Internationale Wirtschaftsbeziehungen

27.8.2008 | Von:
Klaus-Peter Kruber
Anna Lena Mees
Christian Meyer

Institutionen und Instrumente der internationalen Handelspolitik

Rolle der Welthandelsorganisation

Die Welthandelsorganisation (World Trade Organisation, WTO) ist die wichtigste internationale Institution, die sich mit den Regeln für den internationalen Handel befasst. Gegründet 1995 lag ihr Ursprung im 1948 gegründeten Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommen (General Agreement on Tariffs and Trade, GATT). Die Hauptaufgabe der WTO ist, einen möglichst reibungslosen und freien Handel sicher zu stellen (Liberalisierung der internationalen Wirtschaftsbeziehungen). Dafür werden ihr verschiedene Funktionen zugesprochen. Sie
  • verwaltet und überwacht Handelsvereinbarungen,
  • ist ein Forum für die Erörterung von Problemen des internationalen Handels und den Abschluss von Handelsabkommen,
  • dient als Streitschlichtungsorgan,
  • überprüft nationale Handelspolitiken,
  • unterstützt die Entwicklungsländer bei handelspolitischen Angelegenheiten durch technische Hilfe und Fortbildungsmaßnahmen,
  • kooperiert mit anderen internationalen Organisationen.


Die WelthandelsorganisationDie Welthandelsorganisation
Ein großer Erfolg, der mit der Gründung der WTO einherging, war die Herstellung einer übergreifenden Rahmenordnung für die verschiedenen Teilordnungen der internationalen Handelsbeziehungen. Entsprechend umfassen die WTO-Verträge das Handelsabkommen (GATT), das Abkommen über den Dienstleistungshandel (General Agreement on Trade in Services, GATS) und das Abkommen über handelsrelevante Aspekte der Rechte geistigen Eigentums (Agreement on Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights, TRIPS). Der Beitritt zur WTO ist für die Mitglieder einerseits Voraussetzung, von den Vorteilen der Handelsliberalisierung zu profitieren, bindet sie auf der anderen Seite aber auch an alle rechtlichen Verpflichtungen. Die Mitglieder sind dazu angehalten, die allgemeinverbindlichen Prinzipien der WTO zu befolgen.

Zentrale WTO-Prinzipien

Diese zentralen Prinzipien, nach denen die angestrebte Liberalisierung des Welthandels sich vollziehen soll, sind Nichtdiskriminierung (Meistbegünstigungsprinzip und Inländerprinzip) und Reziprozität.

Das Meistbegünstigungsprinzip besagt, dass kein WTO-Mitgliedsland als Handelspartner diskriminiert und schlechter gestellt werden darf. Entsprechend müssen die einem Handelspartner gewährten Vergünstigungen (zum Beispiel niedriger Zollsatz für bestimmte Industrieprodukte) auch allen anderen Mitgliedsländern unverzüglich und uneingeschränkt eingeräumt werden.

Das Inländerprinzip verlangt, dass ausländische Waren sowie deren Anbieter nicht schlechter gestellt werden dürfen als inländische. Grundsätzlich können demnach Gebühren, Steuern und Sonderaufwendungen auch auf Importwaren erhoben und inländische Rechtsvorschriften auf Importwaren angewendet werden. Diese dürfen dabei aber nicht das Niveau der Belastungen übersteigen, denen gleiche oder gleichartige Waren aus inländischer Produktion ausgesetzt sind.

Das Reziprozitätsprinzip (Prinzip der Gegenseitigkeit) soll durch gegenseitige Zugeständnisse beseitigen. Der Abbau von Zöllen und anderen Handelsschranken soll "auf der Grundlage der Gegenseitigkeit und zum gemeinsamen Nutzen" der beteiligten Länder erfolgen.

Von diesen Grundsätzen gibt es vier Ausnahmen:
  • Die Meistbegünstigung wird nicht auf Präferenzen angewandt, die bei Vertragsabschluss bereits bestanden (das war zum Beispiel für die Commonwealth-Länder wichtig).
  • Sie wird auch nicht auf Freihandelszonen oder Zollunionen angewandt. Das Wesen solcher Abkommen besteht ja gerade darin, dass die Mitglieder sich Handelsvorteile einräumen, die Drittländern nicht gewährt werden.
  • Im Falle von Zahlungsbilanzproblemen können Einfuhren vorübergehend begrenzt werden, um einem Handelsbilanzdefizit entgegenzuwirken.
  • Entwicklungsländer sind vom Prinzip der Reziprozität befreit: Sie können Handelsvergünstigungen in Anspruch nehmen, ohne ihrerseits Präferenzen gewähren zu müssen.
Weitere Prinzipien der WTO sind das Gebot zur Transparenz, der Zollbindung, d.h. noch bestehende Zölle sollen nicht erhöht werden, sowie das grundsätzliche Verbot von mengenmäßigen Handelsbeschränkungen.

Mit der Verpflichtung, die WTO-Prinzipien zu befolgen, versprechen sich die Mitglieder ein gewisses Maß an Disziplinierung, wenn sie ihre nationalen handelspolitischen Interessen verfolgen. Der Wert dieses Versprechens lässt sich jedoch nur beurteilen, wenn die Staaten die Praxis ihrer Außenhandelspolitik offenlegen. Aus diesem Grund enthält das Vertragswerk zur WTO auch eine Verpflichtung zur Transparenz, d.h. die Offenlegung von handelspolitischen Regelungen. Entsprechende Bestimmungen sind im GATT, GATS und TRIPS enthalten.

Vor dem Hintergrund des wachsenden Problems der Produktpiraterie, des Copyrightmissbrauchs und der Plagiate legen Industrieländer großen Wert darauf, geistiges Eigentum und Patente auf internationaler Ebene zu schützen. Forschungs- und Entwicklungsaufwendungen sind oft sehr teuer und riskant. Sie werden getätigt in der Hoffnung, im Falle erfolgreicher Innovationen diese Aufwendungen über höhere Preise abdecken zu können. Das erfordert allerdings einen Schutz der Innovation über einen bestimmten Zeitraum hinweg, um das "Abkupfern" durch Konkurrenten zu verhindern. Patente gewähren einen solchen zeitlich begrenzten Schutz und erhöhen damit den Anreiz für Forschung und Entwicklung.

Entwicklungsländer fordern ihrerseits, der Schutz von Patenten (beispielsweise bei Arzneimitteln) dürfe nicht dazu führen, dass die Bevölkerung armer Länder lebenswichtige Arzneien wie etwa gegen Aids nicht erwerben könne, weil sie zu teuer seien. Gefordert wird die verbilligte oder auch kostenlose Weitergabe von Patenten an Firmen in Entwicklungsländern, damit sie für diese Länder Nachahmerprodukte, so genannte Generika, legal auf den Markt bringen können. Die Arzneimittelfirmen ihrerseits befürchten, dass Importe von verbilligten Generika dann auch ihre Märkte in den Industrieländern überschwemmen würden.

Organisationsstruktur

Um die Handelspolitik der Mitgliedsländer lenken, überprüfen und Streitfälle schlichten zu können, erhielt die WTO eine Organisationsstruktur, in der alle Einrichtungen des alten GATT aufgegangen sind und eine Reihe weiterer Gremien geschaffen wurden. Oberstes Beschlussorgan ist die Ministerkonferenz. Sie besteht aus den Außen- und Wirtschaftsministern und kommt mindestens alle zwei Jahre zusammen. Das Gremium richtet Ausschüsse ein, in denen Grundsatzfragen von allgemeiner Bedeutung für die einzelnen Übereinkommen (GATT, GATS und TRIPS) erarbeitet werden. Bisher fanden mehrere Ministerkonferenzen statt: 1996 in Singapur, 1998 in Genf, 1999 in Seattle, 2001 in Doha (Katar), 2003 in Cancún (Mexiko), 2005 in Hongkong und 2006 in Genf.

Operatives Hauptorgan ist der Allgemeine Rat, welcher sich mit den laufenden Angelegenheiten befasst. Auf gleicher Ebene befinden sich auch das Streitschlichtungsorgan (Dispute Settlement Body, DSB) und das Organ zur Überprüfung der Handelspolitik (Trade Policy Review Body, TPRB). Den Hauptorganen unterstellt sind die Räte des GATT, des GATS und des TRIPS-Abkommens. Verwaltende Instanz ist das Generalsekretariat in Genf unter Leitung eines Generaldirektors (derzeit Pascal Lamy, Frankreich).

Beschlüsse werden in der WTO vorzugsweise im Konsens gefasst. Da sich die Anzahl der Mitglieder stetig erhöht, gestaltet es sich aber zunehmend schwieriger einen Konsens zu finden. Darüber hinaus ist problematisch, dass große Länder geheim Beschlüsse aushandeln, die sie den kleinen zur Unterzeichnung vorlegen, ohne dass diese dabei Möglichkeiten zur Mitsprache hatten. Bei der Beschlussfassung entsteht somit das Dilemma einerseits möglichst viele Mitglieder an der Entscheidungsfindungen zu beteiligen und andererseits effektiv zu bleiben.

In der Ministerkonferenz der WTO hat jedes Land eine Stimme, unabhängig von seiner Größe. Faktisch ist allerdings der Einfluss der großen Handelsnationen wesentlich stärker als der kleiner Länder. Die Entscheidung, ob große Staaten ihre Märkte für Einfuhren aus kleinen Ländern öffnen oder schließen bzw. die Ausfuhr wichtiger Waren in diese Länder fördern oder behindern, kann für die kleinen Staaten lebenswichtig sein, während sie umgekehrt den Großen kein entsprechendes Verhandlungs- und Vergeltungspotenzial entgegensetzen können.

Derzeit gehören der WTO 151 Mitgliedstaaten an, die über 97 Prozent des Welthandels abwickeln. Weitere 30 Länder stehen in Verhandlung über einen Beitritt. Zu den Ländern, die noch nicht der WTO angehören, zählt auch Russland, während die Volksrepublik China bereits seit 2001 WTO-Mitglied ist.

Im WTO-Vertragswerk ist festgehalten, dass die Mitgliedstaaten alle meldebedürftigen Maßnahmen dem WTO-Sekretariat anzeigen müssen, damit diese auf Nachfrage Auskunft darüber erteilen kann. Durch die Transparenz der bestehenden nationalen Regelungen soll ein gewisses Maß an Rechtssicherheit in den internationalen Handelsbeziehungen hergestellt werden. Es wird jedoch keine Angleichung der außenwirtschaftlich relevanten Rechts- und Verwaltungspraxis der Mitglieder angestrebt. Die Unterschiedlichkeit wird als Bestandteil nationalstaatlicher Souveränität respektiert.

Erfolgsbilanz

Die Welthandelsorganisation hat mit ihrer bisherigen Tätigkeit beachtliche Erfolge beim Abbau von Handelshemmnissen erzielt und zum Anstieg des Welthandels und den damit verbundenen Wachstumsgewinnen beigetragen. Zwischen den Industrieländern spielen Zölle heute kaum noch eine Rolle.

Allerdings wird die Erfolgsbilanz getrübt durch die zahlreichen Ausnahmeregelungen, die - meist zu Lasten der Entwicklungsländer - immer wieder neue Protektionismen entstehen ließen. So ist zwar das Textilabkommen, das die Ausfuhr von Textilien aus Entwicklungsländern in die Industrieländer "freiwillig" beschränkt, zum 1. Januar 2005 ausgelaufen, dennoch findet hier weiterhin Protektionismus statt. Ein Gleiches gilt für den Agrarsektor, der zwar in der Uruguay-Runde (der achten, im Rahmen des GATT durchgeführten Welthandelsrunde von 1986 bis 1994) erstmals umfassend in die Liberalisierung einbezogen wurde, aber ebenso kaum Liberalisierungsfortschritte aufweist. Dies macht die Handelsliberalisierung nicht nur in den Augen vieler Entwicklungsländer unglaubwürdig. So nahmen auch Globalisierungskritiker aus den Industrieländern die Ministerkonferenzen der WTO in den letzten Jahren immer wieder zum Anlass für Massenproteste, die insbesondere die Benachteiligung von Entwicklungsländern anprangern.

Quellentext

Reis aus der Camargue

Vorne verschlingt das grüne Ungetüm die Ähren, hinten stößt es mit einem Luftwirbel die Spreu aus. Gefolgt wird es von einem Schwarm Reiher, der in dem aufgewühlten Matsch nach Fröschen pickt. Noch eine Runde, dann stoppt der Mähdrescher am Ackerrand, fährt seinen Rüssel aus und spuckt die Körner in einen Container. Reisernte unter dem strahlend blauen Himmel der Camargue, Südfrankreich. In Kürze wird der Bioreis in deutschen Reformhäusern angeboten.

"Selbst in Frankreich weiß kaum einer, dass wir hier Reis anbauen", sagt Michel Gautier. Der Chef des größten französischen Reisanbaubetriebs, Fermes Françaises, sitzt am Steuer eines Geländewagens, der durch den Naturpark im Rhône-Delta schaukelt. [...]
"Reis hat in Europa einfach nichts zu suchen. Das ist ein Skandal", sagt Rudolf Buntzel, Beauftragter für Welternährungsfragen vom Evangelischen Entwicklungsdienst (EED). "Würde der Markt liberalisiert, verschwände das alles. Natürlich ist das Protektionismus." In Frankreich möchte sich so klar kein Experte zu den Reisbauern im Urlaubsgebiet äußern. José Bové, der militante McDonald's-Bekämpfer aus dem Larzac-Gebirge unweit der Camargue, streitet zwar sonst unerbittlich für die Rechte von Kleinbauern in Entwicklungsländern. Zu den südfranzösischen Reisbauern aber sagt er: "Die Subventionen sind gerechtfertigt, solange nicht über die Grenzen der EU exportiert wird. Sonst wäre das Dumping." Auch der alternative Bauernverband Confédération Paysanne ist nur für eine Deckelung der Zuschüsse, die dann aber wieder je nach Anzahl der Beschäftigten überschritten werden kann. Nur EED-Mann Buntzel lehnt die Reis-Subventionen eindeutig ab: "Thailand, Vietnam, andere Entwicklungsländer werden damit vom europäischen Markt ferngehalten und die Löhne der Reisbauern in diesen Ländern nach unten gedrückt." [...]
Michel Gautier hat nichts gegen die Veröffentlichung der Empfängernamen (der EU-Agrarsubentionen - Anm.d.Red.). "Aber man darf nicht einfach nur die Zahlen in die Welt setzen. [...]. " Stattdessen müsse man den wirtschaftlichen Hintergrund erklären, sagt er. "Sonst hat das was Schockierendes." Er fährt über eine Holzbrücke auf eine Insel im Delta, auf der die Fermes Bioreis anbauen. Äste und Schilf gleiten über die Windschutzscheibe. Aus der Nähe betrachtet sieht der Reis aus wie Weizen. "Auf diese Insel müssen wir zum Beispiel die Erntemaschinen mit einer Fähre übersetzen." Außerdem sind allein vier Angestellte damit beschäftigt, den Wasserpegel vor und nach der Saat konstant zu halten. Das funktioniert über ein Lasersystem. Der Wasserzu- und -abfluss wird über ein oberirdisches Kanalsystem aus Beton kontrolliert, das sauber gehalten werden muss. "Reis ist viel arbeitsintensiver als zum Beispiel Weizen", sagt Gautier.
Von den gut 870 000 Euro bliebe nicht viel übrig. Ein Zehntel davon ginge allein für die Grund- und Bodensteuer drauf. Weitere 300 000 würde die Bezahlung von 14 Personen kosten, die alle an verschiedenen Orten auf dem Gut leben.
"Vor allem aber ist der Reisanbau unerlässlich, um die Camargue vor der Versalzung zu schützen." Der Reis sorgt für eine stete Süßwasserzufuhr, die den Boden vor der Verödung bewahrt. Eine Behauptung, die von dem staatlichen Institut in agrarbiologischen Fragen Inra in Montpellier gestützt wird.
[...] "Es ist ja nicht ausgeschlossen, dass die Region bezuschusst werden muss", sagt der Grünen-Politiker Hannes Lorenzen. "Aber man sollte die Subventionen an soziale und umweltpolitische Kriterien koppeln." Das schwebt auch Gautier vor. Noch ist man von dem Ansatz weit entfernt. Der Fermes-Chef weiß, dass Bioreis nicht die Lösung ist. Der lässt sich teurer verkaufen, der Ertrag der Ernte ist aber Jahr für Jahr ungewiss. [...] "In den USA werden die Reisbauern ja auch subventioniert", rechtfertigt Gautier die EU-Zahlungen. Ernährungsexperte Buntzel ahnte, dass dieses Argument kommen würde. "Die Subventionen müssen weg", beharrt er. "Dann muss die EU eben Schutzzölle erheben und einen Dumpingfall daraus machen."

Michael Kläsgen, "Millionen für ein paar Körner", in: Süddeutsche Zeitung vom 28. Oktober 2006

Für Regelverstöße finden sich im WTO-Vertrag zwei Sanktionsinstrumente. Ein relativ "weiches" Instrument ist der Mechanismus zur Überprüfung der Handelspolitik (Trade Policy Review Mechanism, TPRM). Diese Regelung verpflichtet jedes Mitglied, gegenüber dem WTO-Rat regelmäßig über die eigene Handelspolitik Rechenschaft abzulegen. Zwar sind handelspolitische Sanktionen bei einer Regelverletzung nicht vorgesehen, doch sollen Diskussionen, Kommentierungen und Veröffentlichungen einen "Disziplinierungseffekt" auf die Handelspolitik der Mitgliedsländer ausüben, die bei Regelverstoß einen Ansehensverlust befürchten müssen.

Eine wirksamere Möglichkeit, zur handelspolitischen Disziplin beizutragen, stellt das Streitschlichtungsverfahren dar. Das GATT-Abkommen enthielt bis 1995 keine Weisungsbefugnisse oder andere Durchsetzungsmöglichkeiten gegenüber Mitgliedern, die sich nicht an die Regeln hielten. Sie konnten nur ermahnt werden, und eventuell konnten Vergeltungsmaßnahmen (so genannte Retorsionen, zum Beispiel die Aufhebung von Präferenzen oder die Einführung von Beschränkungen) beschlossen werden. Inzwischen wurde ein wirksameres Schlichtungsverfahren institutionalisiert und ein Streitschlichtungsorgan (Dispute Settlement Body, DSB) geschaffen.

Das Verfahren sieht vor, dass ein Untersuchungsausschuss (Panel) eine Stellungnahme oder Empfehlung erarbeitet, über die dasStreitschlichtungsorgan der WTO entscheidet. Die Beschlussvorlage gilt als angenommen, wenn sie nicht einstimmig abgelehnt wurde. Somit kann eine Konfliktpartei keinen Schiedsspruch durch ihr alleiniges Veto verhindern.

Ein weiteres Merkmal des Schlichtungsverfahrens ist seine zeitliche Straffung. Da für einzelne Schritte des Prozesses bestimmte terminliche Vorgaben gelten, können die Mitgliedstaaten keine Blockaden durch Verzögerungen einleiten.

Zwar ist das Schlichtungsverfahren nicht mit einem förmlichen internationalen Gerichtsverfahren gleichzusetzen, aber es beinhaltet eine gewisse Verrechtlichung. Der Prozess ist darauf ausgelegt, möglichst eine gütliche Einigung der Streitparteien und damit ein für alle befriedigendes Ergebnis zu erzielen. Die Empfehlungen des DSB müssen vom Verlierer innerhalb einer Frist von circa 15 Monaten umgesetzt werden. Wird diese Frist nicht eingehalten, kann die klagende Partei Kompensation verlangen oder Gegenmaßnahmen verhängen ("Retorsionszölle").

GATT bzw. WTO arbeiten mit der UNCTAD (United Nations Conference on Trade and Development) zusammen, einem ständigen Organ der UNO, das sich mit Fragen des Welthandels und der Entwicklungspolitik befasst. Die Zusammenarbeit ist allerdings nicht frei von Spannungen, denn die von den Entwicklungsländern dominierte UNCTAD will den internationalen Handel stärker in den Dienst der Entwicklung stellen.


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