IzpB Europäische Union 

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30.3.2015 | Von:
Melanie Piepenschneider

Vertragsgrundlagen und Entscheidungsverfahren

Im Rahmen der Entscheidungsverfahren sind verschiedene Gesetzesnormen vorgesehen. Diese lassen sich wie folgt charakterisieren:
  • Verordnungen gelten unionsweit unmittelbar, sind in allen Teilen verbindlich und stehen über nationalem Recht;
  • Richtlinien müssen von den Mitgliedstaaten, an die sie gerichtet sind, in nationales Recht umgesetzt werden, ihre Ziele sind verbindlich;
  • Beschlüsse sind für die benannten Empfänger, zum Beispiel Staaten oder Unternehmen, in allen Teilen verbindlich;
  • Empfehlungen sind unverbindlich, ebenso wie Stellungnahmen.
Rat und EP üben gemeinsam auch die Haushaltsbefugnis aus. Der Vertrag von Lissabon legt folgende Instrumente für den Bereich des Haushaltes fest:
  • Eigenmittel: Hierbei handelt es sich um Einnahmen der EU aus eigenem Recht, auch wenn die Mitgliedstaaten letztendlich darüber befinden und die EU keine eigenen Steuern erhebt.
  • Mittelfristiger Finanzrahmen (MFR): Die EU verabschiedet für eine Periode von sieben Jahren einen MFR. Nach zweieinhalbjähriger Verhandlung beschloss der Rat im Dezember 2013 einen MFR für die Jahre 2014 – 2020, der – im Einklang mit der Wachstumsstrategie "Europa 2020" (siehe Glossar) – eine Priorisierung der Politik der EU für eine nachhaltige Entwicklung im Bereich Wachstum, Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung sichert und jährliche Ausgabenobergrenzen für die Politikfelder festlegt. Hiermit werden Schwerpunkte für das zukünftige Handeln der EU gesetzt und Planungssicherheit sowohl für die Mitgliedstaaten als auch für die EU-Organe hergestellt.
  • EU-Haushaltsplan: Er beinhaltet die Einnahmen und Ausgaben der EU für ein Jahr.
Das Verfahren zur Aufstellung des Jahreshaushaltes wurde durch den Vertrag von Lissabon vereinfacht und dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren angepasst. Das EP und der Rat entscheiden (jetzt) gemeinsam über den gesamten EU-Haushalt. Der Rat kann ein ablehnendes Votum des Parlaments nicht überstimmen. In einem solchen Fall muss die Kommission einen neuen Haushaltsentwurf vorlegen, und das Verfahren beginnt von vorne.
Liegt bis zum Jahresbeginn kein verabschiedeter Haushalt vor, tritt die sogenannte Zwölftel-Regelung in Kraft. Jeweils ein Zwölftel des vorjährigen Haushaltes wird pro Monat zur Verfügung gestellt. Der damit eingeschränkte politische Gestaltungsspielraum soll die Einigung zwischen EP und Rat fördern.

Die EU – Arena politischer Macht


Präsident des Europäischen Rates

Der Präsident des Europäischen Rates (PER) wird für die Dauer von zweieinhalb Jahren mit qualifizierter Mehrheit durch den Europäischen Rat gewählt. Das bis zum Vertrag von Lissabon gültige halbjährliche Rotationsverfahren wird damit abgeschafft. Dies sichert mehr Kontinuität im Amt. Zudem darf der Präsident des Europäischen Rates gleichzeitig kein nationales Staatsamt mehr innehaben.

Der PER gibt dem Europäischen Rat Impulse, bereitet zusammen mit dem Kommissionspräsidenten seine Treffen vor und leitet dessen Sitzungen. Er ist "ehrlicher Makler" in der Runde der im Europäischen Rat vertretenen Staats- und Regierungschefs, des Kommissionspräsidenten sowie des beratend teilnehmenden Hohen Vertreters der Union für Außen- und Sicherheitspolitik (siehe Glossar). Der Präsident legt dem EP zweimal pro Halbjahr einen Bericht vor und unterrichtet es über seine politischen Aktivitäten. Darüber hinaus vertritt er die EU auch selbst in Angelegenheiten der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP, siehe Glossar) – und dies unbeschadet der Befugnisse des Hohen Vertreters.

Der Europäische Rat wird durch den Vertrag von Lissabon in den Rang eines Organs der EU erhoben. Er hat insbesondere in Krisenzeiten eine zentrale Rolle bei der Koordination von Positionen der Mitgliedstaaten und bei der Entwicklung von Lösungsansätzen.
Erster gewählter EU-Ratspräsident war von Dezember 2009 bis Ende November 2014 für zwei Amtszeiten der ehemalige belgische Premierminister Herman Van Rompuy. Ihm folgte ab Dezember 2014 der ehemalige polnische Ministerpräsident Donald Tusk im Amt nach.

Europäische Kommission

Die EU-KommissionDie EU-Kommission (© EU-Kommission, http://ec.europa.eu/about/structure/docs/poster_junckerteam.pdf)
Die Kommission ist, wie das EP, ein supranationales Organ der EU: Sie ist dem Gemeinschaftswohl verpflichtet. Alle Informationen und Aktivitäten der EU laufen bei der Kommission zusammen, und die meisten gehen auch von ihr aus. Unabhängigkeit und Überparteilichkeit der Kommission werden dadurch garantiert, dass sie weder vom Rat noch von den Mitgliedstaaten abgesetzt werden kann. Nur ein Misstrauensvotum des EP kann die gesamte Kommission zum Rücktritt zwingen. Bei schweren Verfehlungen einer Kommissarin oder eines Kommissars ist die Einleitung eines Amtsenthebungsverfahrens beim Gerichtshof der EU möglich. Auch kann der Präsident ein Kommissionsmitglied auffordern, sein Amt niederzulegen.

Die Kommission ist zugleich Kontroll-, Initiativ- und Exekutivorgan. Sie hat im Wesentlichen vier Hauptaufgaben:
  • Sie ist Akteur im Gesetzgebungsverfahren und hat das Initiativmonopol für Gesetzgebungsakte. Eine Gruppe von Mitgliedstaaten, der Rat und das EP können die Kommission auffordern, initiativ zu werden, dürfen jedoch nicht ohne solche Vorschläge selbst tätig werden. Die Wahl des Zeitpunktes, des Inhalts und der Rechtsgrundlage für einen Gesetzesakt liegt ausschließlich in der Kompetenz der Kommission. Um den Erfolg der Initiative zu sichern, übt die Kommission ihr Initiativrecht in enger Abstimmung mit den anderen beiden Hauptorganen der EU und den Mitgliedstaaten aus. Die mit dem Vertrag von Lissabon eingeführte Subsidiaritätskontrolle durch die nationalen Parlamente eröffnet die Möglichkeit, die Initiativen der Kommission einzuschränken. Auch Bürgerinnen und Bürger der EU können die Kommission mittels einer europäischen Bürgerinitiative auffordern, neue politische Vorschläge zu unterbreiten.
  • Die Kommission ist das Exekutivorgan der EU, das heißt, sie ist mit der Durchführung von Verträgen beauftragt. Dazu gehören auch der Vorentwurf und die Ausführung des EU-Haushaltsplans, die Planung und Verwaltung der EU-Programme sowie die Ausarbeitung von Entwürfen für internationale Verträge.
  • Die Kommission ist die Hüterin der Verträge und somit verantwortlich für die Umsetzung und Anwendung des Unionsrechts sowie der Bestimmungen, die von den Organen getroffenen werden. Hat nach Auffassung der Kommission ein Mitgliedsland gegen eine Verpflichtung aus den Verträgen verstoßen, so kann sie ein Vertragsverletzungsverfahren einleiten, das bis zur Klage vor dem Gerichtshof der EU führen kann. Gegen den Rat der EU kann die Kommission eine Untätigkeitsklage beim Gerichtshof der EU einreichen.
  • Die Kommission und der Hohe Vertreter der Union für Außen- und Sicherheitspolitik agieren bei vielen Regelungen der Verträge gemeinsam oder aufeinander abgestimmt. So kann die Kommission dem Hohen Vertreter gemeinsam mit dem Rat Vorschläge für außenpolitische Maßnahmen unterbreiten. Zu Verhandlungen mit Drittstaaten oder internationalen Organisationen muss der Rat die Kommission ermächtigen, wobei sie in Einzelfällen Abkommen abschließen kann. Nicht zuletzt arbeiten in dem im Lissabon-Vertrag vorgesehenen Europäischen Auswärtigen Dienst (siehe Glossar) auch Kommissionsbeamte mit.
Die 28 Kommissionsmitglieder sind zu voller Unabhängigkeit verpflichtet und dürfen keine andere berufliche Tätigkeit ausüben. Die Amtszeit beträgt fünf Jahre und ist dem Wahlrhythmus des Europäischen Parlaments angepasst.

Der Präsident der Kommission wird – am Ende eines gestaffelten Wahl- und Zustimmungsverfahrens – durch den Europäischen Rat mit qualifizierter Mehrheit ernannt. Dabei sind die Ergebnisse der letzten Wahlen zum EP zu berücksichtigen. Dies bedeutet eine stärkere Anbindung des Handelns der Kommission an die politischen Verhältnisse im Parlament. In Abstimmung mit dem designierten Kommissionspräsidenten nimmt der Rat wiederum mit qualifizierter Mehrheit die Vorschlagsliste der übrigen Mitglieder an. Das Kollegium muss sich dann einem Zustimmungsvotum des EP stellen. Auf der Grundlage dieser Zustimmung wird die Kommission mit qualifizierter Mehrheit vom Europäischen Rat ernannt.

Der Lissabonner Vertrag stärkt nicht nur die Verbindungen zwischen Kommission und EP, sondern verschränkt auch die Bindung zwischen Kommission und Rat. So leitet der Hohe Vertreter der Union für Außen- und Sicherheitspolitik die GASP und führt den Vorsitz im Rat für Auswärtige Angelegenheiten; gleichzeitig ist er in Personalunion Mitglied (als Kommissar für auswärtige Beziehungen) und Vizepräsident der Kommission. Dieser "doppelte Hut" des Hohen Vertreters soll zu mehr Kohärenz im auswärtigen Handeln der Union führen, birgt aber auch die Gefahr von Spannungen zwischen den unterschiedlichen Aufgaben von Rat und Kommission.

Die Europäische KommissionDie Europäische Kommission (© picture alliance / dpa-infografik, Globus 6013 (aktualisiert); Quelle: EU-Kommission)
Der Vertrag von Lissabon sieht eigentlich vor, dass die Anzahl der Kommissionsmitglieder ab 2014 nur noch zu zwei Dritteln der Anzahl der Mitgliedstaaten entsprechen soll und nach einem noch festzulegenden, strikt gleichberechtigten Rotationssystem festgelegt wird. Diese Maßnahme, die der Effizienz im politischen Handeln geschuldet ist, wurde von einigen Ländern als Verlust nationaler Einflussmöglichkeiten empfunden. Um die notwendige Zustimmung aller Mitgliedstaaten zum Lissabonner Vertrag sicherzustellen, beschloss der Europäische Rat daher im Dezember 2008, die Anzahl der Kommissare vorerst nicht zu reduzieren und jedem Mitgliedsland einen Kommissar zu belassen. Denn jeder Mitgliedstaat sieht "seinen Kommissar" oder "seine Kommissarin" immer auch als Vertreter oder Vertreterin nationaler Interessen. Bei der Konstituierung der Kommission nach der Europawahl 2014 hat der Kommissionspräsident allerdings sein Organisationsrecht genutzt, um eine zusätzliche Ebene von sieben Vizepräsidenten einzuziehen, die Themencluster innerhalb der Kommission koordinieren, die 20 Fachkommissare führen und sich mit den großen politischen Prioritäten wie Wachstum, Beschäftigung, Energie und digitalem Binnenmarkt befassen sollen. Darüber hinaus wurde die Funktion eines "Ersten Vizepräsidenten" geschaffen, der den Kommissionspräsidenten vertreten soll. Die Kommission soll dadurch – auch ohne Reduzierung der Mitgliederzahl – politisch durchsetzungsfähiger, im Handeln stringenter und strategischer werden. Das in der Kommission praktizierte Kollegialprinzip und die vertragliche Verpflichtung auf das Gemeinschaftsinteresse stehen zu dieser informellen Funktion der Kommissare in einem Spannungsverhältnis. Dies gilt auch für das Präsidialprinzip (politische Führung, Richtlinien- und Organisationskompetenz des Kommissionspräsidenten) und das Ressortprinzip (inhaltliche Zuständigkeit der einzelnen Kommissare).

Zur Erfüllung ihrer Aufgaben verfügt die Kommission über einen Verwaltungsapparat mit Generaldirektionen und verschiedenen Diensten, in denen circa 33.000 Mitarbeiter arbeiten.
Der Vertrag von Lissabon hat etliche Fortschritte in Hinblick auf die Arbeit der Kommission gebracht. Allerdings sind einige Fragen nach wie vor nicht zufriedenstellend gelöst: etwa das Problem ihrer Größe und damit auch ihrer Handlungsfähigkeit sowie die Tatsache, dass die Rolle der "Europäischen Regierung" mal der Kommission, mal dem Rat zugewiesen wird.