Dossierbild Afrika - Schwerpunktthemen

18.9.2009 | Von:
Christof Hartmann
Sven Grimm
Tobias Koepf
Stefan Mair
Siegmar Schmidt
Tobias Schumacher
Denis M. Tull
Isabelle Werenfels

Afrika in der internationalen Politik

Die Verträge von Lomé und Cotonou

AKP-LänderAKP-Länder
Mit der Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft 1958 begannen auch die gemeinschaftlichen europäischen Aktivitäten in Afrika. Die Afrikapolitik galt als Kern- und Aushängestück eines auch außereuropäischen Anspruches der Gemeinschaft, und über Jahrzehnte besaßen die europäischen Beziehungen zu Afrika Modellcharakter für die Nord-Süd-Beziehungen. Sie waren nicht Teil der Europäischen Verträge (= Römischen Verträge) und wurden 1964 mit den Abkommen von Jaunde, Kamerun, und seit 1975 von Lomé, Togo, vorgeblich "unpolitisch" strukturiert, da sie vor allem auf Marktzugangspräferenzen und Hilfszahlungen basierten. Eine nennenswerte wirtschaftliche Entwicklung wurde dadurch in den Partnerländern jedoch nicht ausgelöst. Die Beziehungen zwischen der EU und den AKP (Afrika, Karibik, Pazifik)- Staaten wurden deshalb im Jahr 2000 erneuert. Mit einem neuen Abschlussort - Cotonou in Benin - sollte auch symbolisch ein inhaltlicher Neuanfang verdeutlicht werden. Das Abkommen von Cotonou ruht wie seine Vorläufer auf mehreren Säulen: europäische Entwicklungshilfe an die AKP-Staaten, Regelungen der europäischen Handelspolitik für diese Staatengruppe und - mit Cotonou verstärkt - politischer Dialog beider Seiten.

Entwicklungshilfe

Das vermutlich bekannteste Element der EU-AKP-Beziehungen ist die Entwicklungshilfe über den Europäischen Entwicklungsfonds (EEF). Der seit dem Abkommen von Jaunde fortgeführte Fonds ist inzwischen der zehnte EEF (2008 bis 2013) und umfasst mittlerweile insgesamt 24 Milliarden Euro. Bei der Summe muss berück­sichtigt werden, dass sowohl der Kreis der EU-Staaten von ehemals sechs auf jetzt 27 Geberstaaten gewachsen ist als auch die Zahl der AKP-Staaten - von ehemals 18 Empfängerstaaten auf gegenwärtig 79. Bisher nicht verplante Gelder aus vorherigen Fonds fließen in die Gesamtsumme der Neuzusagen des 10. EEF mit ein.

EU-Handelsbeziehungen zu Afrika

Ein besonderes Element der EU-AKP-Beziehungen war seit 1975 der von der EU einseitig eröffnete Marktzugang für Produkte aus AKP-Staaten. Diese Regelung geriet jedoch seit den 1990er Jahren zunehmend von Seiten der EU unter Druck, weil sie offensichtlich unwirksam war. Den AKP-Staaten gelang es nicht, ihren Anteil am Handelsvolumen mit der EU zu steigern - er ging vielmehr von acht Prozent in den 1970er Jahren auf gegenwärtig rund zwei Prozent zurück. Hauptsächlich werden zudem noch immer agrarische und mineralische Rohstoffe gehandelt; eine Diversifizierung der Warengüter blieb aus. Allgemeine Liberalisierungen im Welthandelssystem haben darüber hinaus Wettbewerbsvorteile abgeschwächt, die durch besondere Handelspräferenzen entstanden waren.

Das Hauptargument gegen die bisherigen einseitigen Handelspräferenzen ist allerdings ihr Verstoß gegen die Regeln der Welthandelsorganisation (WTO). Sie erhebt den Grundsatz der Gleichbehandlung; eine bevorzugte Behandlung wird innerhalb der WTO nur den am wenigsten entwickelten Ländern (least developed countries, LDCs) zuerkannt. Für die LDCs gilt bereits seit 2001 - auch jenseits der AKP-Gruppe - die EU-Politik der Everything-but-arms-Initiative, das heißt des freien Marktzugangs aller Waren außer Waffen (mit 2008 abgelaufenen Übergangsregelungen für Reis, Zucker und Bananen). Die AKP-Gruppe hat als einziges gemeinsames Gruppenkriterium jedoch nur die Vergangenheit ihrer Mitglieder als europäische Kolonien und konnte ihre Präferenzen bis 2008 allein mithilfe einer Ausnahmeregelung, einem so genannten waiver, aufrechterhalten.

Mit dem Cotonou-Abkommen haben sich die EU und die AKP-Staaten nun von einseitigen Präferenzen verabschiedet und sich stattdessen für die Einführung von Wirtschaftspartnerschaftsabkommen (Economic Partnership Agreements, EPAs) entschieden. Es handelt sich um regionale (nicht bilaterale) Freihandelsabkommen, welche die EU anstrebt, um so die Regionalintegration in Afrika, der Karibik und dem Pazifik zu fördern. Eine besondere Schwierigkeit in Afrika ist das Nebeneinander regionaler Organisationen mit sich teilweise gegenseitig ausschließenden wirtschaftlichen Zielsetzungen.

Die EPAs beruhen auf Gegenseitigkeit, das heißt, nicht nur die AKP-Staaten können ihre Waren weitgehend zollfrei in die EU exportieren, sondern auch sie müssen ihre Märkte für europäische Produkte, Investitionen und Dienstleistungen öffnen und die Zölle auf Importe aus der EU streichen. So wird nach Ansicht zahlreicher Nichtregierungsorganisationen den Staaten aber die Möglichkeit genommen, ihre Märkte vor subventionierten Importen aus der EU zu schützen. EPAs und Handelsliberalisierung seien Instrumente der Entwicklungspolitik, betonen die zentralen Akteure der EU. Es ist aber strittig, ob Entwicklung mit Hilfe von Marktöffnungen erreicht werden kann. Das Wirtschaftswachstum vieler asiatischer Länder ist beispielsweise nicht durch freie Marktwirtschaft im klassisch ökonomischen Sinn gefördert worden; ebenso entscheidend sind Institutionen, die Rahmenbedingungen setzen und durchsetzen können sowie angepasste Technologien, die das Lernen vom gegenwärtigen technischen und institutionellen Ausgangspunkt ermöglichen.

Quellentext

Zölle sind lebenswichtig

[...] Geoffrey Bakunda: Die Regierung hat unter dem Druck von Weltbank und Internationalem Währungsfonds mit fast religiösem Eifer liberalisiert und privatisiert - ganz im Sinne der geforderten Strukturanpassungsprogramme. Eine reine Erfolgsgeschichte ist das nicht. Im Gegenteil, diese Politik hat zur Ausbreitung der ländlichen Armut beigetragen. Den meisten Bauern geht es heute schlechter, ihr reales Einkommen ist geringer als vor der Liberalisierung.

Frankfurter Rundschau: Warum?
Bakunda: Der Milchsektor, der am meisten unter der Liberalisierung gelitten hat, ist ein gutes Beispiel für diese Entwicklung. Bis Anfang der 90er Jahre hat die staatliche Milchgesellschaft landesweit die Verarbeitung und Vermarktung der Milch organisiert. Sie garantierte den Bauern die Abnahme der Milch und einen Preis, der den Erzeugern ein Auskommen sicherte. Mit der Privatisierung des Sektors sind die Preise in den Keller gegangen, sie schwanken jetzt zum Teil extrem.
FR: Was sind die Ursachen dieser Entwicklung?
Bakunda: Die privaten Molkereien, die entstanden sind, agieren vornehmlich im städtischen Umfeld. Es ist nicht gelungen, das landesweite Netz der staatlichen Milchgesellschaft aufrecht zu erhalten. Es fehlt jetzt die Infrastruktur - also Sammelstellen und Kühlstationen - um Milch, die auf dem Land erzeugt wird, zu verarbeiten.
FR: Warum sind viele der privaten Molkereien, die vor 15 Jahren an den Start gingen, wieder vom Markt verschwunden?
Bakunda: Sie waren nicht wettbewerbsfähig. Schon zwei Jahre nach ihrer Gründung mussten viele wieder aufgeben, vor allem auch, weil sie mit den Importen von Milchprodukten und Milchpulver nicht mithalten können. Die Einfuhren kommen aus der Europäischen Union - oft über Kenia, Südafrika aber auch über Dubai - nach Uganda. Diese Milch ist von höherer Qualität, besser verarbeitet und besser verpackt. In den städtischen Zentren dominieren importierte Milchprodukte den Markt. Einheimische Molkereien können das Geld für Investitionen in eine bessere Milchverarbeitung gar nicht aufbringen.
FR: Welche Auswirkungen wird das Economic Partnership Agreement, das die EU mit der East African Community verhandelt hat, auf die Milchindustrie haben?
Bakunda: Schon jetzt sind Ugandas Einfuhrzölle für Agrarrohstoffe und verarbeitete Produkte sehr niedrig. Wenn die EPAs uns nun zwingen, dass wir die Tarife innerhalb einer Frist von zehn Jahren auf Null runterfahren müssen, dann wird unser Land mit Importen aus der EU erst richtig überschwemmt.
FR: Was raten Sie der ugandischen Re­gierung?
Bakunda: Sie muss die Ausgaben für die Landwirtschaft erhöhen. Zur Zeit sind das nur vier Prozent des nationalen Etats. Priorität haben für die Regierung immer noch die Verteidigung und die nationale Sicherheit sowie Energieversorgung und Bildung. Die Entwicklung der Landwirtschaft ist für die Zukunft des Landes aber von größter Bedeutung. Wir brauchen profitable Strukturen. Und wir sollten unbedingt die EPAs mit der EU nachverhandeln. Wir müssen den heimischen Agrarsektor schützen, dazu sind Importzölle notwendig. Nach den Regeln der Welthandelsorganisation wäre das auch möglich, doch die EPAs lassen uns keinen Spielraum.
FR: Was sollten die Bauern tun?
Bakunda: Ich rate den Farmern dringend, den Wiederaufbau der Farmer-Kooperativen zu forcieren. Über die Kooperativen könnten die Bauern ihre Milch in größeren Mengen anbieten und höhere Preise aushandeln. Die Kooperativen könnten die Bauern beraten und selbst in die Weiter­verarbeitung der Milch investieren. Überall auf der Welt funktioniert dieses System. [...]

Interview von Tobias Schwab mit dem ugandischen Handels- und Agrarexperten Geoffrey Bakunda, in: Frankfurter Rundschau vom 3. Juni 2008

Vor allem die AKP-Länder und einige EU-Mitgliedstaaten sehen die EPAs eher kritisch. Es bestehen erhebliche Positionsunterschiede über den Zusammenhang von Marktöffnung und Entwicklungshilfe und über die Eignung von EU-Finanzierungsvorschlägen.

Politischer Dialog

Schrittweise wurde das alle fünf Jahre erneuerte Lomé-Abkommen in den 1980er Jahren um Klauseln ergänzt, die eine Respektierung der Menschenrechte, demokratische Verfahren und Rechtsstaatlichkeit betreffen. Verstöße gegen diese Grundsätze können zum Aussetzen der Zusammenarbeit führen. Für Streitfälle gibt es Schlichtungsmechanismen. Sie bieten afrikanischen Staaten allerdings wenig Schutz, da diese oftmals hochgradig geberabhängig und so von Strafmaßnahmen bedroht sind, ihrerseits aber der EU kaum mit Sanktionen drohen können. Das Auftreten neuer Geberstaaten in Afrika - nicht zuletzt Chinas - vergrößerte allerdings de facto den politischen Spielraum für einige afrikanische Staaten, die aufgrund ihrer schlechten Regierungsführung nach Ende des Kalten Krieges vom Westen gemieden wurden. Negative, strafende Sanktionen waren bisher aber auch aufgrund der internen Vielstimmigkeit europäischer Politik schwierig und in der Praxis kaum umzusetzen.

Im Cotonou-Abkommen wurden maßgebliche Veränderungen der bisherigen Beziehungen zwischen Europa und den AKP-Staaten vereinbart. Der politische Aspekt der Partnerschaft wurde deutlich gestärkt. Fragen der guten Regierungsführung (good governance) sowie sicherheitspolitische Themen, beispielsweise der Verzicht auf Massenvernichtungswaffen, sind im Abkommen zu einem wesentlichen Element aufgewertet worden. Zudem hat sich im Verhältnis zwischen Entwicklungszusammenarbeit und Handel ein grundlegender Wandel vollzogen, weg von einseitigen Präferenzen hin zu WTO-kompatiblen Regeln und einer stärkeren Betonung inter-regionaler Kooperation.

Der Modell-Anspruch der EU-AKP-Beziehungen ist inzwischen allerdings weitgehend verblasst. Zudem sind neue Institutionen entstanden, die auch Staaten jenseits der AKP-Mitglieder einschließen, insbesondere die Afrikanische Union und NEPAD, deren Mitgliedschaft auch Nordafrika umfasst. Die EU wird sich zunehmend also die Frage stellen müssen, ob der AKP-Rahmen noch zeitgemäß ist.


Dossier - Africome

Afrika

Rund 885 Millionen Menschen leben in 54 afrikanischen Staaten. Auf dem Kontinent gibt es über 3.000 Bevölkerungsgruppen und mehr als 2.000 Sprachen. Das Dossier präsentiert Afrika gestern und heute und beleuchtet die Perspektiven zukünftiger Entwicklungen.

Mehr lesen

In Texten und Bildern spiegelt dieses Dossier eine eigenständige Schwarze Geschichte wider, die einen integralen Bestandteil der deutschen Vergangenheit und Gegenwart darstellt.

Mehr lesen