Parlamentarische Demokratie

22.8.2007 | Von:
Suzanne S. Schüttemeyer

Die Logik der parlamentarischen Demokratie

Gewaltenteilung

"Richtige" Gewaltenteilung herrscht in einem Staat, wenn es eine Trennung und Gegenüberstellung von "der Legislative" und "der Exekutive" gibt - so lautet ein häufig anzutreffendes Missverständnis über ein zentrales Gestaltungsprinzip rechtsstaatlich-demokratischer Ordnung. Um die Mechanismen der parlamentarischen Demokratie richtig verstehen zu können, muss Gewaltenteilung viel grundlegender und differenzierter konzipiert werden.

Der französische Staatstheoretiker Montesquieu,der als "Vater der Gewaltenteilungslehre" gilt, schrieb sein Werk "Vom Geistder Gesetze" angesichts desAbsolutismus im Frankreichdes 18. Jahrhunderts. Sein Grundgedanke war deshalbdarauf gerichtet, den Missbrauch von (staatlicher)Macht zu verhindern. Da ernicht nur einen theoretischen Beitrag leisten, sondern durchaus konkret politisch wirken wollte, entwarf er eine knappe Funktionenlehre, nach der im Staat Rechtsetzung, deren Umsetzung und - für den Fall desStreits darüber oder ihrerNichtbefolgung - Schlichtung bzw. Erzwingung erfolgen müsse; anders ausgedrückt, es müsse eine Legislative, eine Exekutive und eine Judikative geben. Diese teilte er nun aber keineswegs, wie immer wieder behauptet,den genannten drei "Gewalten" im Staate zu. Stattdessen verankerte er die Rechtsprechung in einem nicht ständigen Gremium, einer fallweise einzusetzenden Gerichtsbarkeit, deren Mitglieder demselben Stand wie die Angeklagten bzw. Streitparteien angehören sollten. Die übrigen beiden Aufgaben seien von drei sozialen Kräften wahrzunehmen, deren Einbindung Montesquieu für unerlässlich hielt, um seinem "Reformkonzept" eine Chance auf Verwirklichung zu geben: König, Adel und Bürgertum sollten sich die Macht teilen, wobei ersterer allein die Exekutive stellen, während Adel und Bürgertum ihrerseits in einem Zweikammerparlament die Gesetzgebung übernehmen sollten. Diese unterstellte er einem Vetorecht des Monarchen, der seinerseits nichts ohne Parlamentsbeschluss bewirken konnte. Prägend wirkte Montesquieus Lehre auf die US-amerikanischen Verfassungsväter; in der berühmten Charakterisierung "separated institutions sharing powers" für das präsidentielle Regierungssystem der Vereinigten Staaten von Richard E. Neustadt fand sie zwei Jahrhunderte später ihre griffige Formel.

Aufbauend auf Montesquieus Grundkonzept der Verhinderung von Machtmissbrauch hat die moderne Politikwissenschaft ein differenziertes Verständnis von Gewaltenteilung entwickelt. Zum einen werden darin etliche anders gelagerte Formen der Verteilung staatlicher Macht begründet; zum zweiten geht es um die Einbeziehung der vielfältigen machthemmenden Aspekte demokratisch-pluralistischer Gesellschaften, insbesondere von Parteien und Interessengruppen, Medien und Öffentlichkeit.

Im Kontext parlamentarischer Demokratie ist es entscheidend, dass die historisch gewachsene Frontstellung zwischen der (monarchisch dominierten) Exekutive und der zunächst vom Adel, später vom Bürgertum erkämpften legislativen Gewalt - der so genannte alte Dualismus - abgelöst wurde, zumindest weitgehend überlagert ist von einem "neuen Dualismus". Dieser entstand im englischen Parlamentarismus, der im Laufe des 19. Jahrhunderts die Abhängigkeit der Regierung von der Parlamentsmehrheit und das Prinzip institutionalisierter Opposition begründete. Seither bilden im parlamentarischen Regierungssystem die Parlamentsmehrheit und die von ihr getragene Regierung eine Handlungseinheit, der die Opposition gegenübersteht.

Die machthemmende Wirkung dieses neuen Dualismus ergibt sich erstens aus der ausdrücklich anerkannten Stellung der Opposition und den ihr speziell garantierten (Kontroll-)Rechten. In den parlamentarischen Demokratien des europäischen Kontinents ist dies oft sogar in den geschriebenen Verfassungen verankert, in Großbritannien ist die Oppositionsführerschaft ein bezahltes Amt wie das des Premierministers. Zweitens ginge die Annahme an der politischen Realität vorbei, dass die Parlamentsmehrheit die Regierung unkontrolliert gewähren ließe. Die oben erläuterte Übereinstimmung der Interessen von Mehrheit und Kabinett resultiert aus der ständigen Kommunikation zwischen den Abgeordneten und ihren Ministern und führt nur dann zum nächsten Wahlsieg, wenn man sich gegenseitig immer wieder daraufhin überprüft, ob die richtigen Entscheidungen getroffen, die geeigneten und vom Wähler akzeptierten Maßnahmen ergriffen werden.

Es liegt auf der Hand, dass die Opposition die Regierung auf anderen Wegen und mit anderen Zielen kontrolliert, als es durch die Parlamentsmehrheit geschieht. Oppositionelle Kritik ist auf öffentliche Wirksamkeit gerichtet - und zwar um den Wählern Alternativen zu den Amtsinhabern anzubieten und die eigene Fähigkeit zur Regierungsübernahme unter Beweis zu stellen, nicht um die Regierung konkret und aktuell zu unterstützen. Dagegen wird die Kontrolle innerhalb der Regierungsmehrheit durch interne Initiativen geübt. Detail- und wenn nötig auch Richtungskorrekturen erfolgen möglichst geräuschlos und möglichst unter Ausschluss der Öffentlichkeit, um den Eindruck mangelnder Geschlossenheit oder ungenügender Handlungsfähigkeit zu vermeiden.

Die Behauptung, in der parlamentarischen Demokratie gäbe es keine Gewaltenteilung, weil es keine Trennung von Amt und Mandat gibt, weil die Mehrheit sklavisch ihrer Regierung folge und die Opposition letztlich auf verlorenem Posten stünde, greift also viel zu kurz. Ein institutionalisiertes Gegenüber von Gesamtparlament und Regierung ist keine unabdingbare Voraussetzung für wirksame politische Kontrolle. Diese wird in vielfältigen Formen im neuen Dualismus ebenso realisiert wie im alten, allerdings in weniger offensichtlicher und stärker erklärungsbedürftiger Weise.


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