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30.3.2015 | Von:
Friedrich Heinemann
Otto Schmuck

Ausgewählte Bereiche gemeinschaftlichen Handelns

Reaktionen und neue Institutionen

Der Eurostabilitätsmechanismus (ESM)Der Eurostabilitätsmechanismus (ESM) (© picture alliance / dpa-infografik 17 028; Quelle: Finanzministerium, EU-Kommission, EZB; Stand 2012)
Die Staaten der Eurozone haben auf die sich ab dem Frühjahr 2010 akut verschärfende Krise zunächst mit Notfallinstrumenten reagiert und über verschiedene Kreditlinien ("Euro-Rettungsschirm") dafür gesorgt, dass es nicht zu einem ungeordneten Zahlungsausfall der Krisenstaaten mit schwer absehbaren Folgen kam. Im Fall Griechenlands wurden außerdem die privaten Gläubiger durch einen Schuldenschnitt an den finanziellen Lasten beteiligt. Dabei mussten die Eigentümer griechischer Staatsanleihen auf einen Teil ihrer Forderungen verzichten. Über diese kurzfristigen Notfallmaßnahmen hinaus wurden folgende dauerhafte Reformen am Ordnungsrahmen der Eurozone vorgenommen:
  • Europäischer Stabilitätsmechanismus (ESM): Die Kreditlinien im Rahmen des anfänglichen Euro-Rettungsschirms waren auf drei Jahre befristet. Demgegenüber bietet der ESM (siehe Glossar) nun dauerhaft eine Finanzierungsmöglichkeit für Staaten der Eurozone, die in eine Krisensituation geraten. Die rechtliche Grundlage für den ESM wurde durch eine einstimmige Anpassung des AEUV (Art. 136 Abs. 3) geschaffen. Die mögliche Kreditgewährung des ESM ist quantitativ begrenzt auf eine aktuelle Obergrenze von 500 Milliarden Euro (2014). Die Absicherung der Kredite erfolgt durch Garantien der Eurostaaten. Dabei haftet jeder Staat nur anteilig. So ist die deutsche Haftung derzeit auf eine Obergrenze von 190 Milliarden Euro begrenzt. Die Kreditgewährung durch den ESM wird wie bereits bei den Hilfen des Euro-Rettungsschirms an Bedingungen geknüpft. Krisenstaaten müssen sich dabei auf konkrete Reformen und Konsolidierungsmaßnahmen verpflichten, bevor ein Kredit gewährt werden kann.
  • Fiskalvertrag und reformierter Stabilitätspakt: Die Spielregeln, denen sich Länder der Eurozone in Bezug auf ihre Haushaltspolitik unterwerfen müssen, sind präzisiert und verschärft worden. Zu diesem Zweck sind die Regeln des Stabilitätspakts angepasst worden. Beispielsweise wurde eine "umgekehrte Mehrheitsregel" eingeführt. War bislang eine qualifizierte Mehrheit nötig, um Sanktionen zu verhängen, so ist diese Mehrheit nun umgekehrt erforderlich, um Sanktionen aufzuhalten. Auch wächst der Einfluss der EU auf die nationale Haushaltspolitik. Im Rahmen des "Europäischen Semesters" müssen die Mitgliedstaaten ihre Haushaltspläne frühzeitig der Europäischen Kommission vorlegen. Diese überprüft, inwieweit diese Pläne den europäischen Vorgaben zur Defizitbegrenzung und anderen Zielen entsprechen. Im 2012 vereinbarten Fiskalvertrag (siehe Glossar) haben sich 25 EU-Staaten außerdem darauf verpflichtet, in ihren nationalen Rechtsordnungen strenge Schuldengrenzen zu verankern.
  • Makroökonomische Überwachung: Ökonomische Fehlentwicklungen, die zu einer Schuldenkrise führen können, sollen frühzeitig erkannt und bekämpft werden. Im Rahmen des Verfahrens zur Vermeidung und Korrektur makroökonomischer Ungleichgewichte werden beispielsweise die Entwicklung der Leistungsbilanzdefizite und -überschüsse oder Preisentwicklungen an den Immobilienmärkten beobachtet. Durch diese Überwachung sollen wirtschaftliche Ungleichgewichte frühzeitig diagnostiziert werden, um rechtzeitig Gegenmaßnahmen einleiten zu können.
  • Bankenunion: Die europäische Ebene hat eine neue umfassende Zuständigkeit für die Regulierung, Beaufsichtigung und notfalls Abwicklung von Banken erhalten. Damit werden Konsequenzen aus der Erfahrung gezogen, dass Probleme in einem nationalen Bankensystem die gesamte Eurozone in Mitleidenschaft ziehen können.
  • Anleihekaufprogramm der EZB: Durch ein im Jahr 2012 aufgelegtes neues Programm zum Ankauf von Staatsanleihen von Euro-Krisenstaaten ("Outright Monetary Transactions", OMT) hat Europas Zentralbank sich stark in der Krisenbekämpfung engagiert. Die EZB hat im Rahmen dieses Programms ihre Bereitschaft erklärt, Anleihen von Krisenstaaten notfalls in unbegrenztem Umfang zu kaufen, wenn diese Staaten mit dem ESM eine Vereinbarung geschlossen haben. Die Ankündigung des OMT-Programms im Sommer 2012 gilt als vorläufiger Wendepunkt der Krise. In den zwei Jahren danach haben sich die Zinsen der Krisenstaaten wieder stark verringert, ohne dass die EZB im Rahmen des Programms tatsächlich Anleihen kaufen musste.
Debatte um die Zukunft der Währungsunion

Die europäische Schuldenkrise und die Maßnahmen zur Kriseneindämmung haben in Europa erhebliche Kontroversen ausgelöst. Kritiker der Rettungspolitik in Deutschland bemängeln, dass diese Politik zentrale Regeln des Maastrichter Vertrages missachtet habe. So stünden die Beistandskredite im Widerspruch zum Haftungsausschluss des Vertrages, wonach es keine Gemeinschaftshaftung für nationale Schulden geben dürfe. Kredite und Gemeinschaftshaftungen untergraben dieser Sichtweise zufolge die Eigenverantwortung und die Anreize, die Probleme in den Krisenstaaten selbst durch entschlossene Reformen zu lösen. Kritisiert wird zudem das Anleihekaufprogramm der EZB, das aus Sicht der Skeptiker gegen das Maastrichter Verbot des Zentralbankkredits an Eurostaaten verstoße und zudem über keine ausreichende demokratische Legitimation verfüge. Während die ESM-Kredite wenigstens durch Beschlüsse des Bundestages abgedeckt seien, gelte dies nicht für die Anleihekäufe der EZB.

In den von hoher Arbeitslosigkeit und insbesondere Jugendarbeitslosigkeit betroffenen südeuropäischen Staaten werden umgekehrt die sozialen Härten kritisiert, die mit den strengen Reform- und Sparauflagen verbunden seien. Europa zeige nicht ausreichend Solidarität. Auch würden die strengen Konsolidierungsauflagen die Abwärtsspirale der ökonomischen Entwicklung antreiben und damit die Chancen auf eine rasche wirtschaftliche Erholung zunichtemachen. All dies gefährde die demokratische Stabilität und würde radikalen politischen Kräften den Weg bereiten. Bei der weiteren Entwicklung müsse daher darauf zu achten sein, dass den hochverschuldeten Krisenstaaten eine Entwicklungsperspektive bleibe. Die vorhandenen Instrumente der EU zur Strukturförderung müssten entschlossen genutzt werden. Oftmals wird zudem die Ausweitung europäischer Transfers und Garantien gefordert, indem beispielsweise "Eurobonds" zur Finanzierung der nationalen Verschuldung eingeführt werden sollten. Bei solchen Eurobonds würden die Eurostaaten gemeinschaftlich und ohne nationale Obergrenzen haften.

Vor dem Hintergrund dieser Debatte entspricht der Weg, den Europa zur Lösung eingeschlagen hat, einem Mittelweg: Solidarität wird durch Kreditlinien praktiziert, aber sie bleibt begrenzt und ist mit strengen Auflagen verbunden. Die Europäische Union hilft den Krisenländern im Rahmen ihrer begrenzten Haushaltsmittel – etwa über Mittel aus den Strukturfonds. Hingegen ist die Einführung eines umfassenden Finanzausgleichssystems auf absehbare Zeit nicht konsensfähig. Inwieweit diese seit dem Ausbruch der akuten Krise im Jahr 2010 verfolgte Strategie Erfolg haben wird, wird sich erst nach Jahren zeigen. Eine wichtige Rolle dürfte dabei die Entwicklung in den großen Eurostaaten Italien und Frankreich spielen. Aufgrund der Größe dieser Länder und des Umfangs ihrer Staatsverschuldung wären für sie die Hilfsmöglichkeiten im Rahmen des ESM nicht ausreichend. Folglich dürfte sich die Zukunft der Eurozone an der Fähigkeit dieser Länder zu Reformen und einer erfolgreichen Wachstumspolitik entscheiden.

Bei allen Problemen besteht jedoch unter den Eurostaaten bislang ein hoher Konsens darüber, dass die gemeinsame Währung eine wichtige Errungenschaft des europäischen Integrationsprozesses ist, die es zu verteidigen lohnt. Eine Rückabwicklung der Euro-Einführung gilt für viele als Szenario mit unabsehbaren Risiken für die Stabilität der Finanzsysteme und die Realwirtschaft. Die mit eigenständigen Währungen verbundene Unsicherheit aufgrund starker Wechselkursschwankungen würde Unternehmen belasten und im europäischen Binnenmarkt neue Hemmnisse schaffen.

Sozial- und Beschäftigungspolitik

von Friedrich Heinemann

Der EU-Vertrag von Lissabon betont, dass die Europäische Union sozialen Zielen wie Gerechtigkeit, Solidarität und Nicht-Diskriminierung verpflichtet ist (Art. 2 EUV). Die EU soll auf eine "in hohem Maße wettbewerbsfähige soziale Marktwirtschaft, die auf Vollbeschäftigung und sozialen Fortschritt abzielt" hinwirken (Art. 3 EUV). Wie im wirtschaftlichen Leitbild der Bundesrepublik gilt somit auch auf europäischer Ebene, dass das marktwirtschaftliche System sozial zu flankieren ist.

Schon mit ihrer Errichtung am 1. Januar 1958 verfügte die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft über erste sozial- und beschäftigungspolitische Instrumente. Eine prominente Rolle nimmt seither der Europäische Sozialfonds (ESF) ein, der beschäftigungspolitische Programme finanziert. In den folgenden Jahrzehnten wurden die sozialen Zielsetzungen weiter ausdifferenziert. So konnten sich die Mitgliedsländer in den 1960er-Jahren zunächst auf einige Bestimmungen zum sozialen Schutz von Wanderarbeitskräften einigen. In den 1970er-Jahren schufen sie einheitliche Rahmenbedingungen für die Gleichbehandlung von Männern und Frauen in der sozialen Sicherung oder zum Vorgehen bei Massenentlassungen und Unternehmensinsolvenzen. Mit der Einheitlichen Europäischen Akte von 1986 erhielt die Gemeinschaft dann weitere wichtige sozialpolitische Zuständigkeiten. Seitdem definiert der europäische Gesetzgeber Mindeststandards zum Arbeits- und Gesundheitsschutz. Eine weitere Etappe war der Amsterdamer Vertrag, der mit seinem Inkrafttreten am 1. Mai 1999 die sozialpolitischen Ziele der Gemeinschaft unter anderem um die Förderung der Beschäftigung und die Bekämpfung der sozialen Ausgrenzung erweitert hat.

Beschäftigungspolitische Leitlinien

Mit dem Inkrafttreten des Vertrages von Amsterdam im Jahr 1999 wurde ein eigenständiges Kapitel zur Beschäftigung in den EG-Vertrag aufgenommen. Dem war eine intensive Diskussion über den Sinn einer Zuständigkeit der EU für die Beschäftigungspolitik vorausgegangen. Zwar ist einerseits unstrittig, dass die hohe Arbeitslosigkeit in vielen EU-Staaten ein ernsthaftes Problem darstellt; andererseits ist auch offensichtlich, dass sich Ausmaß und Ursachen der Arbeitslosigkeit in den verschiedenen Mitgliedstaaten deutlich unterscheiden und hier europäische "Einheitsrezepte" kaum Erfolg versprechend sind.
Das Beschäftigungskapitel im Amsterdamer Vertrag hat diesen Argumenten Rechnung getragen. Es bleibt im Grundsatz bei einer nationalen Zuständigkeit in der Arbeitsmarkt- und Beschäftigungspolitik, nur werden die Aktionen auf diesen Gebieten stärker zwischen den Mitgliedstaaten koordiniert. Zu diesem Zweck legt der Ministerrat sogenannte beschäftigungspolitische Leitlinien fest, welche die Mitgliedstaaten in der nationalen Politik berücksichtigen sollen.

Die Einhaltung dieser Leitlinien wird jährlich überprüft. Bei einer Verletzung der Brüsseler Vorgaben in der Beschäftigungspolitik gibt es zwar bislang keine Geldstrafen oder andere Sanktionen. Es kann aber eine Empfehlung an den betreffenden Mitgliedstaat folgen, die allein durch ihre Öffentlichkeitswirksamkeit einen gewissen politischen Einfluss haben dürfte. Ein wichtiges Ziel dieser Zusammenarbeit liegt außerdem in den Lerneffekten: Die Mitgliedstaaten sollen bei der Suche nach erfolgreichen Mitteln im Kampf gegen die Arbeitslosigkeit voneinander lernen.

Vorrang der nationalen Kompetenz

Insgesamt kommt sozial- und beschäftigungspolitischen Zielen in allen Gesamtstrategien der EU heute eine prominente Rolle zu, so auch in der 2010 formulierten "Europa 2020"-Strategie, an der die Union ihr Handeln bis zum Jahr 2020 ausrichten will. Die EU zielt seitdem nicht nur auf ein "intelligentes" und "nachhaltiges", sondern auch auf ein "integratives" Wachstum ab, welches ein hohes Beschäftigungsniveau sichert und den sozialen Zusammenhalt fördert. Die Beschäftigungs- und Sozialpolitik ist einer der wenigen Bereiche, für den im Rahmen der "Europa 2020"-Strategie konkrete Zahlen genannt werden: So soll die Beschäftigungsquote in der EU von derzeit 69 auf 75 Prozent aller Menschen zwischen 20 und 65 Jahren steigen. Und die Anzahl der von Armut und sozialer Ausgrenzung bedrohten Menschen soll bis zum Jahr 2020 um 20 Millionen verringert werden.

Auch wenn sich insgesamt eine langsam wachsende Bedeutung für die europäische Sozial- und Beschäftigungspolitik feststellen lässt, fällt dieser Politikbereich weiterhin in die vorrangige Zuständigkeit der Mitgliedstaaten. So liegt zum Beispiel die Verantwortung für die Realisierung der ehrgeizigen Ziele der "Europa 2020"-Strategie auf dem Gebiet der Armutsbekämpfung weitgehend bei ihnen. Der Vorrang der mitgliedstaatlichen Kompetenz wurde zuletzt durch den Lissabon-Vertrag bestätigt, der auf dem Gebiet der Beschäftigungs- und Sozialpolitik keine wesentlichen Änderungen mit sich gebracht hat. Weiterhin können nur bei Einstimmigkeit im Rat europäische Regeln in den Bereichen sozialer Schutz von Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern, Kündigungsschutz, kollektive Interessenvertretungen und Mitbestimmung erlassen werden. Allerdings wurde festgelegt, dass der Europäische Rat einstimmig beschließen kann, bei Fragen des Kündigungsschutzes und der Mitbestimmung sowie in Bezug auf die Beschäftigungsbedingungen von Staatsangehörigen aus Nicht-EU-Staaten zur Mehrheitsentscheidung überzugehen.

Die Zurückhaltung gegenüber einer zu starken europäischen Angleichung der Beschäftigungs- und Sozialpolitik ist gut begründbar. So unterscheiden sich die sozialpolitischen Präferenzen der Wählerinnen und Wähler zwischen den Mitgliedstaaten stark. Außerdem wäre eine zu starke Vereinheitlichung von Sozialstandards nach Auffassung vieler Wirtschaftsexperten nicht ohne Risiken: So könnten Unternehmen aus den wirtschaftlich schwächeren Ländern zum Beispiel eine Anhebung der Löhne nicht finanzieren. Zu hohe Standards könnten deren Wettbewerbsfähigkeit verringern und die Beschäftigungsprobleme in ihren Staaten verschärfen. Der umgekehrte Weg einer Absenkung der Standards in den wohlhabenden EU-Ländern wäre politisch nicht akzeptabel und ökonomisch wenig sinnvoll.

Gleichwohl ist es gerade vor dem Hintergrund der krisenbedingt sehr hohen Arbeitslosigkeit in vielen EU-Staaten in jüngster Zeit zu neuen beschäftigungs- und sozialpolitischen Initiativen der EU gekommen. So wurde eine "Jugendgarantie" entwickelt. Im Rahmen dieser Garantie soll jedem jungen Menschen unter 25 Jahren innerhalb von vier Monaten nach Beginn der Arbeitslosigkeit ein Arbeitsplatz, eine Ausbildungsmöglichkeit oder zumindest ein Praktikumsplatz angeboten werden. Aus dem EU-Haushalt wird dieses Instrument im Zeitraum 2014 – 2020 mit sechs Milliarden Euro unterstützt. Und ein mit 3,4 Milliarden dotierter neuer Hilfsfonds für die am stärksten von Armut betroffenen Personen soll die Folgen der Krise für die Ärmsten in der Gesellschaft zumindest abmildern.