Titelbild izpb "Regieren jenseits des Nationalstaats"

15.4.2015 | Von:
Christian Rauh

Legitimität und Politisierung globaler Steuerung

Chance und Risiko zugleich: die Politisierung globaler Steuerung

Zielkonflikte, umstrittene Kompetenzen und unterschiedliche Bewertungskriterien bergen ein dreifaches Konfliktpotenzial. Mit der Ausweitung globaler Ordnungsstrukturen setzt deshalb auch ihre gesellschaftliche Politisierung ein. Eine einmütig positive, aber weitgehend uninteressierte öffentliche Meinung zu vormals rein außenpolitischen Themen (der sogenannte permissive Konsens) gewährte globalen Entscheidungsträgern lange Zeit weitgehend freie Hand. Heute hinterfragen Journalisten, Oppositionspolitiker und Nichtregierungsorganisationen globale Entscheidungen zunehmend öffentlich. Dabei geht es nicht um eine Ablehnung um der Ablehnung willen oder um eine grundsätzliche Oppositionshaltung, sondern auch um mehr, andere oder anders ausgeübte Politik jenseits des Nationalstaates. Diese Politisierung hat drei Komponenten:

Die erste Komponente ist, dass globale politische Kompetenzen deutlich sichtbarer geworden sind und stärker wahrgenommen werden. Verschiedene Umfragen in westlichen Staaten zeigen, dass circa zwei Drittel der Befragten globale Institutionen benennen können und ihnen politischen Einfluss zusprechen. Und trotz kurzfristiger Aufmerksamkeitszyklen zeigt auch die Presseberichterstattung über globale Entscheidungen langfristig zunehmende öffentliche Aufmerksamkeit. Zudem entspricht die Häufigkeit der Berichterstattung über einzelne Sachbereiche auch der Aufteilung von entsprechenden Zuständigkeiten zwischen nationaler und globaler Ebene.

Die zweite Komponente ist die Polarisierung der Meinungen zu globaler Entscheidungsfindung. Über Umfragen, Nationalitäten und internationale Organisationen hinweg zeigen sich hohe Zufriedenheitsraten, aber etwa ein Drittel der Befragten äußert mangelndes Vertrauen in globale Institutionen. Dieses kritische Potenzial spiegelt sich auch im politischen Diskurs, wie die oben erwähnten Legitimationsanalysen zeigen. Die aktuelle Forschung legt nahe, dass sich die Konfliktlinie zwischen Globalisierungsgewinnern und -verlieren verfestigt und dabei nicht nur ökonomische Erwägungen, sondern auch liberale und konservative Wertorientierungen eine Rolle spielen.

Die dritte Komponente ist die tatsächliche Mobilisierung verschiedener Meinungen im politischen Prozess. Die Anzahl an die globale Ebene gerichteter Protestaktionen schwankt zwar, konzentriert sich aber rund um zentrale politische Ereignisse und wird zunehmend transnational koordiniert. Analysen parteipolitischer Programme und Medienkampagnen zeigen, dass globale Fragen im politischen Wettbewerb wichtiger werden, was in einzelnen Staaten zum Erstarken rechtspopulistischer und/oder globalisierungskritischer Parteien führt. Und letztlich ist vor allem die stark wachsende Anzahl zivilgesellschaftlicher Interessengruppen in den Zentren globaler Entscheidungsfindung wie etwa Brüssel, Genf oder New York Ausdruck des wachsenden Mobilisierungspotenzials.

Von ihrer Politisierung sprechen wir also dann, wenn die Sichtbarkeit globaler Politik auf differenzierte Meinungen trifft, die in einen öffentlichen politischen Wettbewerb treten. Erste Längsschnittdaten deuten darauf hin, dass die so verstandene Politisierung langfristig langsam steigt, kurzfristig aber stark schwankt: Sie wird von spezifischen Ereignissen wie etwa Gipfeltreffen, besonders weit reichenden Entscheidungen oder globalen Krisen befeuert. Beispiele sind der von Protesten begleitete G-8-Gipfel in Heiligendamm (2007), die Demonstrationen zum internationalen Abkommen über geistiges Eigentum (ACTA, 2012) und nicht zuletzt die kritische Auseinandersetzung mit den inter- und supranationalen Reaktionen auf die seit 2008 schwelende Finanz- und Währungskrise.

Gerade diese Beispiele illustrieren Risiken und Chancen der Politisierung. Einerseits erschweren stärkere Kontrolle durch die Medien, parteipolitischer Wettbewerb und offene Proteste grenzübergreifende Kompromisse. Politischer Druck kann das Aushandeln von Kompromissen oder den Rückgriff auf unabhängigen Sachverstand erschweren. Einige Beobachter befürchten, dass die Politisierung so die Effektivität des Regierens jenseits des Nationalstaates untergräbt. Andererseits erleichtern öffentliche Debatten die Identifikation weiterer, bisher ungehörter gesellschaftlicher Interessen. Durch die Politisierung werden globale Entscheidungen zumindest tendenziell inklusiver; breiteren Schichten der Zivilgesellschaft wird eine Teilhabe so überhaupt erst ermöglicht. Auch wenn das nicht automatisch passiert, wird die Politisierung deshalb von anderen zumindest auch als notwendige Voraussetzung für eine demokratischere Qualität des Regierens jenseits des Nationalstaates gesehen.

Welcher dieser Effekte überwiegt, ist bisher offen. Die Forschung zeigt aber, dass globale Akteure durchaus auf ihre neue Öffentlichkeit reagieren. So wird die Transparenzinitiative der Welthandelsorganisation auf die Proteste in Seattle 1999 zurückgeführt. Viele weitere internationale Organisationen haben in den vergangenen Jahren den Zugang für die Zivilgesellschaft deutlich verbessert. Und es hat sich erwiesen, dass die Europäische Kommission Gesetzgebungsvorschläge nach öffentlichem Druck zu Gunsten breiter gesellschaftlicher Interessen anpasst. Die öffentliche Politisierung ist damit nicht nur Konsequenz der globalen Ordnungsstruktur, sondern hat auch die Kraft, ihre Verfahren und Inhalte zu ändern.

Quellentext

Positive Effekte der Globalisierung?

Die Finanzkrise hatte einige Ökonomen zweifeln lassen: Hatten wir uns mit der Globalisierung doch verrannt? […] Den Globalisierungskritikern war es in den letzten Jahren ein Leichtes, Kapitalismus und Globalisierung zu verteufeln. […]

Kritiker fürchten, dass Globalisierung den Einfluss des Staates zurückdrängt. […] Andere Ökonomen wie Dani Rodrik (Harvard) haben hingegen argumentiert, dass mit zunehmender Unsicherheit im Zuge der Globalisierung Regierungen insbesondere Sozialleistungen erhöhen werden und die Staatstätigkeit ausgeweitet wird […]. Die Sozialleistungsquoten sind insbesondere in den skandinavischen Ländern hoch – wie der Globalisierungsgrad auch. […]

Befürchtet und vielfach beschworen wird, dass die Schere zwischen Arm und Reich durch die Globalisierung weiter aufgeht. […] Empirische Studien zeigen in der Tat, dass die Schere zwischen Arm und Reich durch Globalisierung weiter aufgegangen ist, das heißt, die Schere zwischen Arm und Reich innerhalb einzelner Länder. Dagegen ist die Schere zwischen Arm und Reich […] zwischen Entwicklungs- und Industrieländern dabei, sich zu verringern. Das heißt: Die Durchschnittseinkommen in Schwellen- und Entwicklungsländern liegen nicht mehr so sehr unter den Durchschnittseinkommen in Industrieländern. Zudem muss eine größer werdende Einkommensungleichheit zwischen Arm und Reich innerhalb eines Landes nicht bedeuten, dass es den Armen absolut immer schlechter geht. Die Ungleichheit kann auch steigen, weil die Reichen reicher werden, das Einkommen der Armen aber gleich bleibt. Auch mag steigender Wohlstand der Reichen mehr Wohlstand der Armen vorangehen. Die Globalisierung hat insgesamt das Wirtschaftswachstum beflügelt, wie zahlreiche Studien zeigen.

[…] Die Lage der Menschen- und Frauenrechte hat sich im Zuge der Globalisierung deutlich verbessert. Intensive ökonomische und politische Kooperation zwischen Ländern sichert, dass internationale Standards und Menschenrechte eingehalten werden. […] Wenn Frauen in Diktaturen zum Beispiel durch das Internet und Touristen erfahren können, wie Frauen in anderen entwickelten Ländern leben, dann fällt es repressiven Herrschern künftig schwerer, Frauen weiter zu unterdrücken. Frauen haben Rechte errungen wie wählen gehen zu dürfen, zu erben, einen Pass zu besitzen, den Partner ihrer Wahl zu heiraten und sich im Fall der Fälle scheiden zu lassen oder zur Schule und Universität gehen zu können.

Ebenso ist die Armut in den Entwicklungsländern, die an der Globalisierung mehr teilnehmen, zurückgegangen, wie Andreas Bergh und Therese Nilssen in der Zeitschrift "World Development" gezeigt haben. Gleichzeitig steigt die durchschnittliche Lebenserwartung dort deutlich, was auf einen besseren Lebensstandard und bessere Gesundheit zurückgeht. Die Konsequenzen von Globalisierung sind also bei weitem positiver als von vielen angenommen.

Niklas Potrafke, "Das Zerrbild der Globalisierung", in: Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 13. Januar 2014
Der Autor lehrt an der Universität München und leitet das Zentrum für öffentliche Finanzen und politische Ökonomie am ifo-Institut.

Quellentext

Negative Effekte globaler Regelwerke?

[…] In den 22 Jahren seit dem Ende des Kalten Krieges sind etwa 400 Millionen Menschen infolge von Armut gestorben. Das ist doppelt so viel wie durch staatliche Gewalt, wie Kriege, Konzentrationslager, Gulags oder Genozide, im gesamten 20. Jahrhundert. […]

Meiner Ansicht nach ist ein wichtiger Einflussfaktor die rapide Entwicklung eines zunehmend dichten und einflussreichen globalen Regelwerkes zusammen mit der Etablierung einer Gruppe neuer internationaler, supranationaler und multinationaler Akteure. Diese transnationalen Regeln und Akteure gestalten und regulieren nicht nur den ständig wachsenden Anteil an Interaktionen über nationale Grenzen hinweg, sondern greifen auch immer stärker in das praktische Leben nationaler (vor allem ärmerer) Gesellschaften ein, indem sie der nationalen Gesetzgebung zuvorkommen, sie einschränken und gestalten.

Diese dramatische Verlagerung von Recht und Regulierung von der nationalen auf die supranationale Ebene seit den späten 80er-Jahren führt zu einer globalen ökonomischen Polarisierung, weil die supranationalen Regeln nicht durch transparente, demokratische Prozesse gestaltet werden, wie sie die nationale Gesetzgebung in Ländern charakterisieren, deren nationales Recht immerhin ein Mindestniveau erreicht hat.

Vielmehr bilden sich supranationale Regeln durch Verhandlungen zwischen Regierungen heraus, von denen die allgemeine Öffentlichkeit und sogar einige der schwächeren Regierungen ausgeschlossen sind. Die Öffentlichkeit bekommt nicht sofort mit, welche Vorschläge debattiert werden und erfährt vom Inhalt neuer Regeln erst, wenn sie bereits verabschiedet worden sind. Auch darum besteht keinerlei Verantwortlichkeit, weil keine Information darüber vorliegt, wie sich der endgültige Vertragstext aus den anfänglichen Verhandlungspositionen entwickelt hat, ob nachträglich Druck ausgeübt wurde und Kompromisse von den verschiedenen beteiligten Staaten vorgeschlagen wurden.

Dieser verschleierte Regulierungskontext ist ideal für den kosteneffektiven Lobbyismus einiger weniger mächtiger Organisationen und Personen, inklusive großer multinationaler Unternehmen, Banken, Industrieverbände und Milliardäre, die über die Ressourcen und Anreize verfügen und die erforderliche Kompetenz zur Beeinflussung von Regierungen aufbringen, die die supranationale Regelsetzung dominieren. Unbeeinträchtigt von irgendeiner Mitwirkung der übrigen Menschheit kann diese winzige Elite das neue Regulierungsterrain unter sich aufteilen, wobei jeder mächtige Akteur Zugeständnisse auf jenen Gebieten machen kann, auf denen für ihn relativ wenig auf dem Spiel steht und im Gegenzug Vorteile auf den Gebieten bekommt, wo seine wichtigsten Interessen liegen. Ohne jede böse Absicht gegenüber den von all dem Ausgeschlossenen resultieren solche Übereinkommen erwartungsgemäß in supranationalen Übereinkommen, die diejenigen weiter stärken und bereichern, die sowieso schon die Stärksten und Wohlhabendsten sind – auf Kosten der anderen. Massive und anhaltende schwere Entbehrung ist dann ein unbeabsichtigter, aber voraussehbarer Effekt dieses starken Lobbyismus der mächtigsten ökonomischen Akteure, die die Regulierung erfolgreich auf die supranationalen Ebenen verlagern, wo es ein leichtes Spiel für ihre widerstreitenden Bemühungen ist, die Regeln und deren Anwendungen zu ihrem eigenen Vorteil zu gestalten. […]

Thomas Pogge, "Globale Armut als institutionelle Menschenrechtsverletzung", in: Neue Gesellschaft/Frankfurter Hefte 12/2012