IzpB Europäische Union 

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30.3.2015 | Von:
Friedrich Heinemann
Otto Schmuck

Ausgewählte Bereiche gemeinschaftlichen Handelns

Regional- und Strukturpolitik

von Otto Schmuck

Der Vertrag zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) von 1958 widmete der regionalen Ebene nur wenig Bedeutung. Er betonte lediglich das Bestreben der Vertragspartner, "ihre Volkswirtschaften zu einigen und deren harmonische Entwicklung zu fördern, indem sie den Abstand zwischen einzelnen Gebieten und den Rückstand weniger begünstigter Gebiete verringern". Seitdem hat die Regionalpolitik der EU einen erheblichen Bedeutungszuwachs erfahren. Heute wird sie zumeist im Zusammenhang mit der Strukturpolitik gesehen. Dabei geht es vorrangig um den Ausgleich der vorhandenen wirtschaftlichen und sozialen Unterschiede in der EU. Die Karte mit den Fördergebieten der Gemeinschaft zeigt, dass sich die besonders strukturschwachen Regionen, deren Einkommen unter 75 Prozent des Gemeinschaftsdurchschnitts liegt, vor allem in den Randlagen der EU befinden (siehe Grafik unten). Nach der EU-Erweiterung von 2004 bzw. 2007 gehören insbesondere die Regionen in den Staaten Mittel- und Osteuropas in diese Kategorie. Im Zusammenhang mit der Diskussion um die Förderperiode 2014–2020 wurde zudem eine neue Kategorie der "Zwischenregionen" eingeführt, der auch nahezu alle ostdeutschen Länder und zahlreiche Regionen in Frankreich zugerechnet werden.

Strukturpolitische Maßnahmen

Kohäsionspolitik der EUKohäsionspolitik der EU (© Bergmoser + Höller Verlag AG, Zahlenbild 725 368 (aktualisiert))
Die EU unterstützt die wirtschaftliche und soziale Entwicklung der Regionen durch sogenannte Struktur- und Investitionsfonds: den 1975 errichteten Europäischen Fonds für Regionale Entwicklung (EFRE), den bereits mit Gründung der EWG 1958 eingerichteten Europäischen Sozialfonds (ESF) sowie den seit 2007 in dieser Form bestehenden Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) und den Europäischen Garantiefonds für die Landwirtschaft (EGFL). Hinzu kommt ein Kohäsionsfonds, der Mittel für die wirtschaftsschwächsten EU-Staaten auf nationaler Ebene bereitstellt. Spezielle Förderprogramme ("Gemeinschaftsinitiativen") sind innerhalb der Strukturfonds besonderen Problembereichen gewidmet, wie der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit (Programm INTERREG) und der Entwicklung der ländlichen Räume (Programm LEADER im Rahmen des ELER). Weitere Förderprogramme unterstützen die Regionen in der Umwelt-, Kultur- und Bildungspolitik sowie zur Erreichung des Ziels "Europa der Bürgerinnen und Bürger".

Der mehrjährige Finanzrahmen 2014–2020 sieht ein Gesamtvolumen von 960,0 Milliarden Euro vor. Davon sind 325,1 Milliarden für die wirtschaftliche, soziale und territoriale Kohäsion und 125,6 Milliarden zur Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit für Wachstum und Beschäftigung reserviert. Das Förderziel Europäische Territoriale Zusammenarbeit soll mit insgesamt 8,9 Milliarden Euro gefördert werden, davon 6,6 Milliarden für die grenzüberschreitende, 1,8 Milliarden für die transnationale und 0,5 Milliarden für die interregionale Zusammenarbeit. Für das Jahr 2014 wurden von der Kommission 50,9 Milliarden Euro für strukturpolitische Maßnahmen im Rahmen des "wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalts" vorgesehen. Hinzu kommen weitere 11,4 Milliarden zur Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit für Wachstum und Beschäftigung der wirtschaftsstärkeren Regionen in der EU. Zusammengenommen entspricht dies 46,0 Prozent des Gesamthaushaltes, der ein Volumen von insgesamt 135,5 Milliarden Euro (Zahlungen, Angaben Bundesfinanzministerium) umfasst. Regional- und strukturpolitische Ausgaben sind damit – noch vor der Agrarpolitik mit 41,7 Prozent – der größte Ausgabenposten der EU. Seit ihrem Beitritt haben die neuen Mitgliedstaaten in Mittel- und Osteuropa verstärkt von diesen Mitteln profitieren können. Der Großteil der Mittel wurde für die sogenannten Ziel-1-Gebiete reserviert, deren Pro-Kopf-Einkommen unter 75 Prozent des EU-Durchschnitts liegt.

Die Mittelvergabe der EU in der Förderperiode 2014–2020 orientiert sich in starkem Maße an den politischen Prioritäten der im Juli 2013 beschlossenen "Europa 2020"-Strategie. Angestrebt wird
  • intelligentes Wachstum zur Entwicklung einer auf Wissen und Innovation gestützten Wirtschaft,
  • nachhaltiges Wachstum zur Förderung einer Ressourcen schonenden, umweltfreundlichen und wettbewerbsfähigen Wirtschaft und
  • integratives Wachstum zur Förderung einer beschäftigungsintensiven Wirtschaft mit starkem sozialem und territorialem Zusammenhalt.
Zur Konkretisierung dieser Prioritäten wurden fünf vorrangige Ziele definiert, die von der EU, den Mitgliedstaaten, den Regionen und auch von den Kommunen verfolgt werden sollen:
  • die Erhöhung der Beschäftigungsquote von 69 auf 75 Prozent,
  • die Erhöhung von Investitionen für Forschung und Entwicklung von 1,9 auf drei Prozent des Bruttoinlandprodukts,
  • die Reduktion der Treibhausgase um 20 Prozent sowie die Steigerung des Anteils der Erneuerbaren Energien und der Energieeffizienz um jeweils 20 Prozent ("20-20-20-Ziel" – siehe Seite 49 und 56),
  • die Reduzierung der Schulabbrecherquoten von 15 auf 10 Prozent sowie die Erhöhung des Anteils der 30- bis 34-Jährigen mit einem Hochschul- oder einem vergleichbaren Abschluss (z. B. Meister) von 31 auf mindestens 40 Prozent und
  • die Reduzierung der Anzahl der von Armut bedrohten Menschen um 20 Millionen.
Die Mittel der Strukturförderung sollen vorrangig zur Erreichung dieser Ziele beitragen

Innen- und Rechtspolitik

von Otto Schmuck

Zu den wesentlichen Errungenschaften der europäischen Einigung gehört es, dass zwischen nahezu allen EU-Staaten die Öffnung der Grenzen vereinbart und auch tatsächlich verwirklicht werden konnte. Damit rückte vermehrt die Notwendigkeit innen- und rechtspolitischer Maßnahmen in den Fokus.

Die Zunahme des grenzüberschreitenden Verkehrs von Personen, Waren, Dienstleistungen und Kapital hatte zur Folge, dass in steigendem Maße auch grenzübergreifende Probleme zu lösen waren: Straftäter zogen sich nach vollbrachter Tat von einem in einen anderen EU-Staat zurück und konnten dort nur mit Mühen belangt werden; Verkehrssünder missachteten im EU-Ausland zum Teil bewusst nationale Regelungen, da sie in ihrem Heimatland keine Strafverfolgung befürchten mussten; Ehen zwischen Partnern aus verschiedenen EU-Staaten wurden geschlossen und auch wieder geschieden mit der Folge, dass es häufig über das bei Eheschließung und Scheidung anzuwendende Recht Streit gab. Zunehmend waren auch arbeitsrechtliche Konflikte und Nachlassangelegenheiten mit Bezug zu mehreren EU-Staaten zu regeln.

Besondere Probleme stellen heute angesichts der offenen Grenzen die Kontrollen an den Außengrenzen sowie der legale und illegale Zuzug von Personen aus Drittstaaten dar. Neben anderem müssen Status sowie Reise- und Aufenthaltsbedingungen von Asylbewerberinnen und -bewerbern und Bürgerkriegsflüchtlingen im "Europa ohne Grenzen" gemeinsam geregelt werden.

Leitbild "Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts"

Zur Verwirklichung gemeinsamer Ziele in der Innen- und Rechtspolitik entwickelten die EU-Staaten im Jahr 1999 das Leitbild eines "Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts". Dieses sah die Schaffung einer ebenso offenen wie sicheren Union vor; denn eine Öffnung der Binnengrenzen sei – so damals die Argumentation – für die Bevölkerung nur dann akzeptabel, wenn ein vergleichbarer Schutz der Außengrenzen und im Innern eine wirksame Bekämpfung grenzübergreifender Kriminalität gewährleistet seien.

Asylanträge in der EUAsylanträge in der EU (© Bergmoser + Höller Verlag AG, Zahlenbild 708 081 (aktualisiert); Quelle: Eurostat)
Zum "Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts" gehören seither unterschiedliche Aktionsbereiche, wie die Asyl- und Einwanderungspolitiken, die polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen sowie die Zusammenarbeit in Sachen des Zivilrechts.
Zu Beginn der Zusammenarbeit achteten die Nationalstaaten sorgsam darauf, dass der EU keine neuen Kompetenzen übertragen wurden. Vielmehr wurde die politische Kooperation in den Politikfeldern Inneres und Justiz als "dritter Pfeiler" neben der EG und der Außen- und Sicherheitspolitik vereinbart. Ebenso wie in diesen Politikbereichen sollten die Mitgliedstaaten bei der Innen- und Rechtspolitik auch weiterhin das Sagen haben.

Diese Konzeption des Nebeneinanders verschiedener Pfeiler hat sich in der Praxis nicht bewährt. Mit Inkrafttreten des Vertrages von Lissabon 2009 wurden deshalb die Innen-, Rechts-, Außen- und Sicherheitspolitiken in die Europäische Union integriert, sodass die EU heute über eine einheitliche Rechtspersönlichkeit verfügt und die Gemeinschaftsverfahren in allen diesen Tätigkeitsbereichen Anwendung finden. Nur in besonders sensibel eingestuften Feldern wurden Sonderregelungen vereinbart. Hier gilt nach wie vor die Einstimmigkeitsregel im Rat, und sowohl das Europäische Parlament als auch die Kommission verfügen nur über eingeschränkte Mitwirkungsrechte. Auch nehmen nicht alle EU-Staaten an den vereinbarten Regelungen in gleicher Weise teil.

Von der punktuellen Zusammenarbeit zum "Stockholmer Programm"

In den 1970er- und 1980er-Jahren einigten sich die Mitgliedstaaten auf Regelungen zu innen- und rechtspolitischen Sachfragen, die als besonders vordringlich empfunden wurden – so wurde 1985 zum Beispiel auf der Grundlage des nationalen Rechts der Mitgliedstaaten der gemeinsame europäische Reisepass eingeführt. Dieses punktuelle Vorgehen der damals noch so bezeichneten EG-Staaten wurde nach der Öffnung der Binnengrenzen als unbefriedigend empfunden und eine grundlegende Verbesserung der polizeilichen sowie der innen- und rechtspolitischen Zusammenarbeit als notwendig angesehen. Im Vertrag von Lissabon wurden die Befugnisse der Kommission im Bereich Inneres und Justiz 2009 erstmals rechtlich verankert. Auf dieser neuen Rechtsgrundlage wurden die Ziele und Handlungsinstrumente der EU für den Fünfjahres-Zeitraum 2010–2014 durch ein unter schwedischem Ratsvorsitz erarbeitetes Programm und einen dazugehörigen Aktionsplan festgelegt.

Das im Dezember 2009 beschlossene "Stockholmer Programm zur Verwirklichung eines Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts" umfasst eine Vielzahl von Maßnahmen: Betroffen sind sowohl die polizeiliche Zusammenarbeit als auch Materien des Straf- und Zivilrechts. Dabei geht es um Fragen der inneren und äußeren Sicherheit, um die Migration, die Bekämpfung der organisierten Kriminalität sowie die Terrorismusbekämpfung. Umfasst werden aber auch Fragen des Familien-, Zivil- und Erbrechts. Für Beschuldigte in Strafverfahren sollen EU-weit Mindeststandards vereinbart werden. Zur Verwirklichung dieser Zielsetzungen sollen die Kapazitäten des Europäischen Polizeiamts (Europol, siehe Glossar) und der Europäischen Einheit für justizielle Zusammenarbeit (Eurojust) – beide mit Sitz in Den Haag – ausgebaut werden.

Da das "Stockholmer Programm" Ende 2014 ausgelaufen ist, legte der Europäische Rat im Juni 2014 die strategischen Leitlinien für die gesetzgeberische und operative Programmplanung für die kommenden Jahre "im Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts" fest. Dabei setzte er weitgehend auf Kontinuität. Es komme darauf an, auf der Grundlage der bisherigen Programme die vorhandenen Rechtsinstrumente und politischen Maßnahmen einheitlich umzusetzen, wirksam anzuwenden und zu konsolidieren. Die operative Zusammenarbeit müsse intensiviert werden, und gleichzeitig müsse das Potenzial von Innovationen in den Informations- und Kommunikationstechnologien genutzt werden. Angesichts von Herausforderungen wie der Instabilität in vielen Teilen der Welt sowie der globalen und europäischen demografischen Entwicklungen benötige die EU eine wirksame und gut gesteuerte Migrations-, Asyl- und Grenzpolitik, die sich auf die Vertragsgrundsätze der Solidarität und der gerechten Aufteilung der Verantwortlichkeiten stützt. Es bedürfe eines umfassenden Ansatzes, der es ermöglicht, die Vorteile der legalen Zuwanderung optimal zu nutzen, schutzbedürftigen Personen Asyl zu gewähren und gleichzeitig energisch gegen irreguläre Migration vorzugehen sowie ein effizientes Management der EU-Außengrenzen zu gewährleisten. Diese Vorgaben des Europäischen Rates wurden vom neuen Präsidenten der Europäischen Kommission, Jean-Claude Juncker, in dessen Vorstellungsrede vor dem Europäischen Parlament am 15. Juli 2014 aufgegriffen und konkretisiert. Juncker kündigte unter anderem an, eine neue Politik der legalen Zuwanderung in der EU voranbringen zu wollen.

Die EU-Haushaltsmittel in den Bereichen "Innere Sicherheit und Unionsbürgerschaft" belaufen sich für den Zeitraum 2014–2020 auf 15,7 Milliarden Euro. Dies entspricht etwa 1,5 Prozent des EU-Gesamthaushaltes. Diese Haushaltsmittel dienen der Finanzierung von Aufgaben in den Bereichen Justiz und Inneres, Grenzschutz, Einwanderungs- und Asylpolitik sowie öffentliche Gesundheit, Verbraucherschutz, Kultur, Jugend, Information und Dialog mit den Bürgerinnen und Bürgern.

Die Schengen-Zusammenarbeit

Europa ohne GrenzenEuropa ohne Grenzen (© Bergmoser + Höller Verlag AG, Zahlenbild 715 325 (aktualisiert))
In dem kleinen luxemburgischen Grenzort Schengen wurde am 14. Juni 1985 zwischen den Benelux-Staaten, der Bundesrepublik Deutschland und Frankreich ein Übereinkommen über den schrittweisen Abbau der Personenkontrollen an den Binnengrenzen abgeschlossen. 1995 schließlich trat das bereits 1990 unterzeichnete Durchführungsabkommen zum Schengener Vertrag (siehe Glossar) in Kraft, das zunächst zwischen den Partnern des Gründungsvertrages sowie Spanien und Portugal den vollständigen Abbau der Grenzkontrollen vorsah. Mit dem Vertrag von Amsterdam wurde 1999 der Anwendungsbereich auf alle 15 damaligen EU-Staaten ausgeweitet, wobei für das Vereinigte Königreich und Irland wegen ihrer Insellage Sonderregelungen vereinbart wurden. Ende 2014 gehörten dem Schengen-Raum 26 Staaten an. Auch Nicht-EU-Staaten wie Norwegen, Island, die Schweiz sowie Liechtenstein gehören dazu.