IzpB Europäische Union 

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30.3.2015 | Von:
Elfriede Regelsberger

Das internationale Engagement der EU

Entwicklungszusammenarbeit


Letztgenannte Grundsätze gelten für das gesamte auswärtige Handeln der EU – insbesondere für die Entwicklungszusammenarbeit. Auch sie hat ihre Wurzeln in den EWG-Gründungsverträgen und zielte zunächst darauf ab, die in den 1950er-Jahren noch bestehenden Kolonialgebiete Frankreichs, Belgiens, der Niederlande und ab 1973 auch Großbritanniens wirtschaftlich eng an Europa zu binden (Abkommen von Jaunde 1963). Die daraus entstandene Zusammenarbeit mit 79 Ländern im afrikanischen, karibischen und pazifischen Raum (AKP-Staaten), die eine koloniale Vergangenheit mit Europa haben, galt seit 1975 als das Herzstück europäischer Bemühungen um die Armutsbekämpfung in den am wenigsten entwickelten Ländern der Erde. In fünf zeitlichen Etappen entstand mit den Abkommen von Lomé I-IV (benannt nach dem Ort der Unterzeichnung, der Hauptstadt Togos) und dem Abkommen von Cotonou (Hauptstadt Benins und Ort der Unterzeichnung im Jahr 2000) ein komplexes System, das den Entwicklungsländern nicht nur einen privilegierten Zugang zum europäischen Markt eröffnet hat, sondern auch Finanzhilfen und Mechanismen zur Preisstabilisierung ihrer Erzeugnisse anbietet (zum Beispiel bei Ernteausfällen). Daneben sieht es Maßnahmen zum Schutz der Umwelt und der natürlichen Ressourcen sowie zur Aidsbekämpfung vor.

Die EU favorisiert ein ganzheitliches Entwicklungskonzept, ist aber in seiner Umsetzung auf die Kooperation mit den Mitgliedstaaten angewiesen. Da diese an erster Stelle ihre eigene Entwicklungspolitik verfolgen, verfügt die EU hier nur über eine ergänzende Funktion. In einem Grundsatzdokument (Europäischer Konsens zur Entwicklungspolitik) haben Kommission, Rat und Europäisches Parlament im Jahr 2005 erstmals Leitlinien für ein gemeinsames Vorgehen formuliert, wobei es in der praktischen Anwendung weiterhin unterschiedliche Präferenzen geben kann. So haben die EU-Staaten 2005 zwar einen Stufenplan zur Erhöhung der öffentlichen Mittel für die EU-Entwicklungszusammenarbeit verabschiedet, an dem sie deklaratorisch festhalten. Die europäische Staatsschuldenkrise ab 2008 hat aber bei den besonders krisengeschüttelten EU-Ländern zu empfindlichen Kürzungen der Gelder geführt.

Quellentext

Akteure der Entwicklungspolitik der EU

Im Bereich der Entwicklungspolitik gilt das ordentliche Gesetzgebungsverfahren, wobei der Europäischen Kommission das Initiativrecht zukommt und das Europäische Parlament über ein Mitbestimmungsrecht bei der Gesetzgebung verfügt. Im Rat der Europäischen Union werden Beschlüsse mit qualifizierter Mehrheit gefasst. […]

In der Europäischen Kommission ist die Verantwortung für die humanitäre Hilfe von der Entwicklungszusammenarbeit getrennt. Die Generaldirektion für humanitäre Hilfe (ECHO), die der Kommissarin [bzw. dem Kommissar] für humanitäre Hilfe und Krisenschutz […] untersteht, ist für die Verwaltung der Mittel, die für die Nothilfe zur Verfügung stehen, zuständig […].

Die von der Kommission finanzierten Nothilfeprojekte werden in der Regel von UN-Agenturen, spezialisierten Nichtregierungsorganisationen oder dem Roten Kreuz durchgeführt.

Die Generaldirektion Entwicklung und Zusammenarbeit – EuropeAid (DEVCO), untersteht dem Kommissar [bzw. der Kommissarin] für Entwicklung […]. Sie ist der wichtigste Akteur der Entwicklungspolitik der EU, bereitet Politiken und Strategien vor, ist für die Umsetzung der gemeinschaftlichen Entwicklungspolitik zuständig und verwaltet die hierfür zur Verfügung gestellten Mittel aus dem Europäischen Entwicklungsfonds und dem EU-Haushalt. Sie tut dies anhand von Länder-, Regional- und thematischen Programmen, die in Verwaltungsausschüssen von den Mitgliedsstaaten geprüft werden. Ihr Gestaltungsspielraum ist groß, auch wenn sie sich neuerdings die Programmierung der Hilfe mit dem Europäischen Auswärtigen Dienst […] teilt. Weitere relevante Akteure der Kommission sind die Generaldirektionen Handel, Klima, Erweiterung und Inneres. […]

Die verstärkte Verzahnung von EU-Außen- und Entwicklungspolitik wird zur Folge haben, dass der Europäische Auswärtige Dienst (EAD) die Entwicklungspolitik zunehmend mitprägen wird und auch Finanzinstrumente der EU verwalten wird, wie zum Beispiel das Stabilitätsinstrument oder das Partnerschaftsinstrument. Der EAD ist für die EU-Delegationen im Ausland verantwortlich.

Der Rat der Europäischen Union verabschiedet zweimal im Jahr Beschlüsse zu Entwicklungsfragen im Rahmen des "Foreign Affairs Council" […]. Diese halbjährlichen Sitzungen auf Ministerebene werden in der Ratsarbeitsgruppe CODEV (Development Cooperation Working Group) vorbereitet. Hier arbeiten unter der Leitung der Präsidentschaft die 28 Vertreter der Mitgliedsstaaten an Entwürfen, wobei der Teufel oft im Detail liegt und es auf die genaue Formulierung ankommt, um einen Entwurf vorzulegen, dem möglichst alle Staaten zustimmen können.

[…] Das Europäische Parlament […] verfügt mit dem Entwicklungsausschuss über einen eigenen spezialisierten Ausschuss, der sich mit der Arbeit der Kommission auf diesem Gebiet auseinandersetzt, diese kontrolliert bzw. hinterfragt und durch ihre Budgetkompetenz auch beeinflusst. Das Parlament kann ebenfalls Initiative ergreifen und eigene Berichte erstellen. […] [Es] steht auch in engem Austausch mit den wichtigsten Brüsseler Nichtregierungsorganisationen (NROs), die versuchen, die Entwicklungspolitik der EU durch konstruktive Kritik wirksamer zu gestalten.

Die Europäische Investitionsbank (EIB) […] hat die Aufgabe, nachhaltige Investitionen zu fördern, im Einklang mit den politischen Vorgaben der EU und ihren Institutionen. […]

Tassilo von Droste zu Hülshoff, "Die Entwicklungspolitik der Europäischen Union", in: Hartmut Ihne / Jürgen Wilhelm (Hg.), Einführung in die Entwicklungspolitik, LIT Verlag Dr. W. Hopf, Berlin 2013, Seite 500 f.

Regionale Prioritäten der Europäischen Nachbarschaftspolitik

Mit dem Fall der Mauer im Jahr 1989 und der damit einhergehenden Neuorganisation der Staatenwelt in Ost- und Südosteuropa hat sich der regionale Fokus der Entwicklungszusammenarbeit verändert. Zwar bleiben die EU und ihre Mitgliedstaaten mit mehr als 50 Prozent Anteil an der globalen Entwicklungshilfe der weltweit größte Geber; doch ist die Hilfsbedürftigkeit der Länder in Asien und Lateinamerika wie auch der AKP-Gruppe in der europäischen Prioritätenliste in den Hintergrund gerückt.

Die Förderung von Stabilität, Sicherheit und Wohlstand in den Staaten an den südlichen und östlichen Grenzen der EU erhält seit 1995 Vorrang. Den Anfang machte der "Barcelona-Prozess", eine Kooperation der EU mit zehn südlichen Mittelmeeranrainern. Er blieb jedoch, nicht zuletzt wegen der Beteiligung der Parteien des Nahostkonflikts, hinten den Erwartungen zurück. Auch die 2008 vom französischen Präsidenten Sarkozy angestoßene Neubelebung und regionale Ausdehnung der Beziehungen in Form einer "Union für das Mittelmeer" brachte nicht die erwünschten Ergebnisse. EU-interner Streit über die konkrete Ausgestaltung der Kooperation und deren finanzielle Ausstattung verzögerten den Prozess ebenso wie unterschiedliche Vorstellungen diesseits und jenseits des Mittelmeers über das Einhalten von Mindeststandards – etwa bei den Menschenrechten, verantwortungsvoller Staatsführung oder der Demokratieförderung.

Die Proteste in den arabischen Staaten ("arabischer Frühling"), die die EU weitgehend unvorbereitet trafen, haben die Rahmenbedingungen der europäischen Mittelmeerpolitik grundlegend verändert. Sie haben überdies deutlich gemacht, dass die Europäer nicht selten aus wirtschaftlichen Gründen wie aus Sorge über islamistische Strömungen und terroristische Bedrohungen zu sehr auf die Stabilisierung bestehender politischer Verhältnisse in Nordafrika und im Nahen Osten gesetzt haben. Die Orientierung am eigenen Wertekanon rückte dabei in den Hintergrund. Dies sollte sich nach dem Willen der EU mit einer Neuorientierung der Europäischen Nachbarschaftspolitik (ENP, siehe Glossar) ab 2011 ändern. Die EU sollte sich fortan individueller vor allem jenen Partnerländern zuwenden, die besondere Anstrengungen unternehmen, um eine "vertiefte Demokratie" und eine "inklusive" wirtschaftliche Entwicklung zu erreichen ("more for more"-Prinzip).

Der europäische Ansatz, den drei "m" (money = Geld; market access = Marktzugang; mobility = Bewegungsfreiheit für die Bevölkerung einschließlich der Reisefreiheit in die EU) besonderes Gewicht zu verleihen und damit gerade den fortschrittlichen Kräften in der Wirtschaft und der Zivilgesellschaft der ENP-Länder ein Signal zu geben, korrespondierte jedoch nicht notwendigerweise mit den realen Bedingungen und Entwicklungen in den Ländern der südlichen Nachbarschaft und der Region insgesamt. Die in den einzelnen Ländern höchst unterschiedlich verlaufenden politischen, wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Transformationsprozesse gehen einher mit konfessionell-ethnischen Polarisierungen und Allianzen und bleiben nicht ohne Folgen für die Machtbalance in der Region. Zudem konkurriert die EU vor Ort mit anderen Akteuren (USA, Türkei, Golfstaaten, Iran), und europäische Hilfe wird von den politischen Kräften nicht selten als eine "Einmischung" in die inneren Angelegenheiten und als widersprüchlich zu der von Brüssel formal angebotenen "Partnerschaft" empfunden. Die Krise in der Eurozone ab 2008 hat die außenpolitische Gestaltungskraft und das strategische Gewicht der EU in der Nachbarregion geschwächt ebenso wie Uneinigkeiten im Kreis der EU-Länder über ein gemeinsames militärisches Engagement in der Libyenkrise oder über Waffenlieferungen an die Rebellen im Kampf gegen das Assad-Regime in Syrien. Die europäische Hoffnung auf das Entstehen eines "Rings verantwortungsvoll regierter Staaten" im Süden hat sich so bisher nicht erfüllt.

Östliche PartnerschaftÖstliche Partnerschaft (© Bergmoser + Höller Verlag AG, Zahlenbild 725 599 (aktualisiert))
Ähnliches lässt sich aktuell auch für die europäische Nachbarschaft im Osten konstatieren, die mit der Osterweiterung der EU ab 2004/2007 an Bedeutung gewann. Gedacht als Ersatz für eine EU-Mitgliedschaft Armeniens, Aserbaidschans, Belarus, Georgiens, Moldaus und der Ukraine bot die EU diesen Staaten eine breit angelegte Zusammenarbeit an, die die Empfängerländer näher an die EU binden und die Übernahme europäischer Normen und Standards in Infrastruktur, Wirtschaft und Verwaltung einschließen soll. Dies geschah jedoch mit der Maßgabe, dass die angebotene Nähe zur EU – wie bei der ENP-Süd – an die Einhaltung bestimmter Standards wie Demokratisierung, Rechtsstaatlichkeit und Marktwirtschaft geknüpft ist. Zugleich besteht mit der "Östlichen Partnerschaft" seit 2009 – initiiert von Polen und Schweden als Gegenstück zur Union für das Mittelmeer – ein multilateraler Rahmen zwischen der EU und den genannten sechs Staaten, mit regelmäßigen Treffen auf höchster politischer Ebene. Der Gipfel in Vilnius 2013, bei dem die geplante Unterzeichnung des Assoziierungsabkommens der EU mit der Ukraine scheiterte, markiert allerdings auch den Wendepunkt im Verhältnis der EU zu ihren östlichen Nachbarn. Innerhalb der Europäischen Union stellte sich die konkrete Ausgestaltung der ENP also traditionell schwierig dar. Dies ist einerseits durch die geografische Nähe einzelner Mitgliedstaaten zu der jeweils angrenzenden Region bedingt, andererseits durch eine gemeinsame Geschichte und daraus resultierenden Präferenzen für die östliche oder südliche Dimension der ENP. Konfliktträchtig ist hierbei insbesondere die Verteilung der EU-Finanzmittel. Aber auch andere wichtige Themen wie der Zugang zum EU-Markt oder die Visafreiheit für Bürgerinnen und Bürger der ENP-Länder sind in der EU umstritten.

Diese EU-internen Probleme sind allerdings spätestens mit der Weigerung des ehemaligen Präsidenten der Ukraine, im November 2013 das Assoziierungsabkommen mit der EU zu unterzeichnen, den darauf folgenden bürgerkriegsähnlichen Ereignissen in Kiew ("Euromaidan"), der Annexion der ukrainischen Halbinsel Krim durch Russland und den kriegerischen Auseinandersetzungen in der Ostukraine in den Hintergrund gerückt. Die Europäer wurden auf bisher noch nicht da gewesene Art und Weise mit der Tatsache konfrontiert, dass sich ihre Nachbarschaftspolitik nicht im luftleeren Raum vollzieht, sondern das regionale Umfeld ihrer Nachbarn und deren strategische Interessen wie jene der EU selbst in besonderer Weise mit zu berücksichtigen hat. Überlegungen für einen Neuansatz in der ENP, der sich am Stand und dem Wollen der Partner orientiert und insbesondere auch die Zivilgesellschaft stärker einbezieht, traten 2014 gegenüber den Erfordernissen der akuten Krisenbewältigung in der Ukraine in den Hintergrund.

Stabilisierung des Westlichen Balkans

Als Reaktion auf die Kriege und Konflikte zwischen den Nachfolgestaaten des ehemaligen Vielvölkerstaates Jugoslawien hat die EU seit den 1990er-Jahren eine eigene Südosteuropapolitik entwickelt. Sie konzentriert sich auf Albanien, Bosnien und Herzegowina, das Kosovo, Kroatien, Mazedonien, Montenegro und Serbien. Dabei geht es um so unterschiedliche Problemfelder wie akutes militärisches und ziviles Krisenmanagement in einzelnen Ländern, den zuweilen langwierigen Prozess des politischen und wirtschaftlichen Wiederaufbaus in den sich neu formierenden Staaten sowie um EU-Vermittlung bei Streitigkeiten der Balkanstaaten mit EU-Ländern (z. B. Streit über Grenzziehung zwischen Italien und Kroatien) und untereinander (z. B. zwischen Serbien und dem Kosovo) bis hin zu dem (Fern-)Ziel einer Aufnahme der Länder des Westlichen Balkans in die Union.

Neben dem konkreten Angebot eines EU-Beitritts beteiligt sich die EU unter anderem seit 2008 mit ihrem bisher größten personellen und finanziellen Einsatz von Polizeikräften, Richtern und Staatsanwälten an der Staatswerdung und Stabilisierung des Kosovo (EULEX). Letztere wurde 2008 zwar erreicht; allerdings gelang es den EU-Staaten nicht, sich auf eine einstimmige völkerrechtliche Anerkennung des Kosovo zu verständigen. Spanien, Rumänien, die Slowakei, Zypern und Griechenland lehnen dies aus Sorge vor Sezessionsbewegungen bzw. umstrittenen Souveränitätsrechten im eigenen Land weiterhin ab. Seit 1999/2000 bietet die EU den Staaten des Westlichen Balkans mit dem Abschluss von Stabilisierungs- und Assoziierungsabkommen (SAA) einen umfassenden Kooperationsrahmen als Vorstufe für einen späteren Beitritt an. Sie greift hierbei auf die vielfältigen Instrumente und Erfahrungen der Erweiterungspolitik zurück, wobei finanzielle Hilfe nach dem Prinzip der Konditionalität daran geknüpft wird, ob die Partnerländer bestimmten politischen Forderungen nachkommen. Von den genannten Ländern erreichte Kroatien am 1. Juli 2013 die Eintrittsschwelle in die EU. Die ehemalige jugoslawische Republik Mazedonien erhielt 2005 den Status einer Beitrittskandidatin, hat jedoch wegen des Streits um ihren Staatsnamen mit Griechenland keine Aussicht auf die Aufnahme von Verhandlungen, die von der EU einstimmig zu beschließen sind. Montenegro wurde dieser Status 2010 ebenfalls zuerkannt, und nach weiteren Anstrengungen des Landes, die politischen und wirtschaftlichen Bedingungen für eine EU-Mitgliedschaft zu erfüllen (sog. Kopenhagener Kriterien), begannen die Beitrittsverhandlungen im Sommer 2012, die – wie auch im Fall aller anderen Kandidatenländer – von einem regelmäßigen Überprüfungsprozess der Europäischen Kommission über die Reformerfordernisse und -ergebnisse in den betreffenden Ländern begleitet wird.

Serbien, seit März 2012 Beitrittskandidat, verhandelt seit Januar 2014 die Details einer Mitgliedschaft mit der EU. Voraussetzung hierfür war eine Normalisierung der Beziehungen Serbiens zum Kosovo, die in schwierigen Verhandlungen mit Hilfe der damaligen Hohen Vertreterin, Catherine Ashton (2009–2014), erreicht und umgesetzt wurde. Albaniens Antrag auf eine EU-Mitgliedschaft wurde ebenfalls positiv beschieden und im Juni 2014 erhielt das Land den Status eines offiziellen Beitrittskandidaten. Der Beginn von Verhandlungen über die Details der Aufnahme in die EU hängt jedoch vor allem von weiteren politischen Vorleistungen des Balkanstaates ab (Bekämpfung von Korruption und organisierter Kriminalität). Das Kosovo (Abschluss eines Stabilisierungs- und Assoziierungsabkommens im Juli 2014, erst nach der EU-Vermittlung im Streit mit Serbien) sowie Bosnien und Herzegowina (SAA-Prozess stagniert wegen EU-Bedenken am Minderheitenschutz und wegen EU-Forderungen nach Verfassungsänderungen) bilden als potenzielle Bewerberländer derzeit die Schlusslichter im Prozess der Annäherung an die EU.