IzpB Europäische Union 

KonzeptQuartier® GmbH, Fürth; unter Verwendung von fotolia (2happy, Gina Sanders, H-J Paulsen); iStock. (gerenme, ooyoo); ullstein bild (AllOver, AP, AP / Dimitri Messinis, A.v.Stocki, Dagmar Gester, Unkel, VWPics / Ton koene, Westend61 / Wilfried Wirth)

30.3.2015 | Von:
Friedrich Heinemann
Otto Schmuck

Ausgewählte Bereiche gemeinschaftlichen Handelns

Agrarpolitik

von Friedrich Heinemann

Gemessen an ihren Kosten ist die Agrarpolitik immer noch der wichtigste Politikbereich der EU: Im EU-Finanzrahmen für die Jahre 2014 – 2020 sind für die Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) gut 360 Milliarden Euro (37,8 Prozent des Gesamthaushaltes) vorgesehen. Die große finanzielle Bedeutung der GAP steht immer noch in einem auffälligen Gegensatz zur gesamtwirtschaftlichen Bedeutung des landwirtschaftlichen Sektors. Im EU-Durchschnitt trägt die Landwirtschaft weniger als zwei Prozent zur gesamtwirtschaftlichen Wertschöpfung bei.

Diese Diskrepanz lässt sich zum einen historisch erklären: Zur Zeit der Römischen Verträge von 1957 hatte die Landwirtschaft ein noch erheblich höheres ökonomisches Gewicht, das bis heute nachwirkt. Zum anderen stellen die Landwirte eine besonders gut organisierte Interessengruppe dar, die in vielen Staaten politisch einflussreich ist.

Die vertraglichen Ziele der GAP sind:
  • Versorgungssicherheit für die Bevölkerung zu angemessenen Preisen,
  • Erhöhung der Produktivität in der Landwirtschaft,
  • Gewährleistung eines angemessenen landwirtschaftlichen Einkommens,
  • Sicherung von Entwicklung und Beschäftigung in ländlichen Gebieten.
Eingriffe in den Marktprozess

Während ähnliche Ziele für andere Wirtschaftsbereiche im Binnenmarkt grundsätzlich mit Hilfe von marktwirtschaftlichen Instrumenten verfolgt werden, war die GAP lange Zeit durch weitreichende Eingriffe in den Marktprozess gekennzeichnet.

Im Mittelpunkt der traditionellen Gemeinsamen Agrarpolitik standen die Marktordnungen (siehe Glossar). Diese sahen je nach landwirtschaftlichem Produkt unterschiedliche Markteingriffe vor, die von der Begrenzung der Anbauflächen (Marktordnung für Wein) über betriebsspezifische Produktionsgrenzen (zum Beispiel in Form der "Milchquote") bis hin zu Preisgarantien (Marktordnungen für Getreide, Fleisch und bestimmte Obst- und Gemüsesorten) reichen konnten. In den Marktordnungen mit Preisgarantien wurden gegebenenfalls entstehende Überschüsse auf Kosten des EU-Haushaltes (also letztlich auf Kosten der europäischen Steuerzahlenden) zu den garantierten Preisen aufgekauft. Die Kosten fielen umso höher aus, je weiter die EU-Garantiepreise die Weltmarktpreise überstiegen. Eine solche staatliche Preissetzung erlaubte keinen freien Außenhandel für Agrarprodukte: Landwirtschaftliche Importe wurden durch Zölle verteuert oder durch Mengenbeschränkungen verhindert. Da umgekehrt die EU-Produkte zu ihren hohen Preisen auf den Weltmärkten kaum absetzbar gewesen wären, gewährte die Union für Exporte Subventionen.

Ständiger Reformdruck

Diese traditionelle und stark interventionistische Agrarpolitik war mit vielen Problemen behaftet: So haben die Marktordnungen mit ihren Preisgarantien zeitweilig zu hohen Überschussproduktionen auf Kosten der Steuerzahlenden geführt. Die Abschottung der europäischen Landwirtschaft nach außen steht im Widerspruch zum Prinzip des freien Handels. Während für sonstige Güter und Dienstleistungen die Zölle seit langem sinken, sind die EU-Märkte für Agrarprodukte noch stark durch Protektionismus (also die Abschottung der nationalen Märkte gegen ausländische Konkurrenz) gekennzeichnet. Dies schadet insbesondere den Exportmöglichkeiten der Entwicklungsländer und schwächt die Verhandlungsposition der EU im Rahmen der Welthandelsorganisation.

Diese Probleme und der damit verbundene Reformdruck haben zu einer Reihe von sinnvollen Veränderungen geführt, sodass viele der genannten Probleme wie etwa das Problem der Überschussproduktion gelöst oder zumindest stark abgemildert werden konnten. Ein erster wichtiger Reformschritt war die nach dem damaligen irischen Agrarkommissar benannte MacSharry-Reform von 1992. Es kam zur deutlichen Absenkung wichtiger Garantiepreise. Zum Ausgleich erhalten die bäuerlichen Betriebe seitdem direkte Einkommensbeihilfen. Auf diese Weise sollen die Anreize zur Überschussproduktion verringert werden, und zugleich soll eine ausreichende Einkommenssituation der Landwirte gewährleistet bleiben.
Die Strategie der Preissenkung, kombiniert mit ausgleichenden Einkommensbeihilfen, wurde mit den "Luxemburger Beschlüssen" von 2003 fortgesetzt. Durch die Absenkung von Garantiepreisen etwa bei Milch wurden Markteingriffe weiter verringert. Außerdem wurde die sogenannte Entkoppelung zwischen produktiver Leistung und Einkommensbeihilfe verstärkt. Die Einkommensbeihilfen werden seitdem größtenteils in Form von "Betriebsprämien" unabhängig von Art und Umfang der landwirtschaftlichen Produktion gezahlt. Landwirte können somit ihre Produktion weitgehend flexibel und entsprechend den aktuellen Vermarktungsmöglichkeiten gestalten. Allerdings werden die Zahlungen an die Einhaltung von Standards im Bereich des Umwelt- und Tierschutzes sowie der Lebensmittelsicherheit geknüpft (der Fachterminus für diese Auflagen lautet Cross Compliance). Neben der ersten Säule der EU-Agrarpolitik mit ihren Marktordnungen und Direktzahlungen kommt in den letzten Jahren der zweiten Säule eine wachsende Bedeutung zu. Im Rahmen dieser zweiten Säule werden Programme zur Förderung der ländlichen Entwicklung und Umweltmaßnahmen – etwa zur Förderung der Biodiversität oder zum Klimaschutz – finanziert. Damit werden Ziele der Nachhaltigkeit auch in der EU-Agrarpolitik zunehmend stärker gewichtet.

Die Beschlüsse zum "Gesundheitscheck" der GAP haben 2008 diesen Reformkurs weiter vorangetrieben. Die Marktordnungen haben seitdem überwiegend nur noch den Charakter von "Sicherheitsnetzen", bei denen es lediglich bei außergewöhnlichem Preisverfall zu staatlich finanzierten Stützungen kommt. Mengenbegrenzungen wie die "Milchquote", die den Betrieben Obergrenzen für die maximal zulässige Milchproduktion vorschreibt, werden im Jahr 2015 auslaufen. Die Obergrenze für die Zuckerproduktion ("Zuckerquote") soll ab dem Jahr 2017 entfallen. In den Beschlüssen zur GAP für die Jahre 2014 – 2020 wurden diese Weichenstellungen noch einmal bestätigt. Die Direktzahlungen an die Landwirte werden zudem noch stärker als bisher an die Einhaltung von Umweltvorgaben gekoppelt. Auch werden die bisher großen Abstände in den Betriebsprämien pro Hektar Agrarfläche zwischen alten und neuen EU-Staaten langsam verringert.

Aber auch in Zukunft dürfte die europäische Agrarpolitik weiterhin für Konfliktstoff sorgen. Denn immer wieder fragen Kritiker, warum die Landwirtschaft angesichts ihrer geringen ökonomischen Bedeutung auf Dauer eine derartige Vorzugsbehandlung in Form einer aus Steuergeldern finanzierten Einkommensstützung erfahren sollte.


Umweltpolitik

von Otto Schmuck

Der Schutz der Umwelt ist seit Mitte der 1970er-Jahre zu einem wichtigen Aufgaben- und Arbeitsgebiet der EU geworden. Seine Schwerpunktsetzungen haben sich im Verlauf der Jahre deutlich verändert. Standen in den Anfangsjahren die Verringerung von Umweltbelastungen (Schadstoffausstoß, Bodenbelastungen, Abfallbeseitigung, Qualität des Trinkwassers und von Badegewässern, Verringerung von Lärm usw.) und die Erhaltung der biologischen Vielfalt im Vordergrund, so geht es heute zunehmend um die Bekämpfung des Klimawandels und um die Sicherstellung eines nachhaltigen Wirtschaftswachstums.

Ziele und Grundsätze – die Bedeutung des Subsidiaritätsprinzips

Die Europäische Union verfügt seit dem Inkrafttreten der Einheitlichen Europäischen Akte am 1. Juli 1987 über eigene Zuständigkeiten in der Umweltpolitik. Das Ziel der nachhaltigen und umweltgerechten Entwicklung ist heute als Querschnittsaufgabe ein wesentlicher Aspekt der europäischen Politik. Dabei soll entsprechend der Vorgaben von Artikel 3 Absatz 3 des Vertrages über die Europäische Union (EUV) auf "die nachhaltige Entwicklung Europas auf der Grundlage eines ausgewogenen Wirtschaftswachstums [...] sowie ein hohes Maß an Umweltschutz und Verbesserung der Umweltqualität [...]" hingewirkt werden. Zudem beinhaltet Artikel 11 des Vertrages über die Arbeitsweise der EU (AEUV) die folgende Vorschrift: "Die Erfordernisse des Umweltschutzes müssen bei der Festlegung und Durchsetzung der Unionspolitiken und -maßnahmen insbesondere zur Förderung einer nachhaltigen Entwicklung einbezogen werden."

In Artikel 191 Absatz 1 AEUV werden folgende Ziele der EU-Umweltpolitik genannt: "Die Umweltpolitik der Union trägt zur Verfolgung der nachstehenden Ziele bei:
  • Erhaltung und Schutz der Umwelt sowie Verbesserung ihrer Qualität;
  • Schutz der menschlichen Gesundheit;
  • umsichtige und rationelle Verwendung der natürlichen Ressourcen;
  • Förderung von Maßnahmen auf internationaler Ebene zur Bewältigung regionaler oder globaler Umweltprobleme und insbesondere zur Bekämpfung des Klimawandels."
Subsidiarität: Formel für ein bürgernahes EuropaSubsidiarität: Formel für ein bürgernahes Europa (© Bergmoser + Höller Verlag AG, Zahlenbild 714 025)
Die EU-Umweltpolitik beruht auf den Grundsätzen der Vorsorge und Vorbeugung sowie auf dem Verursacherprinzip. Dieses besagt, dass Umweltbeeinträchtigungen mit Vorrang an ihrem Ursprung bekämpft werden sollen. Jede Ebene, ob EU, Mitgliedstaat, Region oder Kommune, muss im Rahmen ihrer Zuständigkeiten zum Schutz der Umwelt beitragen und dabei mit den anderen Handlungsebenen kooperieren. Alle Maßnahmen sollen möglichst bürgernah durchgeführt werden.

Das diesem Ansatz zugrunde liegende Subsidiaritätsprinzip, das zunächst in der Umweltpolitik entwickelt und angewandt wurde, bestimmt heute nahezu das gesamte Handeln der EU. Lediglich deren ausschließliche Zuständigkeiten, vor allem im Wettbewerbsrecht, im Außenhandel und in der Agrarpolitik, sind davon ausgenommen.

Instrumente der EU-Umweltpolitik

Zur Verwirklichung der gemeinsamen Umweltpolitik wurde eine Reihe von Instrumenten bereitgestellt:
  • Gesetzliche Regelungen: Sie dienen zur Schaffung und Harmonisierung gemeinschaftsweiter Normen und Umweltstandards (Verordnungen, Richtlinien, Entscheidungen und Empfehlungen – unter anderem zur Verringerung von Umweltbelastungen, zum Erhalt von Flora und Fauna sowie zur Abfallbeseitigung).
  • Finanzielle Hilfen: Vor allem das seit 1992 geschaffene "LIFE"-Programm dient zur Finanzierung von Umweltmaßnahmen innerhalb der Union und im Rahmen der internationalen Zusammenarbeit. Das aktuelle "LIFE"-Programm, das den Zeitraum vom 1. Januar 2014 bis 31. Dezember 2020 umfasst, ist mit Mitteln in Höhe von 3,4 Milliarden Euro ausgestattet. Auch die Strukturfonds finanzieren in bedeutendem Umfang Maßnahmen zur Verbesserung der Umwelt. Zunehmend macht die EU die Berücksichtigung von umweltpolitischen Belangen auch zur Bedingung für ihre Agrarzahlungen ("Greening").
  • Marktorientierte Instrumente: Sie sollen ein umweltgerechtes Verhalten durch die positive Auszeichnung umweltgerechter Produkte und Produktionsarten sowie durch Steuerungs- und Lenkungsmaßnahmen fördern. "Öko-Label", die den Verbraucherinnen und Verbrauchern eine umweltgerechte Produktion und Vermarktung signalisieren, und sogenannte Öko-Audits für Betriebe mit umweltschonender Produktion sind bereits in Kraft.
  • Begleitende Instrumente sind unter anderem die Förderung von wissenschaftlicher Forschung und technologischer Entwicklung, Raumplanung, Bildungsaktivitäten sowie Öffentlichkeitsarbeit.
Ein wesentliches Merkmal der Ausgestaltung der EU-Umweltpolitik ist die Einbeziehung der Wirtschaftsbeteiligten (Unternehmer, Landwirte) und der Sozialpartner (Arbeitnehmer und Arbeitgeber, Öffentlichkeit) in die Umweltpolitik.

Schwerpunkte und Konfliktlinien

In den vergangenen drei Jahrzehnten wurden sechs Umweltaktionsprogramme (UAP) der EU durchgeführt. Das siebte Programm für den Zeitraum 2014–2020 stellt die Bereiche Naturkapital, Übergang zu einer ressourceneffizienten, umweltschonenden CO2-armen Wirtschaft, Umwelt und Gesundheit, Umsetzung von EU-Umweltrecht, Zusammenspiel von Wissenschaft und Politik, Ökologisierung des Budgets und Marktmechanismen, Umweltpolitikintegration, Nachhaltigkeit der Städte in der EU sowie die Stärkung der externen Dimension von Umweltpolitik in den Vordergrund.

Große Bedeutung kommt daneben auch dem im Dezember 2008 beschlossenen "20-20-20-Ziel" zu. Dieses besagt, dass in der EU bis zum Jahr 2020 die Treibhausgasemissionen im Vergleich zum Jahr 1990 um 20 Prozent reduziert und die Energieversorgung aus erneuerbaren Quellen sowie die Energieeffizienz bis zum Jahr 2020 jeweils um 20 Prozent gesteigert werden sollen. Das zuerst genannte Ziel dürfte im vorgesehenen Zeitrahmen ohne größere Probleme erreicht werden, auch aufgrund der Produktionsrückgänge in Folge der Wirtschaftskrise.

Ende 2015 sollen im Rahmen der UN-Klimakonferenz in Paris für den Zeitraum 2020–2030 neue globale Richtwerte verhandelt werden. In Vorbereitung dieser Verhandlungen verständigten sich die EU-Staats- und Regierungschefs im Oktober 2014 auf verbindliche Ziele, die bis 2030 auf EU-Ebene erreicht werden sollen. Demnach sollen die EU-internen Treibhausgasemissionen bis 2030 um mindestens 40 Prozent im Vergleich zu 1990 reduziert werden. Zudem wurde vereinbart, bis 2030 den Anteil der erneuerbaren Energien am Energieverbrauch in der EU auf mindestens 27 Prozent und die Energieeffizienz auf EU-Ebene um ebenfalls 27 Prozent zu steigern. Die von der Kommission vorgeschlagenen und von vielen Umweltverbänden geforderten ehrgeizigeren Zielvorgaben 40-30-30 (Emissionsreduktion – Steigerung des Anteils der Erneuerbaren – Steigerung der Energieeffizienz) wurden von den Mitgliedstaaten allerdings abgelehnt. Besonders die osteuropäischen Staaten hatten sich, vor allem wegen ihrer Kohleabhängigkeit bei der Energiegewinnung, gegen strengere Vorgaben ausgesprochen.

Ein wichtiges Instrument zur Verwirklichung der vereinbarten Klimaschutzziele ist das von der EU am 1. Januar 2005 eingeführte Emissionshandelssystem. Dieses System – das weltweit größte seiner Art – sieht vor, dass die Betreiber der rund 11.000 größeren Kraftwerke und Industrieanlagen in der EU Lizenzen benötigen, wenn sie Kohlenstoffdioxid in die Atmosphäre abgeben. Sind ihre Kohlenstoffdioxidemissionen geringer als die zugeteilten Lizenzen, können die Betreiber nicht benötigte Berechtigungen am Markt verkaufen. Entsprechend können auch Emissionszertifikate gekauft werden, falls der Ausstoß zu groß ist. Zu Beginn des Systems wurden die Emissionsrechte kostenlos abgegeben, doch sollten sie im Lauf der Zeit verknappt und versteigert werden. Ferner sollte das System auf weitere Sektoren – etwa die Luftfahrtbranche – ausgedehnt werden. Die bisherigen Erfahrungen mit dem System machen allerdings deutlich, dass die Steuerungswirkung des Instruments sehr begrenzt ist, da deutlich zu viele Zertifikate auf dem Markt sind und die notwendige Verknappung nicht durchgesetzt werden konnte.

Auf globaler Ebene verhandelt die EU für die Mitgliedstaaten bei Weltklimakonferenzen und könnte aufgrund ihrer Verhandlungsmacht gegenüber anderen Staaten oder Staatengruppen auf weitreichende und fortschrittliche Lösungen drängen. Leider hat sich die Bereitschaft der EU-Staaten zur Verfolgung ehrgeiziger Ziele in derartigen Konferenzen – auch aufgrund der Wirtschaftskrise – erkennbar abgeschwächt. Allerdings fördert die EU auch weiterhin Programme zur Lösung globaler Umweltprobleme: etwa zum Schutz der Ozonschicht, zum Schutz der Wälder (insbesondere in den Tropen), zum Schutz der Artenvielfalt, zur Bekämpfung der Desertifikation, zum Erhalt der Antarktis und zur Beziehung zwischen Bevölkerung und Umwelt.

Die Umweltpolitik wirkt als Querschnittsaufgabe auch in andere Politikbereiche hinein. Dabei ergeben sich in der politischen Praxis häufiger Konflikte zwischen den verschiedenen Politikbereichen, etwa bei der Vereinbarkeit wirtschaftlicher und umweltpolitischer Ziele. Beispielsweise gab es erhebliche Konflikte und Einflussnahmen der Auto-Lobby und verschiedener nationaler Regierungen im Hinblick auf die EU-weite Einführung und Verschärfung der Normen von Autoabgasen oder auch in Bezug auf die Verabschiedung der EU-Altfahrzeug-Richtlinie.

Quellentext

Plastiktütenverbot

[…] Etwa 100 Milliarden [Plastiktüten] werden jedes Jahr aus wertvollem Rohöl allein für die Europäer hergestellt, nur damit diese sie im Schnitt 20 Minuten benutzen. Die meisten Tüten enden dann in der Müllverbrennung, immerhin acht Milliarden Stück aber haben ein langes Leben vor sich. Sie landen in Flüssen, Meeren und in der Landschaft, wo sie noch Jahrhunderte zubringen, bevor sie abgebaut sind. […]

Jetzt hat sich die EU der Sache angenommen. Sie will erreichen, dass künftig weniger Plastiktüten in Umlauf kommen. Unterhändler der 28 Mitgliedsländer, des Europaparlaments und der Brüsseler Kommission haben sich [im November 2014] nach langem Streit auf einen Kompromiss geeinigt. Demnach soll der durchschnittliche Verbrauch von derzeit 200 Tüten je EU-Bürger und Jahr bis zum Jahr 2019 auf etwa 90 verringert werden. Bis 2025 sollen es dann nur noch 45 Tüten sein. […]
Die EU-Länder sollen die Wahl zwischen zwei Methoden bekommen: Entweder sie machen dem Handel konkrete Zielvorgaben zur Reduzierung des Verbrauchs oder sie belegen jede Tüte von 2017 an mit einer Gebühr.

Die Unterstützer der Idee einer Abgabe haben derzeit ziemlich leichtes Spiel. Sie können auf das Beispiel Irland verweisen. Nachdem die Regierung dort 2002 eine Umweltsteuer von zunächst 15 und später 22 Cent je Tüte erhob, sank der Verbrauch um mehr als 90 Prozent. Heute ist Irland das Land in der EU mit dem geringsten Pro-Kopf-Verbrauch […]. Fischer und Meeresforscher finden seither deutlich weniger Tüten in der Nordsee. […]
In Irland habe sich […] gezeigt, argumentieren Umweltschützer, dass im selben Maße, wie die Tüte zurückgedrängt wurde, das Bewusstsein für die Müllproblematik gestiegen sei. Und natürlich ist da noch die Vorbildfunktion Europas.

Denn in vielen Entwicklungs- und Schwellenländern ist das Problem mit der Tüte ein viel ernsteres. Nicht nur kommen dort viel mehr Tüten zum Einsatz, es werden oft auch viele kleine Tüten aus hauchdünnem Plastik benutzt. Die sind besonders gefährlich für die Umwelt, weil sie leicht von der Deponie geweht werden. Schlimmstenfalls ins Meer, wo die Plastikfetzen dann von Tieren für Nahrung gehalten werden. Bis zu 94 Prozent der Seevögel tragen in einigen Küstenregionen Plastikteile im Magen.
So flüchtig und so allgegenwärtig sind besonders die leichten Tüten, dass kein Mensch weiß, wie viele Plastiktüten auf der Welt insgesamt produziert werden. Von 500 Milliarden im Jahr reichen die Schätzungen, bis hin zu einer Billion.

Einige Länder, von denen man es nicht unbedingt vermuten würde, sind beim Kampf gegen den Plastikmüll erheblich weiter als Europa: China, Bangladesch, Ruanda und Papua Neuguinea etwa haben drastische Maßnahmen ergriffen, bis hin zum Totalverbot. Nicht immer ist Europa Vorreiter beim Umweltschutz. […]

Malte Conradi, "Kommt in die Tüte", Süddeutsche.de vom 18. November 2014