IzpB Europäische Union 

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30.3.2015 | Von:
Elfriede Regelsberger

Das internationale Engagement der EU

"Gesichter" der GASP

Profil und Glaubwürdigkeit einer Außenpolitik lassen sich sowohl an Inhalten wie an den handelnden Personen festmachen. Der Ruf des früheren US-amerikanischen Außenministers Henry Kissinger nach der (nicht vorhandenen) Telefonnummer seines europäischen Kollegen wurde oft und gern bemüht, um das fehlende "Gesicht" der europäischen Außenpolitik zu versinnbildlichen. Mit der Ernennung des früheren NATO-Generalsekretärs und spanischen Außenministers Javier Solana zum Hohen Vertreter für die GASP im Jahr 1999 wurde der europäischen "Stimme" erstmals dieses dauerhafte "Gesicht" verliehen. Javier Solana gelang es GASP-intern wie gegenüber Dritten und der europäischen Öffentlichkeit, Vertrauen zu schaffen und maßgeblich das Profil der GASP zu schärfen – etwa bei der Befriedung Mazedoniens, in Bosnien und Herzegowina, im "Nahost-Quartett" (EU, USA, Russland und Vereinte Nationen) oder bei der Definition einer Europäischen Sicherheitsstrategie (2003). Er konnte dies allerdings nicht im Alleingang, denn die EU-Länder hatten den Hohen Vertreter nur als "Zuarbeiter" für die Präsidentschaft konzipiert. Solana musste sich daher eng mit den Verantwortlichen des jeweiligen Vorsitzes absprechen. Erst mit Inkrafttreten des Vertrages von Lissabon wurde diese Konstellation einem grundlegenden Wandel unterworfen.

Dieser Wandel wird am sichtbarsten in der neuen Funktion des Hohen Vertreters bzw. der Hohen Vertreterin der Union für Außen- und Sicherheitspolitik. War noch im Verfassungsvertrag von 2004 ein "europäischer Außenminister" vorgesehen, bekam das Amt wegen der gescheiterten Referenden in Frankreich und den Niederlanden 2005 und neuer Bedenken bei einigen Mitgliedsländern über die Reichweite der EU-Reform schließlich einen bescheideneren Namen. Die Befugnisse des neuen Akteurs wurden indes nicht geschmälert. Die zweifellos sehr anspruchsvolle Position ist von einer anderen Qualität als bisher. Denn anstelle der rotierenden Präsidentschaft ist der Hohe Vertreter jetzt alleiniger Sprecher für die GASP und übernimmt zugleich in Form eines "Doppelhutes" auch die Funktionen des bisherigen Außenkommissars. Mit seiner Verankerung als Vizepräsident der Europäischen Kommission eröffnet sich dem neuen Hohen Vertreter erstmals ein direkter Zugriff auf die Expertise der für die auswärtigen Beziehungen der EU relevanten Kommissionsbeamten und – vielleicht noch wichtiger – auf die dort vorhandenen Finanzmittel. Zudem trägt er innerhalb der Europäischen Kommission die Hauptverantwortung für die interne Koordinierung bei Fragen zum externen Handeln der Union.

Die von den Staats- und Regierungschefs zum 1. Dezember 2009 als erste Hohe Vertreterin der Union für Außen- und Sicherheitspolitik ernannte Britin Catherine Ashton, eine außenpolitisch unerfahrene und mit einer einjährigen Amtszeit als Kommissarin für Handelspolitik in EU-Angelegenheiten nur bedingt ausgewiesene Persönlichkeit, tat sich schwer, ihren "Platz" sowohl auf europäischer als auch auf internationaler Ebene zu finden. In Brüssel stand sie in unmittelbarer Konkurrenz zu dem 2009 parallel neu installierten Präsidenten des Europäischen Rates, Herman Van Rompuy, der formal ebenfalls GASP-Außenkontakte wahrnimmt. Aufgrund der Wirtschafts- und Finanzkrise in der Eurozone, die seine Amtszeit dominierte, verfolgte dieser aber andere Prioritäten. Hingegen musste sich Catherine Ashton in der Kommission gegenüber einem außenpolitisch interessierten und seine eigene Machtposition stärkenden Kommissionspräsidenten, José Manuel Barroso, behaupten, und im Rat für Auswärtige Angelegenheiten, dem der Hohe Vertreter seit Wirksamwerden der Lissabon-Bestimmungen vorsitzt, nahmen schließlich die Außenminister das Tun des neuen GASP-"Gesichts" kritisch unter die Lupe. Ähnlich dürfte es auch ihrer Nachfolgerin, Federica Mogherini, ergehen, die ihr Amt am 1. November 2014 angetreten hat. Allerdings kann sich die ehemalige italienische Außenministerin auf einen mittlerweile konsolidierten außenpolitischen Stab stützen, den ihre Vorgängerin erst mühsam und gegen viele Rivalitäten aufbauen musste.

Europäischer Auswärtiger Dienst (EAD)

Damit die Hohe Vertreterin der Fülle an Aufgaben gerecht werden kann, steht ihr ein Europäischer Auswärtiger Dienst (EAD) zur Seite. Über seine Größe und personelle Zusammensetzung, sein Aufgabenspektrum und seine Finanzierung wurde zwischen den Mitgliedstaaten, der Europäischen Kommission und dem Europäischen Parlament, die alle in verschiedener Funktion an seiner Ausgestaltung mitzuwirken haben, heftig gestritten.
Nach einjähriger Diskussionsphase nahm der EAD am 1. Dezember 2010 mit etwa 1600 Bediensteten offiziell seine Arbeit auf. Bei der Besetzung der Spitzenämter des EAD galt es, die hochsensible Balance zwischen Beamten der Europäischen Kommission (ein Drittel), Beamten des Generalsekretariats des Rates (den bisherigen GASP-Spezialisten in Brüssel, ebenfalls ein Drittel) und Diplomaten aller EU-Mitgliedstaaten (das letzte Drittel) zu wahren. Als besonders problematisch erwies sich zunächst die im Lissabon-Vertrag vereinbarte Aufwertung der Außenvertretung der EU. So wurden die in mehr als 130 Ländern vorhandenen EU-Delegationen von den Botschaften der Mitgliedsländer mit Misstrauen beäugt und als Konkurrenten "ihrer" traditionellen Aufgaben empfunden. Und auch in den europäischen Hauptstädten schien man den EU-Botschaften mit einiger Skepsis zu begegnen. Mittlerweile ist dies einem produktiven Miteinander gewichen. Insbesondere die kleinen EU-Länder sehen den Mehrwert des EAD, und auch im Verhältnis von EAD und Kommission hat sich ein Arbeitsklima entwickelt, das sich positiv auf die immer wieder bemängelte Geschlossenheit des auswärtigen Handelns der EU auswirkt.

Ausblick


Es wird den Europäern auch in Zukunft nicht an Gelegenheiten mangeln, ihr außenpolitisches Profil unter Beweis zu stellen. Im Gegenteil: Die Herausforderungen sind mannigfaltig und die Krisenherde werden eher mehr als weniger, auch und gerade in der europäischen Nachbarschaft. Die Stabilisierung der Eurozone gibt den Verantwortlichen wieder mehr Raum, sich auf die GASP zu konzentrieren und bestehende Mängel in der Koordinierung der Instrumente zu beseitigen. Die personellen Neubesetzungen in Brüssel bieten hierfür ein "Gelegenheitsfenster". Allerdings sind auch neue Reibungsflächen nicht gänzlich ausgeschlossen. So könnte die neue Hohe Vertreterin Konkurrenz von dem neuen Präsidenten des Europäischen Rates Donald Tusk bekommen. Der bisherige polnische Ministerpräsident gilt als ein politisches Schwergewicht und könnte zunehmend außenpolitisch präsent sein, wenn sich der aktuelle Trend fortsetzt und die Staats- und Regierungschefs mehr und mehr zum Krisenmanagement und zur Definition der künftigen strategischen Prioritäten in der europäischen Nachbarschaft gezwungen sind.

Mogherini erschien hingegen im neuen EU-Personalpaket nicht primär wegen ihres außenpolitischen Sachverstands, sondern – nach einigem Hin und Her – eher aufgrund ihres Herkunftslandes, ihrer Parteizugehörigkeit und des Genderaspekts als geeignete Kandidatin. Positiv, insbesondere für eine ihrer Kernaufgaben, die Sicherstellung der Kohärenz des auswärtigen Handelns der EU, könnte allerdings ihre Entscheidung wirken, sichtbarer in der Europäischen Kommission sein zu wollen. Dies soll sich nicht nur darin ausdrücken, dass Mogherini ihren Sitz im Kommissionsgebäude hat, sondern auch darin, dass sie die wöchentlichen Koordinierungssitzungen der für das auswärtige Handeln zuständigen Kommissare leitet und als Vizepräsidentin deren Handeln beaufsichtigt – ebenfalls ein Novum im Vergleich zur Amtszeit ihrer Vorgängerin.

Mit Blick auf den "Werkzeugkasten" der EU-Außenpolitik stößt die Union zunehmend an ihre Leistungsgrenzen – wie nicht nur die militärischen, sondern auch die zivilen GSVP-Missionen belegen, mit denen die EU etwa den Aufbau von Polizei- und anderen Sicherheitskräften unterstützt (z. B. zur Bekämpfung von Terrorismus, organisierter Kriminalität oder zum Grenzschutz, u. a. in der Demokratischen Republik Kongo, in Afghanistan, im Irak und in der Ukraine). Zwar hat der Europäische Rat Ende 2013 mit den Worten "Verteidigung ist wichtig" verbal seine Unterstützung für die GSVP bekräftigt und diese bis Mitte 2015 zur "Chefsache" erklärt, doch ob diesen Ankündigungen auch Taten folgen werden, bleibt angesichts bestehender Akzeptanzprobleme in der Bevölkerung abzuwarten. Möglicherweise könnten allerdings leere Kassen in den Haushalten von EU-Ländern und wachsende Fähigkeitslücken, wie sie etwa bei der Bundeswehr offenkundig wurden, ein Ansporn für verstärkte europäische Bemühungen um eine engere Kooperation bei der Beschaffung und beim Einsatz von Rüstungsgütern sein.