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30.3.2015 | Von:
Melanie Piepenschneider

Vertragsgrundlagen und Entscheidungsverfahren

Die Verteilung der Haushaltsmittel

Wichtiges Instrument zur Politikgestaltung ist der Haushalt der EU, das heißt die Festlegung von Höhe und Zusammensetzung der Einnahmen und Ausgaben. Denn über die Verteilung der Haushaltsmittel werden politische Prioritäten gesetzt.

Einnahmen

Der Weg zum EU-HaushaltDer Weg zum EU-Haushalt (© Bergmoser + Höller Verlag AG, Zahlenbild 725 249)
Klassische Einnahmequellen eines Staates sind Steuern und Abgaben. Auch in der EU wird immer wieder über die Einführung einer europäischen Steuer nachgedacht. Sie hätte nach Ansicht ihrer Befürworter den Vorteil einer direkten Zuordnung von Aufgaben der EU zu den daraus erwachsenden Kosten für die Bevölkerung. Zudem wäre damit eine Geldquelle für die EU erschlossen, die unabhängig von den nationalen Interessen der Mitgliedstaaten politisch gestaltend eingesetzt werden könnte – im Gegenzug müssten dann aber nationale Steuern reduziert werden. Die Einführung einer EU-Steuer ginge aber für einige Mitgliedsländer zu stark in Richtung eines europäischen Staates.

Bisher erhebt die EU ihre Einnahmen nicht unmittelbar selbst – mit Ausnahme der Abgaben für Zucker und Isoglukose. Die EU erhält ihre Mittel über die Mitgliedstaaten. Die Einnahmen der EU, deren Höhe von den Staats- und Regierungschefs einvernehmlich festgelegt wird, setzen sich folgendermaßen zusammen (2013):
  • Einnahmen aus der Mehrwertsteuer (0,3 Prozent nach einer für alle Mitgliedstaaten gleichermaßen geltenden harmonisierten Bemessungsgrundlage, orientiert am Konsum): 9,4 Prozent;
  • veränderlicher Anteil, orientiert am Bruttonationaleinkommen (BNE), also an der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit des einzelnen Mitgliedstaates: 73,8 Prozent;
  • traditionelle Einnahmen: Zölle, die bei der Einfuhr von Gütern aus Nicht-EU-Ländern an den Außengrenzen der Union erhoben werden, sowie Abgaben für Zucker und Isoglukose: 10,3 Prozent;
  • sonstige Einnahmen wie Beiträge von Drittstaaten zu EU-Programmen oder Bankzinsen und Steuern auf Dienstbezüge von EU-Personal sowie Überschuss aus dem Jahr 2012: 6,5 Prozent.
Das Haushaltsvolumen der EU betrug im Jahr 2013 148,5 Milliarden Euro. Zum Vergleich: Der Haushalt der Bundesrepublik Deutschland umfasste 2013 circa 302 Milliarden Euro. Dabei ist die EU für 505 Millionen Einwohner verantwortlich und die Bundesrepublik Deutschland für 82 Millionen. Im Schnitt kostet einen EU-Bürger die EU 77 Cent pro Jahr. Der Haushalt der EU entspricht 1,13 Prozent des BNE der EU. Die Eigenmittel der EU sind bei 1,23 Prozent des BNE der EU gedeckelt. Grundsätzlich muss der EU-Haushalt ausgeglichen sein, denn die EU darf keine Kredite zum Ausgleich des Haushaltes aufnehmen ("Defizitverbot").

Eine Besonderheit ist der "Briten-Rabatt", den die britische Premierministerin Margaret Thatcher 1984 durchsetzte und der seitdem immer wieder für Spannungen zwischen Großbritannien, der EU und ihren Mitgliedstaaten führt.

Ausgaben

Die Entwicklung der Ausgabenseite des Haushalts ist ein Spiegelbild der Veränderungen in den von der EU betriebenen Politikfeldern: So flossen bei Gründung der EWG (1958) ungefähr 80 Prozent der Haushaltsmittel in die Agrarpolitik; externe Politikfelder, zum Beispiel die GASP, existierten noch nicht. Die Ausgaben der EU setzten sich 2013 wie folgt zusammen:
  • Nachhaltiges Wachstum: 46,8 Prozent;
  • Bewahrung und Bewirtschaftung der natürlichen Ressourcen einschließlich der Entwicklung des ländlichen Raums: 39,8 Prozent;
  • EU als globaler Akteur: 6,4 Prozent;
  • Verwaltung: 5,6 Prozent;
  • Unionsbürgerschaft, Freiheit, Sicherheit und Recht: 1,4 Prozent.
Geben und NehmenGeben und Nehmen (© Quelle: Finanzbericht der Europäischen Kommission 2013)
Bei der Betrachtung des Haushaltes der EU flammt immer wieder die "Nettozahler-Debatte" auf. Nettozahler sind die Mitgliedsländer, die mehr Mittel an die EU zahlen als wieder zurückfließen. Zu Diskussionen führen zudem die unterschiedlichen Konzepte zur Berechnung von Nettopositionen (Einbeziehung der Verwaltungskosten, des mittlerweile eingefrorenen "Briten-Rabatts" und/oder der Mittel, die an Länder außerhalb der EU fließen) sowie das Empfinden einiger Mitgliedstaaten, mehr in den EU-Haushalt einzahlen zu müssen, als die Leistungskraft des Landes hergibt. Besonders in wirtschaftlich schwierigen Zeiten ist dies ein von nationaler Seite gern gebrauchtes Argument. Die EU hat versucht, über den variablen BNE-Anteil an den Einnahmen mehr Gerechtigkeit im Sinne von mehr Orientierung an der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit der Staaten zu erreichen: In den letzten zehn Jahren ist der BNE-Anteil am Aufkommen von 27 Prozent auf 74 Prozent gestiegen, was den Bedeutungszuwachs dieser Mittelquelle unterstreicht.

Besonders Deutschland sieht sich häufig in der Rolle des "Zahlmeisters Europas". Richtig ist, dass sich der Mehrwertsteuer- und der BNE-orientierte Anteil Deutschlands derzeit auf etwa 23 Milliarden Euro belaufen und dies die größte abgeführte Einzelsumme eines Mitgliedstaates ist. Allerdings ist Deutschland auch das wirtschaftlich stärkste EU-Land und exportiert zwei Drittel seiner Waren in den EU-Binnenmarkt.

Die hohe Verschuldung von EU-Mitgliedstaaten belebt aktuell Diskussionen um das Thema "Transferunion". Bisher sind die über den Haushalt der EU verteilten Mittel als Hilfen eingesetzt worden, um Unterschiede in den Wirtschaftsstrukturen der Mitgliedstaaten untereinander auszugleichen und damit ungleiche Lebensverhältnisse abzubauen. Einen Länderfinanzausgleich wie ihn Deutschland unter seinen Ländern praktiziert, war in der EU nicht vorgesehen. Die Stützung für überschuldete Mitgliedstaaten mittels Ausgabe von sogenannten Eurobonds durch die EZB würde allerdings faktisch zu einem europäischen Länderfinanzausgleich führen. Die EU-Mitgliedstaaten würden sich gemeinschaftlich verschulden und gemeinsam für die Schulden haften. Für Deutschland, das die Schuldengrenze für sich im Grundgesetz festgeschrieben hat, würde dies die Kreditzinsen erhöhen. Die schon bei der Einführung des Euro gestellte Frage nach einem Austarieren der Entwicklungsstadien der "Wirtschafts- und Währungsunion" und der "Politischen Union" steht damit wieder auf der Tagesordnung.

Einflussmöglichkeiten der Zivilgesellschaft

Im Vertrag von Lissabon findet sich eine Formulierung, nach der alle Bürgerinnen und Bürger das Recht haben, am demokratischen Leben der Union teilzunehmen. Die Form der Beteiligung bezieht sich vor allem auf die Wahrnehmung demokratischer Rechte (Wahlen) und die von der EU sicherzustellende Transparenz und Nachvollziehbarkeit ihres Handelns.
Dem stehen widersprüchliche Einschätzungen der Bürgerinnen und Bürger entgegen: Auf der einen Seite erscheint "Brüssel" ihnen fern und machtlos, auf der anderen Seite befürchten sie eine Überregulierung, auf die sie keinen Einfluss nehmen können ("Eurokratie"). Auch wenn es unbestritten ist, dass die Demokratisierung Europas noch Defizite aufweist, gibt es eine Reihe von Ansatzpunkten für eine Einflussnahme der Bürgerinnen und Bürger auf das europäische Geschehen.

Politische Kontrolle

Wahlbeteiligung bei den Europawahlen in ProzentWahlbeteiligung bei den Europawahlen in Prozent (© picture alliance / dpa-infografik 20 990; Quelle: Europäisches Parlament)
Europawahl: Die Beteiligung an den Wahlen zum Europäischen Parlament im Jahr 2014 war mit 43,09 Prozent kaum höher als die niedrigste seit ihrer Einführung (2009: 43 Prozent). Die Attraktivität der EP-Wahlen scheint immer mehr abzunehmen – bei gleichzeitigem Zuwachs an Kompetenzen für das EP. Für diese paradoxe Situation gibt es unterschiedliche Erklärungsansätze. So ist schwer zu vermitteln, um was es bei den Europawahlen geht: Die Wahlkämpfe werden nach nationalem Wahlrecht, mit nationalen Kandidaten und in nationalen Wahlkreisen, meist auch noch mit nationalen Themen geführt. Mittels "Personalisierung" europäischer Inhalte Interesse für die Europawahl zu wecken, ist in der EU noch wenig entwickelt – auch wenn bei der Wahl 2014 erstmals sechs europäische Parteienzusammenschlüsse (EVP, SPE, ALDE/EDP [Liberale] und die europäischen Grünen, Linken und Piraten) mit einem Spitzenkandidaten für das Amt des Kommissionspräsidenten antraten. Denn dieser Kommissionspräsident muss, um ins Amt zu kommen, vom EP gewählt werden – und damit indirekt von den Bürgerinnen und Bürgern der EU. Dessen herausgehobene Stellung im institutionellen Gefüge ist den Bürgerinnen und Bürger jedoch schwer sichtbar zu machen.

Darüber hinaus haben sich noch keine "echten" europäischen Parteien ausgebildet; vielmehr handelt es sich um europäische Parteienzusammenschlüsse, die eine Art Dachorganisation für die nationalen Parteienfamilien bilden. Die politisch wichtigen Entscheidungen und programmatischen Positionierungen fallen weiterhin in den nationalen Parteien. Ferner unterscheiden sich die Parteien in ihren europapolitischen Positionen nur in Details; erst seit sich auch die Europapolitik immer stärker ausdifferenziert hat, sind Ansätze für parteipolitische Trennschärfen zu erkennen. Im europäischen Vertragswerk wird den europäischen Parteien eine wichtige Rolle zugewiesen. Sie sollen "ein europäisches Bewusstsein herausbilden und den politischen Willen der Bürger der Union zum Ausdruck bringen". Kontrolle der Europapolitik auf nationaler Ebene: Auch die nationale Ebene wird noch nicht als Austragungsort unterschiedlicher europapolitischer Positionen wahrgenommen. Erste Ansätze hierfür werden im Rahmen der Bewältigungsstrategien für die Finanz- und Wirtschaftskrisen in einigen Mitgliedsländern erkennbar. Da aber bislang nicht deutlich wird, welche politische Ebene für welche Entscheidungen die Verantwortung trägt, können die nationalen oder regionalen Abgeordneten und die Regierungen für europapolitische Entscheidungen kaum zur Rechenschaft gezogen werden. In Deutschland werden bei Wahlen die Bundestags- bzw. die Landtagsabgeordneten und die Bundes- oder Länderregierungen nicht an ihren Leistungen in der Europapolitik gemessen.