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30.3.2015 | Von:
Elfriede Regelsberger

Das internationale Engagement der EU

Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP)

Die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) ist ein relativ junges Projekt der EU. Nach ihrer Gründung überließ man das Feld der klassischen Außen- und Sicherheitspolitik zunächst den einzelnen Staaten beziehungsweise der NATO (North Atlantic Treaty Organization). Zu groß schienen die Vorbehalte gegenüber einem gemeinsamen Vorgehen in den sensibelsten Bereichen der nationalen Souveränität; zu wenig aussichtsreich die Chance, einen gemeinsamen Nenner bei zentralen Fragen der internationalen Politik zu finden. Spätestens die erste Ölkrise im Herbst 1973 führte den Europäern dann ihre wirtschaftliche und politische Abhängigkeit von globalen Entwicklungen vor Augen und zwang sie zu ersten abgestimmten Schritten einer europäischen Nahostpolitik. Das bereits 1970 eingerichtete Verfahren der Europäischen Politischen Zusammenarbeit (EPZ), der Vorläufer der heutigen GASP, wurde weiter ausgebaut.

Vergleichsweise neue Bedrohungen wie der internationale Terrorismus seit dem 11. September 2001, die Politik autoritärer Regime wie die des Irak oder die durch das Ende des Ost-West-Konflikts in den 1990er-Jahren entfachten Krisenherde in der europäischen Nachbarschaft – insbesondere auf dem Westlichen Balkan – untermauerten die Notwendigkeit eines aufeinander abgestimmten europäischen Vorgehens. Trotz der wachsenden Erkenntnis, dass die Mitgliedstaaten auf der internationalen Bühne mehr Einfluss nehmen können, wenn sie gemeinsam agieren, kam und kommt es immer wieder zu Rückschlägen – etwa beim Auseinanderfallen der Europäer im Irakkrieg 2003 und beim Internationalen Militäreinsatz in Libyen 2011.

Mit einer aktiven und erfolgreichen Vermittlerrolle in der Georgienkrise 2008 bewies die EU umgekehrt ihre Fähigkeit zu kollektivem Handeln. Dabei behauptete sie ihre Position gegenüber Russland und lieferte einen wichtigen Beitrag zur Sicherung des Friedens. Auch in der Ukrainekrise 2013–2015 hat die EU schnell Einigkeit erreicht (bis hin zur Entsendung einer zivilen GSVP-Mission 2014/15 zur Reform der internen Sicherheitsstrukturen des Landes) und mit dem stufenweisen Erlass von Sanktionen Handlungsfähigkeit gegenüber Moskau demonstriert. Sich von Russland nicht auseinanderdividieren zu lassen, gilt als besonderes Verdienst der GASP angesichts der unterschiedlichen historischen Erfahrungen, geografischen Nähe und wirtschaftlichen Verflechtungen einzelner EU-Mitgliedstaaten mit diesem Land. Daran dürfte sich auch nach dem Regierungswechsel in Athen 2015 nichts ändern – auf die erste Kritik an den EU-Sanktionen gegen Russland folgte die griechische Zustimmung zu einer Verlängerung der Maßnahmen.

Mehr denn je verstehen sich die Europäer heute als eine "Triebkraft" des internationalen Geschehens. Sie lassen sich maßgeblich vom Erfolg ihres eigenen Integrationsmodells leiten, das auf einen friedlichen Interessenausgleich, die Förderung von Demokratie und Rechtsstaatlichkeit sowie auf den Schutz der Menschenrechte setzt. Dabei kann es in der Praxis im Kreis der 28 EU-Länder durchaus zu Meinungsverschiedenheiten über die Prioritätensetzung und die "richtige" Wahl der Mittel kommen. Ihr Versagen auf dem Westlichen Balkan Mitte der 1990er-Jahre gab – neben einer Kehrtwende in der britischen Politik ab 1998 – den Anstoß zu einem bedeutsamen Ausbau der GASP im Verteidigungsbereich. So wurde ein komplexes System institutioneller Formen und Verfahren des zivilen und militärischen Krisenmanagements geschaffen, das zunächst unter dem Kürzel ESVP (Europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik) bekannt, dann mit dem Inkrafttreten des Lissabon-Vertrages 2009 in Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP) umbenannt wurde.

Allerdings gelten Militäreinsätze als das letzte Mittel im Instrumentenkasten der GASP und werden daher entsprechend vorsichtig eingesetzt – nicht zuletzt wegen der damit verbundenen Kosten und Risiken und einer zunehmend skeptischen europäischen Öffentlichkeit. Eine der wenigen und bekanntesten wie erfolgreichen Missionen ist jene zur Bekämpfung der Piraterie am Horn von Afrika. Sehr viel zurückhaltender zeigt sich eine Mehrheit der EU-Länder bei insbesondere von Frankreich gewünschten militärischen Einsätzen im übrigen Afrika – etwa in der Zentralafrikanischen Republik. Über den Erfolg oder Misserfolg der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik entscheiden mehrere Faktoren: Der wichtigste ist der politische Wille der beteiligten Regierungen, die kollektiven Interessen über nationale Belange zu stellen und entsprechend zu handeln. Zweitens bedarf es geeigneter Institutionen, Entscheidungsverfahren und Instrumente für eine einheitliche und effiziente europäische Außenpolitik. Drittens ist jede noch so geschlossene Anstrengung der EU-28 zum Scheitern verurteilt, wenn die Adressaten der GASP das europäische Anliegen als unerwünscht oder nicht angemessen zurückweisen. Die Reaktionen Chinas, aus dem Nahen Osten oder Zentralasien auf die europäische Kritik an der dortigen Menschenrechtslage sind hierfür ebenso ein Beleg wie die häufig ablehnende Haltung Israels zu europäischen Vermittlungsbemühungen im Nahost-Friedensprozess. Bedingt durch eine beschleunigte Globalisierung bündelt die EU ihre politischen, wirtschaftlichen und im Extremfall auch militärischen Ressourcen mit anderen wichtigen "Einflussgrößen" wie den Vereinigten Staaten oder Russland (ungeachtet von Meinungsverschiedenheiten zu Einzelfragen wie etwa der Missachtung der Menschenrechte und des Völkerrechts oder der Anwendung der Todesstrafe) sowie im multilateralen Rahmen mit den Vereinten Nationen. Dies gilt insbesondere für die Problematik des iranischen Atomwaffenprogramms, wo die EU, personifiziert durch die damalige Hohe Vertreterin, Catherine Ashton, sogar als Verhandlungsführerin auch für Moskau, Washington und Peking fungierte und Ende 2013 mit der Verabschiedung eines Aktionsplans mit Teheran einen sichtbaren Erfolg erzielte; aber auch bei der Befriedung Afghanistans oder der politischen Neuordnung in Nordafrika und im Nahen Osten sind die Europäer auf das Zusammenwirken mit anderen globalen und/oder regionalen Akteuren angewiesen.

Organisationsgrundlagen der GASP

Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP)Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) (© Bergmoser + Höller Verlag AG, Zahlenbild 715 200)
Die Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik ist und bleibt die Domäne der nationalen Regierungen. Sie bestimmen die "Spielregeln", kontrollieren sich selbst und achten auf die Einhaltung vereinbarter Vorgaben. Die Europäische Kommission verharrt hingegen häufig in einer Beobachterrolle und achtet mehr auf die Wahrung ihrer Kompetenzen als auf das Kohärenzgebot. Das Europäische Parlament, das sich gewisse Informations- und Anhörungsrechte in der europäischen Außen- und Sicherheitspolitik über Jahre erkämpfen musste, hat über seine Haushaltsrechte und Befugnisse bei der Bestellung der Kommission seine Mitwirkungsmöglichkeiten verbessert. Wohl und Wehe der GASP hängt jedoch weiterhin von der Fähigkeit der Mitgliedstaaten ab, in einer dem Thema angemessenen Zeit zu einer Meinungsbildung zu kommen und die vereinbarte Politik konkret und nach außen sichtbar umzusetzen. Dieser Prozess unterliegt der Einstimmigkeit, auch wenn der Vertrag in Einzelfällen die Möglichkeit von Mehrheitsentscheidungen eröffnet. Gerade bei "sensiblen" Themen der Außen- und Sicherheitspolitik gilt letzteres jedoch nach wie vor als unangemessen.

Bei der ständig gewachsenen Mitgliederzahl könnte man mutmaßen, dass in einem Kreis von 28 Parteien die Meinungsbildung heute langsamer und konfliktträchtiger vonstattengeht als früher. Doch ein Blick auf die Ergebnisse, die die GASP täglich "produziert", stützt diese Vermutung nicht. Der permanente Informations- und Meinungsaustausch der an der GASP beteiligten Außenministerien und ihrer politischen Spitzen erzeugt einen sogenannten Konzertierungsreflex, das heißt, dass die Meinungen anderer Partner vor der eigenen Positionsbestimmung berücksichtigt und in die eigene Entscheidungsfindung miteinbezogen werden.

Wenn allerdings bereits im Vorfeld der Beratungen Festlegungen auf nationaler Ebene erfolgt sind oder wenn es um die Kernfrage von Krieg und Frieden geht, stößt das GASP-System an seine Grenzen. Der EU-Rahmen wird dann als "Zwangsjacke" empfunden, und Alleingänge erscheinen aus innen- oder außenpolitischen Gründen als attraktiver (etwa im Fall der deutschen Enthaltung im UN-Sicherheitsrat bei der Resolution 1973 zum Militäreinsatz in Libyen 2011). Unter solchen Bedingungen wird eine Konsensfindung schwierig. Gleiches gilt für Fälle, in denen meist große Mitgliedstaaten in kleineren Zirkeln Vorabsprachen treffen, die dann den Übrigen als gemeinsame Position "aufgezwungen" werden. Zumindest empfinden die Nichtteilnehmer dies so. Dies traf zuweilen für die europäische Politik auf dem Westlichen Balkan und gegenüber dem Iran zu, wobei die Vorreiterrolle der EU-3 (Frankreich, Großbritannien, Deutschland) im letztgenannten Fall mittlerweile anerkannte Praxis ist.

Außenpolitische Instrumente und Ressourcen

Wie die klassische Außenpolitik bedient sich auch die GASP der bekannten diplomatischen Instrumente. Mit einer regen Reisediplomatie in Krisengebiete und entsprechenden Vermittlungsbemühungen versucht die EU über die Hohe Vertreterin und ihr für besonders wichtige Regionen bzw. Konflikte zuarbeitende Sonderbeauftragte (z. B. für Afghanistan, Kosovo, Bosnien und Herzegowina, Sahelzone, Menschenrechte) Einfluss auf das Geschehen zu nehmen. Als eine der prominentesten und erfolgreichsten Aktionen kann, wie erwähnt, das Krisenmanagement unter französischer Präsidentschaft im Georgienkrieg 2008 gelten. Aber auch die jahrelangen Beteiligungen des Hohen Vertreters Javier Solana an der Staatswerdung von Montenegro und Mazedonien gelten als wichtige Verhandlungserfolge für die GASP ebenso wie die Vermittlungsbemühungen seiner Nachfolgerin, Catherine Ashton, im Verhältnis zwischen Serbien und dem Kosovo und bei den Atomgesprächen mit Iran. Die von ihr betriebene "stille Diplomatie" scheint allerdings in akuten Krisen nicht ausreichend zu sein. Hier – wie etwa im Falle Libyens 2011, in Syrien 2013 und in der Ukraine 2013–2015 – treten die (großen) EU-Länder in Erscheinung, wobei ihr Handeln nicht immer so eindeutig dem gemeinsamen europäischen Rahmen der GASP zuzuordnen ist, wie das etwa anlässlich der Verhandlungen der Außenminister des Weimarer Dreiecks (Deutschland, Frankreich, Polen) über einen Waffenstillstand in Kiew im Januar 2014 der Fall war.

Die vor der breiten Öffentlichkeit bewusst "verborgene" diplomatische Einflussnahme auf das Verhalten einer fremden Regierung mit dem Ziel, in einem konkreten Fall eine Veränderung herbeizuführen (Demarchenpolitik), ist ein täglich intensiv genutztes Instrument in der GASP, um auf Menschenrechtsverletzungen aufmerksam zu machen. Ebenso bedeutsam ist die europäische Deklarationspolitik: Die öffentliche Verurteilung der politischen Lage in einem Land, sei es Simbabwe oder Weißrussland, mag für EU-Bürgerinnen und -Bürger nur bedingt von Belang sein. Für die Adressaten der GASP hat die Frage, ob sich die EU mit ihrem Anliegen solidarisiert oder sich dagegen ausspricht, allerdings ein ganz anderes Gewicht.

Zu Recht verweisen kritische Stimmen darauf, dass Deklarationen umso wirkungsvoller werden je mehr sie mit konkreten "Taten" untermauert werden. Die EU bevorzugt hierbei eine positive Angebots- und Hilfspolitik, wobei diese an bestimmte Bedingungen geknüpft sein kann (Konditionalität), während eine negative Sanktionspolitik (wie Handelsbeschränkungen, Einreiseverbote, Einfrieren von Vermögen) zuweilen als weniger Erfolg versprechend gilt. Nur in Einzelfällen greift die EU daher auf Sanktionen zurück, etwa im Rahmen der Maßnahmen zur Beendigung der Regime in Nordafrika, Syrien und des Atomprogramms im Iran. Das 2014/2015 wohl prominenteste Beispiel der europäischen Sanktionspolitik sind die vielfältigen Maßnahmen, die als Reaktion auf die Politik Putins in der Ukraine ergriffen wurden: Einreiseverbote und Kontensperrungen für russische Meinungsführer aus dem Umfeld des Präsidenten und aus der Ostukraine, Ausfuhrverbote von Gütern mit doppeltem (zivilen und militärischen) Verwendungszweck, Exportverbote von Schlüsseltechnologien (z. B. im Erdölbereich) sowie Zugangsbeschränkungen zum europäischen Kapitalmarkt. Beispiel einer aktiv gestaltenden europäischen Außenpolitik ist die seit den 1990er-Jahren beständig ausgebaute und bereits in 40 Fällen praktizierte EU-Wahlbeobachtung – sei es in Südafrika, Russland, in den Palästinensischen Autonomiegebieten, in Afghanistan, Tunesien, Ägypten oder der Ukraine 2014.

Einsätze der EU im AuslandEinsätze der EU im Ausland (© Bergmoser + Höller Verlag AG, Zahlenbild 715 215 (aktualisiert); Stand Februar 2015)
Die sicherlich anspruchsvollste Variante einer sichtbaren und konkreten GASP-Politik "vor Ort" ist das zivile und militärische Krisenmanagement der EU. In insgesamt mehr als 30 Operationen, vorrangig auf dem Westlichen Balkan, in Afrika und vor der Küste Somalias, aber auch in Afghanistan oder Indonesien sowie in der europäischen Nachbarschaft (z. B. in Georgien oder im Grenzgebiet zwischen der Republik Moldau und der Ukraine), haben sich die EU-Länder gemeinsam engagiert, um die Lage zu befrieden. Aktuell (Stand Januar 2015) unterhält die EU 18 Missionen, deren Charakter und personelle bzw. finanzielle Ausstattung erheblich variiert. Mehr als zwei Drittel dieser Operationen sind ziviler Natur und dienen dazu, die innere Sicherheit in den betreffenden Ländern – z. B. durch Ausbildungsmaßnahmen der Polizei oder den Aufbau eines Gerichtswesens nach rechtsstaatlichen Maßstäben – zu stabilisieren. Dies gilt für eine Reihe neuerer EU-Einsätze etwa in Mali (2014/2015) und der Ukraine (2014/2015). Nur fünf GSVP-Missionen haben einen militärischen Hintergrund. Bereits seit 2004 engagiert sich die EU in Bosnien und Herzegowina (EUFOR Althea), wobei sie anstelle der ursprünglich 7000 Soldaten heute nur noch mit 600 vor Ort ist und angesichts der darin zum Ausdruck kommenden verbesserten Sicherheitslage vorrangig mit Trainingsmaßnahmen betraut ist. Seit 2008 beteiligt sich die EU militärisch an der Sicherung der Seewege am Horn von Afrika, und seit 2010 gibt es eine militärische Trainingsmission in Somalia. Neuerdings rückt die Sicherheitslage in der Sahelzone in den Fokus der GASP, und neben einer Reihe von zivilen Missionen ist die EU seit 2013 in Mali und seit 2014 in der Zentralafrikanischen Republik mit Militär präsent, nicht zuletzt auf französisches Drängen und zur Entlastung des französischen Engagements in der Region, jedoch ohne Kampfauftrag. Nicht immer waren diese Missionen uneingeschränkt erfolgreich. So zeigten sich Mängel bei der EU-internen Koordination in Brüssel sowie bei der Bereitstellung und dem Einsatz der notwendigen zivilen, militärischen oder auch finanziellen Ressourcen durch die Mitgliedstaaten. Doch insgesamt betrachtet wird man dem Urteil des früheren Hohen Vertreters für die GASP Javier Solana beipflichten können, der den rasanten Ausbau der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik ab 1999 und der GSVP-Einsätze ab 2003 mit dem Begriff der "Lichtgeschwindigkeit" umschrieb.