sturm

Demokratie als "Leitgedanke" des deutschen Föderalismus

Föderalismus als historische Tradition

Der Deutsche BundDer Deutsche Bund (Die Verwendung dieser Grafik ist honorarpflichtig.)
Die Ablehnung eines Einheitsstaates und die Entscheidung für den Bundesstaat bei der Gründung der Bundesrepublik Deutschland nach dem Zweiten Weltkrieg sind das Ergebnis von Lehren aus der deutschen Geschichte. Der Bundesstaat hat in Deutschland eine lange Tradition. Bereits das Heilige Römische Reich Deutscher Nation setzte sich aus einer Vielzahl von souveränen Territorialstaaten, wie der Markgrafschaft Brandenburg, dem Herzogtum Sachsen oder der Pfalzgrafschaft am Rhein, zusammen. Die einstigen Reichskreise hatten Aufgaben, die teilweise denen der heutigen Länder gleichen. Sie kümmerten sich um die "Friedenssicherung" (Innere Sicherheit und Justiz) und um die Umsetzung der Reichsgesetze (wie heutige Länder die Bundesgesetze). Nach dem Ende des Heiligen Römischen Reiches im Jahr 1806 schlossen sich 36 deutsche Fürstentümer unter dem Protektorat des französischen Kaisers Napoleon I. im Rheinbund zusammen. 1815, nach der militärischen Niederlage Napoleons, wurde der Rheinbund vom Deutschen Bund abgelöst. Sowohl der Rheinbund als auch der Deutsche Bund waren jedoch keine Bundesstaaten wie Deutschland heute, sondern Staatenbünde. Das heißt, die Mitgliedstaaten behielten ihre umfassenden Souveränitätsrechte und respektierten diese gegenseitig.

Paulskirche und Kaiserreich

Ein erster Entwurf für einen Föderalismus im heutigen Sinne entstand in Deutschland nach der Märzrevolution 1848. Die Nationalversammlung in der Frankfurter Paulskirche verabschiedete eine Verfassung, die die Prinzipien der Demokratie und der Mitwirkung der Bundesstaaten an der Reichspolitik in Einklang brachte. Die Reichsverfassung wurde von 28 Einzelstaaten anerkannt, scheiterte allerdings an der Weigerung des preußischen Königs Friedrich Wilhelm IV., seine Wahl zum erblichen Staatsoberhaupt anzunehmen, da er in der Krone aus der Hand des Volkes nur einen "Reif aus Dreck und Letten (Lehm) " sah.

Die vom preußischen Ministerpräsidenten Otto von Bismarck in der Folgezeit betriebene Politik der Einigung Deutschlands gab erneut dem Staatenbund den Vorrang vor dem Föderalismus. Durch die einseitige Aufkündigung des Bundesvertrages durch Preußen und dessen siegreichen Krieg gegen die verbliebene Großmacht im Bund, Österreich, kam es 1866 zur Auflösung des Deutschen Bundes. Unter preußischer Führung entstand daraufhin der Norddeutsche Bund aus nördlich des Mains gelegenen Staaten. Das 1871 gegründete Deutsche Reich war eine Erweiterung des Norddeutschen Bundes um die süddeutschen Staaten. Als Vertretung der Bundesstaaten auf Reichsebene war in der Verfassung ein Bundesrat vorgesehen. Doch die Vielfalt im Deutschen Reich gründete sich nicht auf der demokratischen Willensbildung. Vielmehr basierte sie auf den verschiedenen Interessen der herrschenden aristokratischen Staatsoberhäupter in den Territorialstaaten, die ihre Machtstellung durch Erbfolge erlangt hatten. Preußen dominierte das Reich und war in erster Linie darauf bedacht, durch eine Politik der Entsolidarisierung auf Kosten der Klein- und Mittelstaaten seine Vorherrschaft zu behaupten. Dazu halfen Absprachen mit Bayern, dem zweitgrößten Bundesstaat. Das Reich war vor allem finanziell von seinen Mitgliedstaaten abhängig.

Landesautonomie war im Kaiserreich gleichbedeutend mit einem Mangel an Demokratie und mit wenig effizientem Regieren. Das Kaiserreich war ein Staatenbund, der, anders als der heutige deutsche Föderalismus, von den Bundesstaaten gemeinsames Handeln in erster Linie nur in Fragen der äußeren und inneren Sicherheit (Vereinheitlichung des Rechts) verlangte. Regieren bedeutete somit diplomatisches Verhandeln mit den Bundesstaaten.

Weimarer Republik und NS-Diktatur

Als Reaktion auf die "Fürstenherrschaft" des Kaiserreichs verband sich nach dessen Ende das Streben nach einer demokratischen Gesellschaftsordnung mit dem Wunsch nach einem stärker zentral organisierten und entscheidungsfähigen Staat. So wurde die Weimarer Republik ein dezentraler Einheitsstaat. Der Föderalismus war nicht mehr ein Prinzip der Souveränität der Gliedstaaten, sondern nur noch ein Mittel der innerstaatlichen Gliederung des Reiches. Die Weimarer Republik war nicht mehr von den Ländern her gedacht, sondern vom Reich. Die Länder, welche aus den Staaten des Kaiserreiches hervorgegangen waren, wurden in ihren Kompetenzen deutlich beschnitten und finanziell vom Reich abhängig. Der Reichsrat als Vertretung der Gliedstaaten verlor die herausragende Stellung, welche der Bundesrat noch im Kaiserreich inne gehabt hatte. Die dominierende Rolle Preußens im Reichsrat blieb jedoch, trotz der Verteilung der Hälfte seiner Stimmen auf Vertreter der preußischen Provinzen, faktisch erhalten. Neu eingeführt wurde die heute noch gültige Praxis, dass die nationale Gesetzgebung fast ausschließlich durch Länderbehörden ausgeführt wird.

Das Ende der Weimarer Republik 1933 bedeutete auch das Ende der demokratischen Verfassungsordnung in Deutschland. Die Länder und der Reichsrat wurden als politische Institutionen aufgelöst. Die nationalsozialistische Diktatur schuf einen totalitären und zentralistischen Einheitsstaat.

Besatzungszeit und demokratischer Wiederaufbau

Deutschland nach dem zweiten WeltkriegDeutschland nach dem zweiten Weltkrieg (Die Verwendung dieser Grafik ist honorarpflichtig.)
Nach der bedingungslosen Kapitulation der Wehrmacht und der Besetzung des Landes durch die alliierten Siegermächte 1945 stellte sich die Frage, wie ein demokratischer Neuaufbau in Deutschland aussehen könnte. Die erste Vorentscheidung für eine Wiederbelebung des Föderalismus ergab sich daraus, dass zuerst die Länder neu gegründet wurden, bevor zwei neue deutsche Staaten unter der Regie der Alliierten entstanden. Dies geschah jedoch nicht mehr in den alten Ländergrenzen. Die Besatzungszonen der Siegermächte hatten größeres Gewicht als historische Bezüge. So entstanden "Bindestrich"-Länder wie Rheinland-Pfalz oder Nordrhein-Westfalen. Im Osten Deutschlands, in der Sowjetischen Besatzungszone (SBZ), wurden zunächst ebenfalls fünf Länder neu gegründet, die in etwa mit den heutigen Ländern in Ostdeutschland (ohne Berlin) identisch waren. Die Alliierten setzten in den Ländern die ersten Ministerpräsidenten ein. Nach den ersten Landtagswahlen 1946 wurden die Länderregierungschefs wieder von den Landesparlamenten gewählt und waren damit demokratisch legitimiert. Am 6. und 7. Juni 1947 fand in München die erste und bis zur Wiedervereinigung einzige gesamtdeutsche Ministerpräsidentenkonferenz statt. Bei dieser Zusammenkunft versuchten die Ministerpräsidenten der Sowjetischen Besatzungszone vergeblich, die Forderung nach einer deutschen Zentralregierung auf die Tagesordnung zu setzen, während die westlichen Länderchefs vornehmlich über wirtschaftliche Zusammenarbeit diskutieren wollten. Daraufhin reisten die ostdeutschen Ministerpräsidenten ab. 1949 kam es zur Teilung Deutschlands und zur Gründung zweier deutscher Staaten. In der aus der SBZ hervorgegangenen DDR existierten die Länder nur noch bis 1952. Sie wurden durch 14 Bezirke mit Verwaltungsaufgaben ersetzt. In der DDR galt der "demokratische Zentralismus" als Leitlinie, also die Leitung von Staat und Gesellschaft von einem politischen Zentrum in Ost-Berlin aus und die Unterordnung der örtlichen Verwaltungen. Auf diese Weise sollte die alleinige Herrschaft der Staatspartei SED gestärkt werden, welche sämtliche staatliche Ebenen diktatorisch kontrollierte. Damit verschwand der Föderalismus in Ostdeutschland.

Quellentext

Die Neugliederung der Länder

Der Neuanfang [in Deutschland nach 1945] gestaltete sich [...] betont dezentral. In den Besatzungszonen entstanden alte und neue Länder, von denen her Deutschland neu aufgebaut werden sollte und in denen die Deutschen wieder politische Verantwortung bekamen. Den Anfang machten die Amerikaner schon Ende Mai 1945, als sie in Bayern den früheren BVP-Politiker Fritz Schäffer zum Ministerpräsidenten ernannten. Bald darauf genehmigte die Sowjetische Militäradministration in Deutschland (SMAD) die Gründung von fünf Länderverwaltungen in Sachsen, Thüringen, Mecklenburg und den vormaligen preußischen Provinzen Brandenburg und Sachsen (der Anhalt angeschlossen wurde). In der amerikanischen Zone wurden zudem die Länder Württemberg-Baden und Hessen gebildet. Die Franzosen schufen Rheinland-Pfalz, Baden (der Südteil des alten Landes) und Württemberg-Hohenzollern. In der britischen Zone wurden Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen und Schleswig-Holstein gegründet. In den Hansestädten Hamburg und Bremen amtierten schon seit dem Sommer 1945 neue demokratische Bürgermeister. In allen Ländern wurden Ministerpräsidenten eingesetzt. Diese Männer der ersten Stunde hatten zwar vor allem alliierte Direktiven umzusetzen, sie konnten nicht souverän entscheiden. Doch achteten vor allem Amerikaner und Briten darauf, dass sie nicht als reine Marionetten der Besatzer erschienen. Nach den ersten Landtagswahlen im Dezember 1946 waren die Länderregierungschefs und ihre Kabinette demokratisch und parlamentarisch legitimiert. […]

Dass neue Grenzen gezogen wurden, dass jetzt die norddeutschen Kleinstaaten und die vielen noch bestehenden Exklaven und Enklaven verschwanden, dass die preußischen Provinzen zu Ländern wurden, war nichts anderes als der späte Vollzug der in der Weimarer Republik gescheiterten Neugliederung. Allenfalls im Südwesten waren die neuen Grenzen recht willkürlich – man orientierte sich zwischen der amerikanischen und französischen Besatzungszone etwa an der Autobahn Karlsruhe-Stuttgart-Ulm. [...]

Die Alliierten gaben bereits 1948 den Ministerpräsidenten den Auftrag, eine andere Lösung vorzuschlagen, falls diese Ländergliederung nicht die Erwartungen der Deutschen erfüllte. Anliegen der Alliierten war es, eine einigermaßen ausgewogene Ländergliederung hinzubekommen, die sich an traditionellen Grenzen orientierte. Aber die Länderchefs kamen dem Wunsch nicht nach, weil sie das nicht als ihre Aufgabe betrachteten. Im Grundgesetz wurde daher später der Artikel 29 eingefügt, nach dem das Bundesgebiet neu zu gliedern war. Er hatte keinerlei Auswirkung. In den Siebzigerjahren wurde er abgeschwächt, auch nach 1990 blieb er folgenlos. Die Ändergliederung von 1945/46 war (bis auf den Südwesten) eben nicht so künstlich, als dass die Bevölkerung den dringenden Wunsch gehabt hätte, sie zu ändern. Mit der nun auch formellen Auflösung Preußens durch das Kontrollratsgesetz Nr. 46 wurde am 25. Februar 1947 schließlich vollzogen, was bereits 1848 die demokratische Linke gefordert hatte, was Hugo Preuß und die süddeutschen Staaten mit je eigener Zielsetzung am liebsten schon 1919 umgesetzt hätten, was in der Weimarer Reichsreformdebatte anvisiert wurde und was faktisch schon 1932/33 eingetreten war. Nach 1947 hat es keinen ernsthaften Versuch mehr gegeben, Preußen wiederzubeleben. Mit der Gliederung nach dem Krieg ist eine insgesamt sehr erfolgreiche Länderstruktur geschaffen worden. Es gab keine Hegemonialmacht in Deutschland mehr, und die Größenunterschiede zwischen den größeren und kleineren Ländern waren geringer als die unter den nordamerikanischen Bundesstaaten. [...] Dieser Bund ist weitaus homogener als all die bundesstaatlichen Vorläufer seit dem Mittelalter. Von seiner Territorialstruktur her ist Deutschland seither vergleichsweise gut aufgestellt.

Albert Funk, Föderalismus in Deutschland. Vom Fürstenbund zur Bundesrepublik (bpb-Schriftenreihe Bd. 1097), Paderborn: Ferdinand Schöningh Verlag 2010, S. 293 ff.