Titelbild, IzpB 327/2015 Sozialpolitik

23.10.2015 | Von:
Prof. Dr. Benjamin Benz
Prof. Dr. Ernst-Ulrich Huster
Dr. Johannes D. Schütte
Prof. Dr. Jürgen Boeckh

Geschichte der Sozialpolitik: Normen und Prinzipien

Etappen deutscher Sozialpolitik

Das Jahr 1839 stellte eine Zäsur staatlicher Politik dar. Das preußische "Regulativ über die Beschäftigung jugendlicher Arbeiter in Fabriken" nahm sich erstmalig landesweit eines sozialen Missstandes der frühen Industrialisierung an: Es beschränkte die Kinderarbeit in den Fabriken. Einerseits hatte sich das Militär beschwert, dass die Industriearbeit die Körper der jungen Männer so stark schädige, dass der König nicht mehr genug kampffähige Soldaten bekommen werde, andererseits klagten liberale Bildungsreformer die Umsetzung ihrer Ideale in der Bildungspolitik ein. Es war ein erster Schritt, auch wenn er mangels Kontrollen weitgehend wirkungslos blieb – das Prinzip aber war nunmehr klar formuliert: Wirtschaften in kapitalistischen Betrieben ist kein ausschließlich der Vertragsfreiheit unterliegendes privates Rechtsverhältnis, in dem Arbeitgeber und Arbeitnehmer in individueller Freiheit ihre wechselseitigen Leistungen aushandeln. Vielmehr gibt es allgemeine gesellschaftliche und damit staatliche Interessen, in diesem Bereich sozialrechtliche und damit allgemeinverbindliche Regelungen vorzunehmen.

Die Grundlegung im Obrigkeitsstaat

Im Jahr 1881 verkündete der damalige Reichskanzler, Fürst Otto von Bismarck (1815–1898), die Regierung werde dem Reichstag drei sozialpolitische Gesetzentwürfe zuleiten. Schon der Preußische Landtag hat sich mehrfach mit der "sozialen Frage", also der zunehmenden Verarmung von großen Teilen der Bevölkerung als Folge der Industrialisierung, beschäftigt. Doch auch Teile der Ministerialbürokratie und angesehene Persönlichkeiten aus Wissenschaft, Kunst, aber auch Wirtschaft sahen hier einen wachsenden Regelungsbedarf. Und schließlich verfolgte der konservative Obrigkeitsstaat mit Sorge das Erstarken der sozialdemokratischen Arbeiterbewegung. Der kaiserliche Staat wollte dieser neuen Bewegung die Grundlage ihrer Agitation gegen den Kapitalismus entziehen, nachdem er zuvor schon versucht hatte, durch das "Sozialistengesetz" von 1878 deren institutionelle Möglichkeiten drastisch einzuschränken. Die von Bismarck vorgeschlagene sozialpolitische Gesetzgebung knüpfte also einerseits an eine breite Diskussion an und fand Unterstützung, doch gab es auch großen Widerstand vor allem aus der Wirtschaft, der Wissenschaft und konservativen Kreisen.

Die Bismarcksche Sozialgesetzgebung, Grafik, SozialpolitikDie Bismarcksche Sozialgesetzgebung (© bpb)

In relativ kurzer Zeit wurden Gesetze verabschiedet, die wichtige Strukturmerkmale festlegten: 1883 eine gesetzliche Krankenversicherung, 1884 eine gesetzliche Unfallversicherung und 1889 eine gesetzliche Invaliden- und Altersversicherung.

Die Sozialversicherung bezog sich zunächst nur auf die Arbeiterinnen und Arbeiter sowie niedrig bezahlte Angestellte. Erst allmählich wurde ihr Wirkungskreis ausgeweitet. So kam etwa im Rahmen der Krankenversicherung die solidarische Mitversicherung von Familienangehörigen hinzu. Die höheren Angestellten wurden dann im Jahr 1911 sozialversicherungsrechtlich abgesichert.

Reformprojekte des Sozialstaates: das Experiment von Weimar

Der Umsturz nach dem Ersten Weltkrieg brachte nicht nur die Republik, sondern auch sozialreformerische Mehrheiten an die Macht (SPD, Zentrum und Sozialliberale). Frauen erhielten nun generell das Wahlrecht, Bezieherinnen und Bezieher von Armenunterstützung waren bei den Wahlen nicht länger ausgeschlossen. In den Ländern Preußen und Sachsen sowie andererorts wurde das Dreiklassenwahlrecht abgeschafft. Die erste demokratische Verfassung, die auf deutschem Boden im Jahr 1919 verabschiedet und in Kraft getreten war, sah staatliche Lenkungsmaßnahmen in der Wirtschaft und einen umfangreichen Ausbau der Sozialpolitik vor.

Zwar erschwerten die Kriegsfolgen, hohe Verluste an Menschen und Vermögen, die Auflagen der Siegermächte und innenpolitische Unruhen eine geordnete Sozialpolitik. Gleichwohl ging die Politik daran, die Reformversprechen der Verfassung umzusetzen, wenn es auch erst der Konsolidierung der Finanzen bedurfte, um dann vor allem nach 1924 wichtige Gesetze auf den Weg zu bringen. Die drei großen sozialpolitischen Maßnahmen in der Weimarer Republik sind:
  • das Reichsjugendwohlfahrtsgesetz (RJWG) von 1922/24: Die Jugendfürsorge wurde aus der allgemeinen Armenfürsorge herausgelöst;
  • die Reichsgrundsätze über Voraussetzung, Art und Maß der öffentlichen Fürsorge (RGr) von 1924/1925: Sie enthielten erste Schritte hin zu einer Vereinheitlichung der Fürsorgepolitik und regelten Fürsorgeleistungen für Menschen, die unter Kriegsfolgen litten;
  • das Gesetz über Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung (AVAVG) von 1927: Die Arbeitsvermittlung wurde von der kommunalen Ebene auf die staatliche Ebene verlagert; erstmals wurde eine Arbeitslosenversicherung eingeführt.
Konnte Bismarcks Sozialgesetzgebung noch auf einer soliden Finanzierung aufbauen, die später durch die Rüstungskonjunktur vor dem Ersten Weltkrieg verstärkt wurde, litt die Sozialpolitik in der Republik von Weimar strukturell an ökonomischer und finanzwirtschaftlicher Destabilität. Von 1922 bis 1924 herrschte Hyperinflation, und auf eine kurze Phase der Stabilisierung folgte 1929 die Weltwirtschaftskrise. Sie führte zum Zusammenbruch der sozialreformerischen Sozialpolitik. Heinrich Brüning (1885–1970), der letzte demokratisch zu nennende Reichskanzler, musste als Minderheitenkanzler und gestützt auf Notverordnungen des Reichspräsidenten regieren. Der Sozialstaat wurde in zentralen Punkten abgebaut, um die Ausgaben der Sozialversicherungen dem um 30 Prozent geschrumpften Sozialprodukt "anzupassen".

Sozialpolitik für die "Freunde" – "Ausmerze" für die "Feinde"

Das faschistische "Dritte Reich" war kein auf Teilhabe aller zielender Sozialstaat. Er betrieb zwar Sozialpolitik, diese war allerdings auf die völkische Ideologie ausgerichtet. Das bedeutete konkret: Förderung, Zucht und Erziehung der "arischen Volksgenossen" in der "Volksgemeinschaft" – Ausgrenzung, Beraubung und Vernichtung der als "Feinde" deklarierten Bevölkerungsgruppen. Aktuelle Befragungen zeigen, dass in Deutschland dem "Dritten Reich" seitens (auch junger Menschen innerhalb) der Bevölkerung immer noch positive Elemente zugeordnet werden wie die Überwindung der Arbeitslosigkeit, der Bau der Autobahnen, die Hilfen für Familien oder die Familienfreizeiten. Vergessen wird dabei, wozu und wie dieses erreicht wurde, nämlich zur Kriegsvorbereitung und durch die Aufhebung der Grund- und Menschenrechte: Politische Gegner und andere soziale Gruppen – insbesondere Menschen jüdischer Abstammung – wurden systematisch aus dem öffentlichen Dienst, später auch aus den privaten Beschäftigungsverhältnissen ausgegrenzt. Viele von ihnen wurden als Zwangsarbeiterinnen und Zwangsarbeiter bei staatlichen Infrastrukturprojekten sowie in der Privatwirtschaft geradezu versklavt, sehr viele wurden verfolgt und schließlich Millionen Menschen ermordet. Eigentum bestimmter Bevölkerungsgruppen wurde beschlagnahmt und geraubt. Schließlich wurden im Krieg besetzte Gebiete ausgeplündert. Bis heute machen die Opfer und manche Staaten ihre Ansprüche auf Wiedergutmachung geltend.

Die Ressourcen der Sozialversicherung wurden für die Aufrüstungspolitik missbräuchlich verwendet. Die Sozialversicherungen wurden "gleichgeschaltet", das heißt, die im Kaiserreich eingeführte Selbstverwaltung der Sozialversicherung wurde abgeschafft. Die Sozialversicherung unterstand direkt dem Staat, sodass eine Mitbestimmung und Kontrolle durch die Versicherten in den Selbstverwaltungsparlamenten der Sozialversicherungsträger nicht mehr stattfinden konnten. Als am 8. Mai 1945 der Zweite Weltkrieg in Europa endete, war Deutschland durch Bomben und sonstige Kriegshandlungen in vielen Teilen stark zerstört, zugleich waren Millionen Menschen umgekommen oder verletzt und Millionen Vertriebene auf der Flucht. Die Grundlagen einer geordneten Sozialpolitik waren vernichtet. Es gab keine Leistungen der Renten- und der Krankenversicherung mehr, es herrschte eine Not, deren Ausmaß sich allenfalls erahnen lässt, wenn man in den Nachrichten die Folgen aktueller kriegerischer Auseinandersetzungen etwa in Nahost oder Teilen von Afrika verfolgt.

Neuanfang oder Wiederaufbau?

1945 existierte der deutsche Staat nicht mehr. Die vier Siegermächte, USA, Großbritannien, Sowjetunion und Frankreich, hatten Deutschland besetzt und in vier Besatzungszonen eingeteilt. Die deutsche Bevölkerung hungerte, Armutskrankheiten wie Tuberkulose grassierten. Hilfsprogramme der Besatzungsmächte wie Schulspeisungen und sogenannte Care-Pakete aus den USA schafften Linderung, nicht aber Abhilfe. Erst allmählich wurden deutsche Kräfte von den Siegermächten wieder in die Regelung des alltäglichen Lebens eingebunden.

Das Jahr 1946 stellte eine Wende dar: In der amerikanischen Besatzungszone wurden kommunale Selbstverwaltungsorgane zugelassen, Landesverfassungen verabschiedet und erste Landtage gewählt. Zugleich kündigte die amerikanische Besatzungsmacht einen Politikwechsel an: Deutschland sollte zusammen mit anderen Staaten wieder wirtschaftlich erstarken – mittels amerikanischer Hilfslieferungen, dem sogenannten European Recovery Program (ERP), bekannter unter dem Namen Marshall-Plan. Diese Aufbauhilfe war keineswegs bloß uneigennützig, vielmehr konnten die USA ihre Überkapazitäten bei der Umstellung der Kriegs- auf die Friedenswirtschaft nach Europa ausrichten. Die Empfängerländer waren allerdings an die Auflage gebunden, eine freie Marktwirtschaft und damit den Zugang westlicher Waren und Dienstleistungen zu garantieren. Bestrebungen, etwa in Teilen Westdeutschlands, die Wirtschaft stärker sozialistisch auszurichten, erteilten die USA und in ihrem Verbund Großbritannien eine strikte Absage. Die westdeutsche Wirtschaft, insbesondere die Schwer- und Großindustrie, stand zunächst unter Verwaltung der Besatzungsmächte; sie wurde nun in Etappen wieder an Deutsche zurück übertragen. Zugleich verfolgten die USA das Ziel, mit Deutschland als Lieferant von Investitionsgütern auch die anderen Teile der westeuropäischen Wirtschaft wieder in Gang zu setzen.

Konnte sich so einerseits (West-)Deutschland wirtschaftlich festigen, hatte dies andererseits die Spaltung Deutschlands und darüber hinaus Europas in Ost und West zur Folge. Die Hilfen sollten zwar den osteuropäischen Ländern nicht ausdrücklich vorenthalten werden, aber die Vergabe war doch strikt an marktwirtschaftliche Auflagen gebunden. Weil die osteuropäischen Staaten nach den Vereinbarungen der Siegermächte nun der sowjetischen Einflusssphäre zugeordnet waren, wurde die Übernahme der Marshall-Plan-Hilfen in Osteuropa von der Sowjetunion denn auch abgelehnt.

Nach dem Zusammenbruch des Deutschen Reiches blieb zunächst die Reichsmark das Zahlungsmittel in Deutschland. Allerdings gab es eine starke Inflation, Folge der ungehemmten Geldmengenausweitung, die der NS-Staat zur Finanzierung des Krieges betrieben hatte, sowie des Zusammenbruchs weiter Teile der Güterproduktion. Die Geldentwertung der Reichsmark nahm zwar nicht die Ausmaße wie nach dem Ersten Weltkrieg an, war aber gleichwohl beachtlich. Die Marshall-Plan-Hilfen waren aber an die Schaffung einer stabilen Währung in den Westzonen Deutschlands gebunden. Die Währungsreform vom 20. Juni 1948 löste die funktionslos gewordene Reichsmark durch die Deutsche Mark ab, begleitende Steuergesetze entlasteten die Wirtschaftsunternehmen mit dem Ziel, die Investitionstätigkeit zu fördern. Der Korea-Krieg 1950/51 schließlich verstärkte den Export, weil weltweit die Nachfrage nach deutschen Investitionsgütern und Rohstoffen stieg und im Inland die Binnennachfrage dadurch angekurbelt wurde. Das Wirtschaftswunder begann. Die Arbeitslosigkeit ging in kürzester Zeit massiv zurück, die Lohneinkommen stiegen – von einem extrem niedrigen Ausgangspunkt – allmählich an. Durch zahlreiche sozialpolitische Gesetze wurden in der ersten Legislaturperiode des Deutschen Bundestags (1949–1953) Notregelungen beschlossen, zugleich die Selbstverwaltungsstrukturen der Sozialversicherungen wieder in Kraft gesetzt. Mit dem Konzept der "Sozialen Marktwirtschaft", parteipolitisch zunächst vor allem von den Unionsparteien propagiert, später dann auch von den anderen relevanten politischen Kräften übernommen, wurde zugleich der Rahmen für eine neue anzustrebende Synthese von Wirtschaftsinteressen und sozialem Ausgleich formuliert.

Gleich zu Beginn der 1950er-Jahre setzte deshalb eine breite parteiübergreifende Diskussion ein, ob und wie denn nun diejenigen, die noch nicht bzw. nicht mehr im Erwerbsleben standen, an diesem wirtschaftlichen Aufstieg teilhaben könnten. Die Rentenreform von 1957 brachte in doppelter Hinsicht eine Dynamisierung der Renten. Das durchschnittliche Rentenniveau betrug laut einer Untersuchung von 1954 28 bis 32 Prozent der vergleichbaren Löhne und Gehälter. Altersarmut war verbreitet, denn durch den Krieg hatten viele alte Menschen keine Kinder zur Versorgung mehr, private Ersparnisse waren durch Krieg, Vertreibung, Inflation vernichtet. Mit der Dynamisierung erfolgte eine laufende Anpassung der Renten an die Lohnentwicklung, um die Rentner am wirtschaftlichen Aufschwung zu beteiligen. Die Reform brachte eine massive Erhöhung der Renten um 60 Prozent. Die Altersrente galt nicht mehr als Zuschuss zum Unterhalt, sondern als vollwertiger Lohnersatz, der zur Sicherung des Lebensstandards ausreichen sollte. Voraussetzung war allerdings, dass die arbeitenden Generationen ein ausreichendes Einkommen erwirtschafteten. Die Reform verbesserte die Lebensgrundlagen von Millionen Rentnerinnen und Rentnern erheblich und festigte das allgemeine Vertrauen in die Funktionsfähigkeit des westdeutschen Sozialstaates.

Mit der Reform der Kriegsopferversorgung im Jahr 1963 wurde das Prinzip der Dynamisierung auch bei den Kriegsopferrenten eingeführt. Und schließlich wurde 1961/62 mit dem Bundessozialhilfegesetz (BSHG) die Armenfürsorge im demokratischen Sinne neu geregelt. Es wurden erstmalig nachvollziehbare Kriterien festgeschrieben, um die Leistungshöhe festzulegen. Zugleich wurde ein Instrumentarium geschaffen, das geeignet war, unterschiedlichen individuellen Notlagen angemessene Hilfen zukommen zu lassen. Die erste Große Koalition aus CDU/CSU und SPD (1966–1969) rundete die Neuordnung der Sozialversicherung mit einer Ablösung des Gesetzes über Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung (AVAVG) von 1927 durch das Arbeitsförderungsgesetz (AFG) von 1969 ab. Arbeitsmarktpolitik sollte präventiv Arbeitslosigkeit verhindern. Ein breites Set an entsprechenden Maßnahmen von der Berufsberatung bis hin zu Maßnahmen der Wiedereingliederung in den Arbeitsmarkt wurde gesetzlich verankert.

Politik der inneren Reformen

Diese sozialpolitische Aufbauleistung gilt es auch aus heutiger Sicht zu würdigen. Allerdings wurde deutlich, dass die großen Systeme viele Lücken gelassen hatten und insbesondere die Chancengleichheit zu wenig förderten. Die Politik der inneren Reformen, getragen von einer Regierungskoalition aus Sozialdemokratie und (sozialem) Liberalismus (FDP) (1969–1982), suchte nach neuen Lösungen. Einige wenige seien angesprochen:
  • Die 1957 verabschiedete Rentenreform verbesserte zwar die Lebenslage sehr vieler Rentnerinnen und Rentner, machte aber die Rentenhöhe letztlich vom tatsächlichen Lohn abhängig. Niedrige Löhne und Phasen der Nichterwerbsarbeit führten zu niedrigen Renten und umgekehrt. Über die 1972 geschaffene Rente nach Mindesteinkommen konnten Renten von (meist) Rentnerinnen, die mindestens 25 Jahre gearbeitet hatten, angehoben werden.
  • Für Schüler/-innen und Studierende wurde mit dem 1971 verabschiedeten Bundesausbildungsförderungsgesetz (BAföG) ein umfassendes Fördersystem geschaffen.
  • Mit der Neufassung des § 1356 im Bürgerlichen Gesetzbuch (BGB) wurde, mehr als 25 Jahre nach Verabschiedung des Artikels 3 des Grundgesetzes zur Antidiskriminierung, die Gleichberechtigung zwischen Mann und Frau in der Ehe festgeschrieben.
  • Die in unterschiedlichen Gesetzen festgelegten sozialpolitischen Regelungen sollten in ein einheitliches Sozialgesetzbuch (SGB) überführt werden. Dieses Werk, nunmehr bestehend aus zwölf Büchern, wurde in den 1970er-Jahren begonnen, sukzessive fortgesetzt, aber erst im Jahr 2005 abgeschlossen. Die Aufnahme neuer Gesetze ins SGB war meist mit Reformen verbunden.

§

Quellentext

Von der Hausfrauenehe zur Partnerschaft

In dem Ehegesetz von 1957 [Bürgerliches Gesetzbuch, BGB], mit dem die grundgesetzliche Gleichberechtigung von Frau und Mann verwirklicht werden sollte, hieß es:

§ 1356 (1) Die Frau führt den Haushalt in eigener Verantwortung. Sie ist berechtigt, erwerbstätig zu sein, soweit dies mit ihren Pflichten in Ehe und Familie vereinbar ist. […]

§ 1360 Die Ehegatten sind einander verpflichtet, durch ihre Arbeit und mit ihrem Vermögen die Familie angemessen zu unterhalten. Die Frau erfüllt ihre Verpflichtung, durch Arbeit zum Unterhalt der Familie beizutragen, in der Regel durch die Führung des Haushalts; zu einer Erwerbsarbeit ist sie nur verpflichtet, soweit die Arbeitskraft des Mannes und die Einkünfte der Ehegatten zum Unterhalt der Familie nicht ausreichen. […]

In dem Ehegesetz von 1977 wurden diese Paragraphen folgendermaßen abgeändert:

§ 1356 Die Ehegatten regeln die Haushaltsführung in gegenseitigem Einvernehmen. Ist die Haushaltsführung einem der Ehegatten überlassen, so leitet dieser den Haushalt in eigener Verantwortung. Beide Ehegatten sind berechtigt, erwerbstätig zu sein. Bei der Wahl und Ausübung einer Erwerbstätigkeit haben sie auf die Belange des anderen Ehegatten und der Familie die gebotene Rücksicht zu nehmen. […]

§ 1360 Die Ehegatten sind einander verpflichtet, durch ihre Arbeit und mit ihrem Vermögen die Familie angemessen zu unterhalten. Ist einem Ehegatten die Haushaltsführung überlassen, so erfüllt er seine Verpflichtung […] in der Regel durch die Führung des Haushaltes.

Susanne Asche / Anne Huschens (Hg.), Frauen – Gleichberechtigung / Gleichstellung / Emanzipation?, Frankfurt/M.: Diesterweg Verlag 1990, S. 124 f.

Lernen mit Bafög, Sozialpolitik, GrafikLernen mit Bafög (© picture-alliance/dpa, -infografik. Globus 6604. Quelle: Statistisches Bundesamt)

Diese Politik war sehr populär. Doch die Weltwirtschaftskrise, die in den 1970er-Jahren auch Deutschland erfasste, erzwang einen strukturellen Wandel, der sich auch auf die Sozialpolitik auswirkte. Auslöser war die "Ölkrise", die 1973 aus dem Lieferboykott der erdölfördernden arabischen Staaten resultierte. Sie verdeutlichte, wie abhängig die Wachstumsgesellschaft von Erdölimporten war, und führte u. a. zum Rückgang der Nachfrage nach deutschen Exporterzeugnissen, dem die Wirtschaft mit weiteren Rationalisierungsinvestitionen begegnete. Der Industriesektor verlor gleichzeitig zunehmend an Gewicht. Der Dienstleistungsbereich nahm dafür an Bedeutung zu, ohne allerdings zunächst den Arbeitsplatzverlust an anderer Stelle qualitativ und quantitativ aufzufangen. Die Folge war eine wachsende Massenarbeitslosigkeit. Sie erforderte steigende Ausgaben, um ihre sozialen Folgen abzumildern, gleichzeitig minderte sie die staatlichen Steuereinnahmen und somit auch die Einnahmen der Sozialversicherungsträger. In dieser Situation fielen bereits erste Leistungen des Sozialstaates dem Rotstift zum Opfer.

Die Politik der Kürzungen wurde nach dem Regierungswechsel 1982 hin zu einer CDU/CSU/FDP-Regierung (1982–1998) zunächst konsequent fortgesetzt, musste aber neueren gesellschaftlichen Entwicklungen Rechnung tragen. So hatte die steigende Lebenserwartung zu einer erhöhten Anzahl Pflegebedürftiger und zu einer längeren Dauer der Pflegebedürftigkeit geführt. Viele Betroffene konnten dies privat nicht mehr finanzieren und mussten Sozialhilfe beantragen. Ein langwieriger Meinungsbildungsprozess darüber wie diesem Problem begegnet werden sollte, führte schließlich zur Einführung der Gesetzlichen Pflegeversicherung im Jahr 1995.