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Aktion der Berliner Bürgerplattformen für bezahlbaren Wohnungsbau
am 7. Juli 2017 auf dem Gelände des ehemaligen Betonwerks
Berlin

19.10.2017 | Von:
Elena Frank
Beatrice Pardon
Ralf Vandamme

Politische Mitbestimmung

Bürgerbegehren und Bürgerentscheid

Bürgerinnen und Bürger haben unterschiedliche Möglichkeiten, ihre Interessen, Wünsche und Anregungen in die politischen Entscheidungsprozesse ihrer Kommune einzubringen. Neben zahlreichen Formen informeller politischer Mitbestimmung sind das Bürgerbegehren und der Bürgerentscheid die wichtigsten formell geregelten Partizipationsverfahren nach den Kommunalwahlen.

Begehren und Entscheid sind in den Gemeindeordnungen der Bundesländer gesetzlich geregelt – mit teilweise erheblichen Unterschieden hinsichtlich der Hürden, die ein solches Verfahren nehmen muss, um zugelassen zu werden. Dies spiegelt sich wider in der unterschiedlichen Anzahl der tatsächlich initiierten Bürgerbegehren: In Bayern gab es bisher nahezu 2300, im Saarland weniger als 20. In Bayern kam es bisher zu über 1600 Bürgerentscheiden, im Saarland (Stand 2016) zu keinem.

Um einen Bürgerentscheid erwirken zu können, muss
sei­ne Durchführung zunächst schriftlich beantragt werden. Dieser Antrag heißt "Begehren" und kann entweder durch die Bürgerschaft (Bürgerbegehren) oder durch die Gemeindevertretung/den Rat (Ratsbegehren) gestellt werden. In jedem Antrag auf einen Bürgerentscheid muss eine Frage benannt sein, die mit Ja oder mit Nein zu beantworten ist. Etwa: "Sind Sie dafür, dass die Straße XY in eine Fußgängerzone umgewandelt wird?"

Unterschriftenquorum für ein erfolgreiches
Bürgerbegehren in BayernUnterschriftenquorum für ein erfolgreiches Bürgerbegehren in Bayern
Für ein erfolgreiches Bürgerbegehren müssen die Antragsteller eine Mindestanzahl an Unterschriften von den Wahlberechtigten einer Gemeinde sammeln, die das Bürgerbegehren unterstützen. Diese Anzahl, auch Unterschriftenquorum genannt, variiert je nach Bundesland und Gemeindegröße. In Bayern beispielsweise müssen in einer Kommune mit 10–20.000 Einwohnern mindestens 9 Prozent der dort Wahlberechtigten ihre Unterschrift für das Bürgerbegehren abgeben, in einer Kommune mit 50–100.000 Einwohnern 6 Prozent. Diese Staffelung berücksichtigt, dass es in großen Städten schwieriger ist, Menschen für direkte Demokratie zu gewinnen.

Dem schriftlichen Antrag auf das Bürgerbegehren ist die Unterschriftenliste (mit vollständiger Anschrift der Unterzeichnenden) beizufügen. Weiterhin muss das Bürgerbegehren begründet, und in einigen Bundesländern auch ein Kostendeckungsvorschlag formuliert werden. Außerdem ist der sogenannte Negativkatalog zu beachten, eine Liste jener Themen also, zu welchen ein Bürgerbegehren in dem jeweiligen Bundesland nicht eingereicht werden darf. Diese Negativkataloge sind sehr unterschiedlich; so ist die Bauleitplanung in manchen Bundesländern ganz oder teilweise von Bürgerbegehren ausgeschlossen, in anderen nicht.

Manche Bürgerbegehren richten sich gegen zuvor ergangene Beschlüsse der Gemeindevertretung. Sie heißen Korrekturbegehren. Dabei sind besondere Fristen einzuhalten.

Über die formale Zulässigkeit des Bürgerbegehrens entscheidet die Gemeindevertretung. Wurde die Zulässigkeit festgestellt, ist die Fragestellung zur Abstimmung durch die Bürgerschaft, also zum Bürgerentscheid, freigegeben. Die Gemeindevertretung kann aber auch sozusagen ohne Umweg dem Bürgerbegehren entsprechen und in dessen Sinne entscheiden. Wenn, wie im oben genannten Beispiel, die Gemeindevertretung für eine Umgestaltung der Straße XY in eine Fußgängerzone stimmt, entfällt das Bürgerbegehren, weil sein Anlass nicht mehr gegeben ist.

Besondere Bedeutung kommt bei einem Bürgerentscheid der Formulierung der Frage zu, über welche abgestimmt werden soll, denn sie muss mit einem eindeutigen "Ja" oder "Nein" zu beantworten sein. Komplexe Sachverhalte müssen also in einem einzigen Satz untergebracht werden.

Am Beispiel des Ratsbegehrens pro/contra Bundesgartenschau in Mannheim wird deutlich, dass sich die Abstimmungswilligen sehr genau vorbereiten mussten, um das Kreuz nicht aus Versehen an der falschen Stelle zu machen: "Soll Mannheim zur nachhaltigen Entwicklung eines Grünzugs Nordost im Jahr 2023 eine Bundesgartenschau durchführen, die überwiegend auf dem Gelände der ehemaligen Spinelli-Kaserne und unter Einbeziehung einer maximal 16 Hektar großen Teilfläche der Feudenheimer Au unter Beibehaltung ihres Status als Landschaftsschutzgebiet stattfindet?"

Der Bürgerentscheid ist dann erfolgreich, wenn er zwei Bedingungen erfüllt: Die Mehrheit der Abstimmenden muss mit "Ja" stimmen, und diese Mehrheit muss einen bestimmten ­Anteil aller Stimmberechtigten (Zustimmungsquorum) übersteigen, und zwar unabhängig davon, ob diese sich an der Ab­stimmung beteiligen oder nicht. Es kann also sein, dass über 50 Prozent der Abstimmenden mit "Ja" stimmen, der Bürger­entscheid aufgrund zu geringer Abstimmungsbeteiligung gleichwohl als nicht angenommen gilt. Diese Zustimmungsquoren sind je nach Bundesland unterschiedlich hoch; in Bayern oder Nordrhein-Westfalen sind sie mit 10 – 20 Prozent niedrig angesetzt, im Saarland mit 30 Prozent eher hoch.

Bei Stimmengleichheit gilt der Bürgerentscheid als mit "Nein" beantwortet.

Das Abstimmungsergebnis eines Bürgerentscheids hat die gleiche Stellung wie ein Ratsbeschluss. Die durch einen Bürgerentscheid getroffene Entscheidung darf in den meisten Bundesländern innerhalb einer Frist von ein bis drei Jahren nicht geändert werden. Ein gescheiterter Bürgerentscheid darf in den folgenden zwei bis drei Jahren nicht erneut zur Abstimmung gestellt werden. Nach Ablauf dieser Fristen steht einer neuerlichen Entscheidungsfindung nichts mehr im Wege. Das Ergebnis eines Bürgerentscheides hat theoretisch also nur einen zeitlich begrenzten Bestandsschutz. In der Praxis aber werden Bürgerentscheide nur selten mehrfach zu ein- und derselben Fragestellung durchgeführt.

Zeitweise war von Befürwortern direkter Demokratie heftig für die Erleichterung von Bürgerentscheiden durch die Absenkung der Unterschriften- und Zustimmungsquoren gestritten worden. Inzwischen scheint sich die Debatte beruhigt zu haben. Das mag daran liegen, dass die Hürden in den meisten Bundesländern abgesenkt wurden.

Kommunale Verfahrensregelungen für Bürgerbegehren und BürgerentscheideKommunale Verfahrensregelungen für Bürgerbegehren und Bürgerentscheide (© Mehr Demokratie e.V. (Hg.), Bürgerbegehrensbericht 2016, Berlin 2016, S. 12; www.mehr-demokratie.de/fileadmin/pdf/2016-06-16_BB-Bericht2016.pdf(zuletzt abg)
Andererseits sind auch die möglichen Kehrseiten direkter Demokratie offen zutage getreten. Dies zeigt wiederum das Beispiel Mannheim mit dem Bürgerentscheid über die Bundesgartenschau. Dort hatte der Gemeinderat eine Frage, in der er sich nicht einig wurde, an die Bürgerschaft delegiert. Diese entschied denkbar knapp mit 50,7 zu 49,3 Prozent – mit der Folge, dass die Hälfte der Bürgerschaft frustriert war und das politische Klima in der Stadt vergiftet. Direkte Demokratie lässt keine Kompromisse zu, diese können erst nach der Entscheidung entwickelt werden. Der Gedanke, dass ein Bürgerentscheid ein Problem endgültig entscheidet und damit von der politischen Agenda nimmt, bewahrheitet sich nicht immer.

Bürgerinitiative

Menschen schließen sich zu einer Bürgerinitiative zusammen, um aus einem konkreten Anlass oder einer direkten Betroffenheit heraus ein bestimmtes Ziel zu erreichen, wie beispielsweise die Verhinderung des Abrisses von Altbauten oder den Bau einer Umgehungsstraße. Häufig sind diese Gruppierungen nicht formell verfasst, sie können sich aber auch als sogenannte juristische Personen in Stiftungen oder Vereinen organisieren.

Bürgerinitiativen bestehen fast immer zeitlich begrenzt; die meisten lösen sich entweder nach Erreichen ihres Ziels oder nach dem Scheitern ihres Anliegens wieder auf. Bürgerinitiativen bauen öffentlichen Druck auf, um die entscheidungsbefugten Gremien oder Stellen dazu zu bewegen, in ihrem Sinne zu entscheiden. Zu diesem Zweck bedienen sich die Initiativen vielfältiger Handlungsinstrumente, wie beispielsweise Petitionen, Sit-ins, Go-ins, Demonstrationen, Betroffenenversammlungen, Plakataktionen, Straßenblockaden, Mahnwachen, Flash-Mobs oder anderer phantasievoller Aktionen.

Bürgerinitiativen unterscheiden sich von Parteien unter anderem darin, dass sie nicht dauerhaft bestehen, sich nicht zur Wahl stellen und kein umfassendes politisches Programm verfolgen. Aktuell verändert sich die Arbeit von Bürgerinitiativen vor allen Dingen durch die Nutzung neuer Medien, wodurch zunehmend auch überregional tätige Initiativen entstehen. Durch die von Bürgerinitiativen gesetzten Impulse bilden sich vereinzelt auch Parteien oder andere, längerfristig existierende Organisationen wie zum Beispiel Umweltverbände oder Stiftungen.

Lokale Agenda 21

Die Lokale Agenda 21 (LA 21) ist Teil eines Beschlusses der Konferenz für Umwelt und Entwicklung der Vereinten Nationen in Rio de Janeiro von 1992. Er sieht vor, dass Kommunen neben anderen Akteuren die Ziele der Agenda 21 umsetzen und dabei besonders die Beteiligung der Bürger berücksichtigen.

Maßgebend ist das Prinzip der Nachhaltigkeit. Dieses entstammt der Forstwirtschaft und bedeutet, dass nur so viel Holz gerodet werden darf, wie auch jährlich wieder nachwachsen kann. In Bezug auf die Lokale Agenda bedeutet Nachhaltigkeit, dass heutige Bedürfnisse in der Form befriedigt werden sollen, dass die Überlebensfähigkeit zukünftiger Generationen nicht eingeschränkt wird. Dabei soll in den drei Bereichen Ökologie, Ökonomie und Soziales der gleiche Ansatz verfolgt und es soll zusammengearbeitet werden. Die LA 21 soll in allen Kommunen weltweit umgesetzt werden. Dies drückt sich in ihrem Leitspruch "global denken – lokal handeln" aus.

In Deutschland wurde die Umsetzung der LA21 in den meisten Kommunen mit einer großen Auftakt-Veranstaltung eingeläutet. Die darauf folgenden konkreten Maßnahmen gestalteten sich allerdings sehr unterschiedlich. Die Hauptaufgabe der Kommunen bestand darin, Koordinatoren und Gelder als Unterstützung bereitzustellen. So sollte das Potenzial der Arbeitskreise, Fachbeiräte, -gremien oder -foren gebündelt und in gemeinsame Bahnen gelenkt werden.

Gleichzeitig sollte auch die innere Organisation der Kommune nach den Zielen der Agenda 21 ausgerichtet werden und somit eine Vorbildfunktion erfüllen. Erforderlich waren dafür zunächst ein Ratsbeschluss zur Lokalen Agenda 21 (1) sowie die Festlegung formaler Regeln für den Prozessablauf (2). Anschließend sollten unter Beteiligung der Bürger in Arbeitskreisen, Fachbeiräten, -gremien oder -foren Handlungsprogramme erstellt werden (3), welche im nächsten Schritt durch den Gemeinderat verabschiedet werden mussten (4). Die Umsetzung des Handlungsprogramms war dabei auf eine kontinuierliche Überprüfung, Anpassung und Fortschreibung angewiesen (6). Ihren Höhepunkt erreichte die Umsetzung der LA 21 etwa im Jahr 2002.

Erfolgreich umgesetzt wurden vor allen Dingen kleine Projekte, die einen hohen Konsens erzielten. Als ungünstig erwies sich jedoch, dass die Agenda 21 häufig auf den Umweltaspekt reduziert wurde. Schwierigkeiten zeigten sich vor allem auch bei der Bürgerbeteiligung, da sich oft eine Überforderung der Akteure einstellte oder es an der notwendigen Unterstützung durch Politik und Verwaltung mangelt.

Darüber hinaus wurden die Agenda-Foren nicht selten als Konkurrenz zu herkömmlichen politischen Institutionen wahrgenommen. Zu geringe finanzielle Spielräume und fehlende Ressourcen erschwerten die Entwicklung der Lokalen Agenda 21 zusätzlich. Die geringe Umsetzung von Beteiligungsergebnissen aus Agenda-Prozessen führte in vielen Städten bei den Bürgern zu massiven Enttäuschungen.

Während einzelne Kommunen eine Vorbildfunktion einnehmen und die Ziele der Lokalen Agenda 21 überwiegend übernommen und in ihren politischen Alltag mit eingebunden haben, ist der Prozess in anderen Kommunen weitgehend zum Erliegen gekommen. Trotz allem ist festzuhalten, dass durch die zahlreichen Agenda-Prozesse in den Kommunen Lernprozesse für eine gelingende Bürgerbeteiligung stattgefunden haben, sodass die LA21 als eine Keimzelle der kooperativen Demokratie in Deutschland gelten kann.