Dossierbild Afrika - Schwerpunktthemen

18.9.2009 | Von:
Christof Hartmann
Sven Grimm
Tobias Koepf
Stefan Mair
Siegmar Schmidt
Tobias Schumacher
Denis M. Tull
Isabelle Werenfels

Afrika in der internationalen Politik

Deutsche Afrikapolitik

Werte und Interessen

Gemeinhin wird von der deutschen Afrikapolitik behauptet - insbesondere von jenen, die sie gestalten -, sie sei primär werteorientiert. Das heißt, deutsche Afrikapolitik sei vor allem darauf ausgerichtet, afrikanischen Gesellschaften zu wirtschaftlicher und sozialer Entwicklung zu verhelfen sowie auf dem Kontinent Frieden, Freiheit, Demokratie und Menschenrechte zu verwirklichen. Wenn auch tatsächlich viel unternommen wurde, um diesen Zielen näher zu kommen, so fehlte diesem Anspruch immer die letzte Überzeugungskraft. Dies galt bereits für die Anfänge der nachkolonialen Afrikapolitik: Entwicklungshilfe wurde von der damaligen Bundesrepublik Deutschland explizit nur dann gewährt, wenn der Empfängerstaat die DDR nicht anerkannte und sich gegenüber dem westlichen Lager freundlich verhielt. Letzteres führte zum Beispiel dazu, dass ein wesentlicher Nutznießer deutscher Entwicklungshilfe der zairische Diktator Mobutu Sese Seko war, der mit den hehren Werten deutscher Afrikapolitik nichts gemein hatte.

Nach dem Ende des Ost-West-Konflikts schien die Zeit für eine kohärente werteorientierte deutsche Afrikapolitik gekommen. Doch nach wie vor bestehen unvermeidliche Widersprüche in der Werteorientierung. Ist Frieden um jeden Preis das höchste Gut, oder sind Befreiungskriege zur Erlangung der Freiheit legitim? Ist es wichtiger, ob ein Staat entwicklungsorientiert oder ob er demokratisch ist? Es gibt zwischen den Werten, die die deutsche Afrikapolitik betont, keine eindeutige Rangfolge, und somit ist sie nicht frei von inneren Widersprüchen. Darüber hinaus ist die Sichtweise, die Außenpolitik eines Staates könne absolut frei von Interessen sein, nicht realistisch. Wenn die Diskussion in der Bundesrepublik Deutschland über nationale Interessen auch lange Zeit tabuisiert war, so hat die deutsche Außenpolitik doch stets solche Anliegen verfolgt - meist geschickt eingebettet in europäische Zielvorstellungen, manchmal aber auch sehr deutlich wie im Falle der DDR-Nichtanerkennungsdoktrin.

Auch in der deutschen Afrikapolitik lassen sich eine Reihe von Interessen klar identifizieren; dazu gehört an erster Stelle, den Mittelmeerraum bzw. die nordafrikanischen Staaten zu stabilisieren. Eng verbunden damit sind drei deutsche Sicherheitsinteressen, die teilweise im Widerspruch zur werteorientierten Außenpolitik stehen, da sie tendenziell zur Stärkung undemokratischer Regime beitragen:
  • Erstens soll die deutsche Energiesicherheit gewährleistet werden; dabei kommt Nordafrika eine immer wichtigere Rolle zu.
  • Zweitens soll die Zuwanderung aus Afrika nach Europa eingedämmt oder zumindest reguliert werden und
  • drittens war es ein Anliegen, unter dem Eindruck des 11. Septembers 2001 mit den nordafrikanischen Staaten im Kampf gegen den islamistischen Terrorismus zu kooperieren. Hinzu kommt das Interesse, keine herrschaftsfreien, staatenlosen Räume entstehen zu lassen, die neben internationalem Terrorismus auch organisierter Kriminalität, zum Beispiel Drogenhandel und Piraterie, Rückzugsräume eröffnen würden.
Nicht zuletzt sind auch der Erhalt der biologischen Vielfalt in Afrika sowie der Zugang zu den natürlichen Ressourcen und den Märkten Afrikas Bestrebungen, die in der deutschen Afrika­politik Gewicht haben.

Neben diesen sehr unmittelbar afrikabezogenen Beweggründen gibt es zwei weitere, übergeordnete Ziele, die sich auf die Afrikapolitik auswirken. Zum einen soll die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik der EU stärker wirksam werden. Afrika spielt an dieser Stelle insofern eine bedeutsame Rolle, als die ehemaligen Kolonialmächte Frankreich, Großbritannien, Portugal und Belgien zu einem stärkeren Engagement auf dem Kontinent drängen und Europa neue Instrumente seiner Außen- und Sicherheitspolitik in Afrika erproben will. Zum anderen will Deutschland in Afrika auch Partner für die Gestaltung globaler Ordnung gewinnen - in der Klima- und Umweltpolitik, aber auch in der Handels- und Sicherheitspolitik.

Diese Interessen sind durchaus von Bedeutung, wenn auch nicht so dominant wie im Falle anderer Regionen. Deshalb lässt sich in einem Zwischenfazit feststellen, dass die Freiräume für eine werteorientierte deutsche Außenpolitik im Falle Afrikas - sieht man von Nordafrika ab - durchaus größer sind als andernorts.

Strukturen und Akteure

Neben Werten und Interessen deutscher Afrikapolitik sind ihre Strukturen von Belang und die Akteure, die in ihr tätig sind. Auf diesem Gebiet zeichnet sich die deutsche Afrikapolitik durch eine große Vielfalt aus. Die primäre Verantwortung trägt im staatlichen Bereich - wie generell in der Gestaltung der Außenbeziehungen - das Auswärtige Amt (AA). Allerdings genießt die Afrikapolitik in diesem Ministerium im Vergleich zu transatlantischen Beziehungen, zur Europa- und Nahostpolitik sowie zu weiteren Politikfeldern eher nachrangige Bedeutung. Anders im Falle des Bundesministeriums für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ), für das Afrika mittlerweile die wichtigste Bezugsregion für Entwicklungs­zusammenarbeit ist. Aus dieser Konstellation - übergreifende Verantwortlichkeit beim AA, Interesse und Ressourcen beim BMZ - ergeben sich zahlreiche Reibungspunkte. Hinzu kommt, dass sich eine Reihe weiterer Ministerien für Afrika interessieren bzw. dort präsent sind: unter anderem das Verteidigungs-, das Umwelt-, das Landwirtschafts-, das Innen- und das Wirtschaftsministerium.

Neben den Ministerien gibt es weitere wesentliche Träger deutscher Afrikapolitik. Dazu gehört an erster Stelle die deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ), die einen großen Teil der deutschen Entwicklungszusammenarbeit mit Afrika abwickelt und mit mehr als 500 deutschen Experten vor Ort präsent ist. Größe und Expertise verleihen der GTZ mehr Einfluss auf die deutsche Afrikapolitik, als es ihr Status als Durchführungsorganisation nahelegen würde. Gefördert von staatlichen Geldern, aber vom Einfluss des Staates weitgehend unabhängig sind die parteinahen politischen Stiftungen und die kirchlichen Entwicklungsdienste in vielen afrikanischen Staaten tätig. Erstere fühlen sich primär der Förderung von Demokratie, Menschenrechten und Rechtsstaatlichkeit sowie sozialer Marktwirtschaft verpflichtet, letztere kümmern sich vor allem um gesellschaftliche Belange. Auch das deutsche Goethe-Institut ist in einigen Staaten Afrikas kulturpolitisch tätig. Nahezu flächendeckend ist die Arbeit deutscher Nichtregierungsorganisationen auf dem Kontinent. Auffallend in dieser bisherigen Auflistung ist, dass in ihr mit den Wirtschaftsverbänden - zumindest in Afrika südlich der Sahara - ein Akteurstypus weitgehend fehlt, der in den meisten anderen regionalen Ansätzen deutscher Außenpolitik eine zentrale Rolle spielt. Das mag sich in Zukunft ändern und ist vor allem auf die bisher geringe weltwirtschaftliche Bedeutung Afrikas zurückzuführen.

Quellentext

Waldkaffee und Urwaldschutz - Konzertierte Entwicklungsarbeit in Äthiopien

[...] "Kaffas Wälder bluten!" Mesfin Tekeles Warnung könnte in kaum größerem Widerspruch zur Opulenz der Sinnesreize stehen. Der Forstwirt lehnt sich an einen bemoosten Stamm und zieht eine bittere Bilanz: Allein zwischen 1980 und 2000 seien 43 Prozent des dichten Grüns gerodet worden. "Seither hat sich die Zerstörung im Bonga Forest eher noch beschleunigt", ergänzt Svane Bender-Kaphengst vom Naturschutzbund Nabu. Und dieser Wald ist einer der letzten Äthiopiens: Noch in den siebziger Jahren lagen 40 Prozent des Landes unter einer dichten Vegetationsdecke - übrig sind keine drei Prozent mehr. [...]

Dabei ist der Dschungel von Kaffa nicht nur seiner Schönheit und der Mannigfaltigkeit seiner 244 Pflanzen- und 294 Tierarten wegen so kostbar. [...] Die Wälder sind auch eine existenzielle Ressource für alles Leben, alles Wirtschaften in der Region: [...] Wie kann, daran arbeiten Unternehmen, Entwicklungshelfer und Biologen, diese Wildnis erhalten werden? Vor allem: Wie verbessert man gleich­zeitig die Lage der Bauern? Denn auch ihrer Armut wegen setzt sich der Raubbau an den verbliebenen rund 340 000 Hektar teils noch unberührten Waldes fort. Mit krummem Rücken schleppen die Frauen wahre Holzgebirge als Brennstoff und Baumaterial die Staubstraßen entlang. Ihre Familien werden größer und roden mächtige Urwaldriesen, um kultivierbares Land zu gewinnen. Selbst an erdrutschgefährdeten Steilhängen kümmern zwischen den Baumriesenstümpfen Mais- und Hirsepflanzen, die auch Zuwanderer aus Äthiopiens vertrocknendem Norden angebaut haben. [...]
Die Chance auf Wandel ohne Zerstörung bietet nun ein Strauch, dessen rostrote Kirschen im Dickicht des Urwalds ins Auge stechen: Coffea arabica, die edelste Kaffeeart, mit der jeden Tag Millionen Menschen weltweit ihren Tag beginnen. Ihren Ursprung hat sie genau hier: im Bergnebelwald von Kaffa. [...] Es ist Kaffee in seiner Urform. Seit einigen Jahren wer­den diese wilden Bohnen nun von Florian Hammerstein, einem Unternehmer aus Freiburg, mit wachsendem Erfolg ver­marktet. [...]
Hammerstein [...] importiert [...] den Wildkaffee aus Äthiopien [...]. Rund 145 Tonnen Wildkaffee kauft das "Sozialunternehmen" in dieser Saison in Kaffa auf. [...]
Je nach Bezugsquelle sind die Verbraucher bereit, für 250 Gramm zwischen 6,95 Euro und 9,50 Euro für den - zertifizierten - ökologischen und sozialen Mehrwert des Kaffees auszugeben. Rund die Hälfte dieser Summe bleibe im Handel, sagt Florian Hammerstein. Zum hohen Preis trage auch eine Veredelungsmethode bei, die aufwendiger und teurer sei als die für Industriekaffee. [...]
[...] Den ersten Anstoß bekam der Diplomkaufmann im Jahr 2001 von einem anderen Pionier: Reiner Klingholz, damals Geschäftsführer des Vereins "Geo schützt den Regenwald", hatte es bei einer Afrikareise in Kaffas Verwaltungsstädtchen Bonga verschlagen, und immer wieder luden ihn die Bauern dort zur traditionellen Kaffeezeremonie ein. [...]. Klingholz, der nicht nur Waldschützer ist, sondern auch Gourmet, war begeistert: Welch ein Geschmack! [...] Doch auf den Weltmärkten gab es in jenen Jahren ein immenses Überangebot, und die Preise lagen tief. Da lohnte sich für die "Kaffechos", wie sich die Nachfahren eines alten Königreiches nennen, weder der Anbau noch die Ernte im Wald. So kam die Idee auf: Wenn man den Bauern den doppelten Weltmarktpreis dafür bezahlte, dass sie den Urkaffee pflücken, dachte Klingholz; wenn man ihnen überdies die Abnahme ihrer Ernte garantierte, dann würden sie nicht nur besser verdienen, sondern zugleich ein größeres Interesse am Waldschutz entwickeln. Denn dann würde der Dschungel nicht mehr durch Raubbau zur Einkommensquelle, sondern durch langfristige Nutzung. [...]
Es dauerte eine Saison lang, bis zunächst 400 Bauern gelernt hatten, den europäischen Qualitätsansprüchen an ein Produkt für Feinschmecker gerecht zu werden. [...] Damit möglichst wenig gestritten und die Natur geschont wird, haben die Bauern Waldnutzer-Organisationen gegründet. Auch die Sammler in Uffa legen für ein abgestecktes Gebiet und meist auf der Grundlage traditioneller Übereinkünfte gemeinsam Rechte, Regeln und einen Managementplan fest, erzählt ihr Dorfvorsteher Asafa Wolde Sanbet. [...] Früher hätten die Leute auch deshalb kaum Kaffee vermarktet, sagt der Dorfvorsteher, weil Zwischenhändler ihre Not mit willkürlichen Preisen ausnutzten; "dann hat man sie nie wieder gesehen". Beim Direktverkauf an den Importeur indes bekämen die Subsistenzbauern nicht nur den besseren Preis: "Es gibt auch Dividenden!"
Dafür sorgt die Kaffa Forest Coffee Farmers Cooperative Union, zu der sich 25 lokale Genossenschaften zusammengeschlossen haben. Sie zahlt eine Ausschüttung, wenn sie den Kaffee gut absetzen konnte. Das gelingt immer besser; der weltweite Spezialitäten-Hype führt dazu, dass sich in der Region neue Abnehmer tummeln. [...] Der Wettbewerb jedenfalls blüht, mit dem Florian Hammerstein den Bauern den Rücken stärken wollte, und der Importeur hat darin nun selbst zu bestehen: Dieses Jahr musste er sein Angebot an die Kooperative um einige Cent pro Kilo erhöhen, um den Zuschlag für die Ware zu bekommen. [...]
Zur Wahrheit [...] gehört auch, dass ein so kleines Unternehmen die Aufbauarbeit in Kaffa allein nicht hätte stemmen können. Vor allem in die Kooperativen, den Aufbau ihrer Verwaltung und die Schulung der Bauern flossen insgesamt 1,5 Millionen Euro an Geld- und Sach­leistungen durch Unterstützung der Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ). Zu dem Helfer-Konsortium gehören außerdem "Geo schützt den Regenwald", der Nahrungskonzern Kraft Jacobs und der Naturschutzbund Nabu. Die Stiftung Weltbevölkerung versucht derweil, mit Projekten zur Familienplanung zum Waldschutz beizutragen; man kooperiert überdies mit der Welternährungsorganisation FAOFAO Gemeinsam schufen die Beteiligten die Voraussetzung dafür, dass die Kaffeebauern ein vermarktbares Produkt anbieten können - und Pflanzen und Tiere eine Überlebenschance haben. [...]

Christiane Grefe, "Der edle Wilde", in: DIE ZEIT, Nr. 8 vom 12. Februar 2009

Widersprüchliche Werte und durchaus vorhandene, aber noch immer nicht eindeutig geklärte Interessen sowie eine große Heterogenität von Akteuren verleihen der deutschen Afrikapolitik positiv ausgedrückt eine beachtliche Vielgestaltigkeit. Die Kehrseite der Medaille ist, dass es ihr an klaren Zielbestimmungen, Strategien und Prioritätensetzungen fehlt.

Politikfelder

Die deutsche Afrikapolitik kann in einzelne Politikfelder aufgeteilt werden: Diplomatie, Sicherheits-, Entwicklungs- und Kulturpolitik.

In der deutschen Diplomatie spielt Afrika eher eine nachrangige Rolle - ungeachtet der Tatsache, dass Deutschland in nahezu jedem afrikanischen Land mit einer Botschaft vertreten ist. In der inneren Hierarchisierung des Auswärtigen Amtes kommt aber nur vier dieser Botschaften eine gehobene Bedeutung zu: den Vertretungen in Südafrika, Ägypten und Nigeria aufgrund des relativen Gewichts dieser drei Staaten und der Vertretung in Äthiopien als Sitz der Afrikanischen Union. Der Mitarbeiterstab des AA, der sich mit Afrika beschäftigt, ist relativ klein. Dasselbe gilt für die Zahl der Staatsbesuche und Reisen der Regierungsspitze nach Afrika südlich der Sahara. Eine Ausnahme bildet das Engagement von Bundespräsident Horst Köhler, der die Beziehungen zu Afrika zu einem der Schwerpunkte seiner Amtsführung erklärte. Mit Blick auf Nordafrika gilt, dass mit seiner wachsenden sicherheitspolitischen Bedeutung die Zahl der Reisen der Bundeskanzlerin, des Außenministers und selbst des Innenministers in jüngster Vergangenheit stark zugenommen hat.

Die deutsche Diplomatie achtete vor allem während des Kalten Krieges sehr genau darauf, auf dem Kontinent nichts zu unternehmen, was sie in Gegensatz zu den bedeutenderen ehemaligen europäischen Kolonialmächten gebracht hätte. Das galt vor allem für das frankophone Afrika. Besonders klar trat dies in der Zurückhaltung gegenüber der Deutschland geographisch verhältnismäßig nahe gelegenen Maghreb­region zu Tage. Beides hat sich seit Beginn der 1990er Jahre deutlich gemildert, ist aber in veränderter Form noch immer ein Wesenszug deutscher Diplomatie. Deutschland bemüht sich nun um afrikanische Unterstützung für seine Positionen und Anliegen in internationalen Fragen. Dies zeigte sich besonders deutlich in den Versuchen, Afrikas Beistand für die deutsche Bewerbung um einen ständigen Sitz im Sicherheitsrat der Vereinten Nationen zu gewinnen. Anstelle der deutschen Zurückhaltung gegenüber dem frankophonen Afrika trat dagegen die besondere Betonung gesamteuropäischer Ansätze in der Afrikapolitik.

Afrika hat eine Aufwertung in der deutschen Sicherheitspolitik erfahren. Lange Zeit beschränkte diese sich auf Ausstattungshilfe für ausgewählte afrikanische Armeen und Trainingsangebote für deren Offiziere. Die Beteiligung der Bundeswehr an der Friedensmission in Somalia 1993 bis 1994 war der erste Auslandseinsatz außerhalb des NATO-Gebiets. Ihr Scheitern war aber auch ein Grund dafür, dass das Ver­teidigungsministerium jede weitere Beteiligung an solchen Missionen in Afrika über zwölf Jahre hinweg vehement ablehnte. Die Wende kam mit der Führungsrolle der Bundeswehr an der EUFOR-Mission in der DR Kongo im Jahr 2006. Seither verweigert das Verteidigungsministerium den Einsatz bei internationalen Friedensmissionen nicht mehr prinzipiell, sondern entscheidet fallbezogen.

Das stärkere Engagement Deutschlands in der Diplomatie und Sicherheitspolitik gegenüber Afrika seit Ende der 1990er Jahre führte dazu, dass deutsche Afrikapolitik mittlerweile mehr ist als Entwicklungspolitik. Dennoch stellt die Entwicklungszusammenarbeit in Bezug auf Afrika nach wie vor das wichtigste Politikfeld dar. Dies lässt sich mit Zahlen belegen: Deutschland ist fast für jeden afrikanischen Staat einer der fünf wichtigsten Entwicklungshilfegeber.

Mehr als ein Drittel der bilateralen deutschen Entwicklungshilfe fließt nach Afrika. 26 der 60 Schwerpunktländer deutscher Entwicklungszusammenarbeit befinden sich auf dem Kontinent, davon 24 südlich der Sahara. Das Gewicht Afrikas in diesem Politikfeld war seit jeher hoch. Verändert hat sich allerdings die Ausprägung der Zusammenarbeit. Lange Zeit erschöpfte sie sich in zahllosen Kleinprojekten der Technischen Zusammenarbeit und wenigen Großprojekten der Finanziellen Zusammenarbeit, die kaum strategische Linien erkennen ließen. Seit einigen Jahren versucht das BMZ dies zu ändern, indem es gegenüber Afrika südlich der Sahara drei Schwerpunkte der Zusammenarbeit setzte - gute Regierungsführung und Konfliktprävention, Wasserversorgung und Entwicklung des Privatsektors. Im Falle jedes Schwerpunktlandes wird versucht, die Kooperation auf drei individuell auf das Land zugeschnittene Felder zu konzentrieren. Darüber hi­naus wendet sich das BMZ verstärkt der direkten Finanzhilfe für Staatshaushalte gut geführter Regierungen zu und verabschiedet sich damit schrittweise von der Projektorientierung deutscher Entwicklungszusammenarbeit. Neu ist auch, dass nicht nur das BMZ über Entwicklungshilfemittel verfügen kann, sondern auch das Auswärtige Amt und das Umweltministerium. Trotz dieser Neuerungen bleibt aber auch der deutschen Entwicklungszusammenarbeit nicht die Frage nach der Effektivität ihrer Hilfe erspart. Auch partnerschaftliche Beziehungen lassen sich nur schwer entwickeln, wenn der eine Staat der Geber von Hilfe ist und der andere der Empfänger.

Deutsche Entwicklungshilfe für Afrika 2007Deutsche Entwicklungshilfe für Afrika 2007
Die auswärtige Kulturpolitik war seit Ende der 1980er Jahre das Stiefkind deutscher Afrikapolitik. Die Präsenz von Goethe-Instituten in Afrika wurde reduziert, der Kulturetat, den die deutschen Botschaften zur Verfügung hatten, schrumpfte, die Mittel für Stipendiaten aus Afrika waren geringer als im Fall anderer Regionen. In ganzen Subregionen, dem Maghreb etwa, gab es keine deutsche Schule mehr.

Gegen Ausgang des ersten Jahrzehnts des 21. Jahrhunderts scheint sich diese Situation zu verbessern. Mit dem "Kultur­dialog" hat das Auswärtige Amt ein Instrument geschaffen, das kulturelle und gesellschaftliche Brücken zwischen islamisch geprägten Staaten und Deutschland schlagen soll. Die Aktion Afrika des AA bemüht sich besonders um einen Kulturaustausch mit Afrika südlich der Sahara.


Dossier - Africome

Afrika

Rund 885 Millionen Menschen leben in 54 afrikanischen Staaten. Auf dem Kontinent gibt es über 3.000 Bevölkerungsgruppen und mehr als 2.000 Sprachen. Das Dossier präsentiert Afrika gestern und heute und beleuchtet die Perspektiven zukünftiger Entwicklungen.

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In Texten und Bildern spiegelt dieses Dossier eine eigenständige Schwarze Geschichte wider, die einen integralen Bestandteil der deutschen Vergangenheit und Gegenwart darstellt.

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