Parlamentarische Demokratie

22.8.2007 | Von:
Suzanne S. Schüttemeyer

Die Logik der parlamentarischen Demokratie

Parlamentsfunktionen

Soll eine Institution in der Sache angemessen und im Anspruch gerecht beurteilt werden, bedarf es eines analytischen Rasters ihrer Aufgaben. Dazu sollte ein Parlament über einen längeren Zeitraum und im Vergleich zu anderen Parlamenten betrachtet werden. Notwendig ist des Weiteren, Rechtsnormen, ideengeschichtliche Zusammenhänge und theoretische Erwägungen heranzuziehen. Auf dieser Grundlage sind im Laufe der Zeit eine ganze Reihe von Funktionskatalogen entstanden, mit denen versucht wird, Aufgaben und Leistungen von Parlamenten zu untersuchen und zu beurteilen.

Klassischer Ausgangspunkt der meisten dieser Funktionskataloge ist die Analyse des britischen House of Commons, die Walter Bagehot 1867 vorlegte, als sich die Glanzzeit des bürgerlich-liberalen, also noch nicht durch allgemeines und gleiches Wahlrecht demokratisierten Parlamentarismus des 19. Jahrhunderts dem Ende zuneigte. Er unterschied die "elective", "expressive", "teaching", "informing" und "legislative function". Auch auf John Stuart Mills Bestimmung "Of the proper functions of representative bodies" aus dem Jahre 1861 wird noch heute Bezug genommen, allerdings deutlich seltener als auf Bagehot. Dies dürfte im Wesentlichen daran liegen, dass Mill Parlamente für ungeeignet hielt, Gesetze zu machen. Sie seien zu groß, ihre Beratungs- und Abstimmungsformen stünden der Notwendigkeit präziser, langfristiger und miteinander verbundener Problemlösungen entgegen. Seine vor fast 150 Jahren erhobene Kritik, Parlamente widmeten sich zu sehr gesetzgeberischen Einzelheiten, gehört zwar auch heute noch zum prominenten Repertoire von Parlamentskritikern und -skeptikern; dennoch lassen sich Parlamente in repräsentativen Demokratien auch im 21. Jahrhundert weder in ihrem Selbstverständnis auf die Rolle reduzieren, Notare anderweitig getroffener Entscheidungen zu sein, noch lassen sie es sich nehmen, an der Herstellung von Gesetzen in irgendeiner Weise mitzuwirken, und sei es nur mithilfe ihres "Rechts des letzten Wortes", also dem Verweis darauf, dass ohne sie kein Gesetz zustande kommt.

So enthalten alle modernen Kataloge von Parlamentsfunktionen die Gesetzgebung; und auch die Kontrolle der Regierung ergibt sich geradezu zwangsläufig aus der historischen Entwicklung der Parlamente aus Körperschaften, die Herrscher zur Beschaffung und Bewilligung ihrer Ausgaben brauchten, wie aus den theoretischen Anforderungen der Gewaltenteilung. Die Wahlfunktion, also die Aufgabe des Parlaments, andere Gremien und Amtsinhaber förmlich zu bestellen oder zu rekrutieren, ist ebenfalls Bestandteil aller Kataloge.

Funktionskataloge schreiben nicht Maßstäbe für "richtige" oder "falsche", für "minimale" oder "maximale" parlamentarische Leistungen vor, sondern sollen in ihrer jeweiligen Summe eine komplette Checkliste möglicher Parlamentsfunktionen bieten, mit der eine konkrete Institution untersucht werden kann. So besteht in der Parlamentarismusforschung auch Einigkeit darüber, dass sich die Parlamentsfunktionen überlappen und oft mit einer Handlung der Institution oder ihrer Angehörigen mehrere Funktionen gleichzeitig wahrgenommen werden. Zum Beispiel erfüllt das Einbringen eines Gesetzentwurfs seitens der Opposition nicht nur einen Teil der Gesetzgebungsfunktion, sondern stellt auch eine Kontrolle gegenüber der Regierung dar. Auch wenn es also nicht auf analytische Trennschärfe bei den Funktionskatalogen ankommt, ist es doch hilfreich, sich die Unterschiede zwischen einzelnen Funktionen systematisch zu vergegenwärtigen, um ein Parlament als Gesamtinstitution zu begreifen.

Typologie der ParlamentsaufgabenTypologie der Parlamentsaufgaben
Neben der Unterscheidung in rechtlich stärker, gar nicht oder wenig geregelte Funktionen verdeutlicht zum Beispiel der Politikwissenschaftler Werner Patzelt die große Bandbreite parlamentarischer Aufgaben anhand einer Dreiteilung: Er unterscheidet auf das Parlament selbst bezogene, auf die Regierung bezogene und auf die Repräsentierten bezogene Aufgaben.

Wenngleich die Aufgaben, die das Parlament zu seiner Selbsterhaltung erbringen muss, nicht unmittelbar Leistungen für seine Umwelt (und insofern keine Funktionen im engeren Sinne) darstellen, sind sie ein wichtiger Bestandteil für die Analyse und das Verständnis der Institution. Patzelt unterscheidet "Selbstorganisation" von "normativer" und "personeller Selbstreproduktion". Mit der ersten Kategorie wird danach gefragt, wie sich Parlamente für die zu erfüllenden Funktionen in ihren Binnenstrukturen organisieren; unter Selbstreproduktion werden Rekrutierung und Sozialisation von politischem (und auch administrativem) Nachwuchs und die Aufrechterhaltung von internen Regeln und Normen verstanden.

Zu den regierungswärtigen Funktionen gehören die schon erwähnten der Wahl bzw. Kreation, der Gesetzgebung und der Kontrolle. Die Beziehungen zwischen Repräsentanten und Repräsentierten nehmen folgende Zusammenhänge in den Blick: Komplexe demokratische Gesellschaften, in denen eine große Fülle von Meinungen, Positionen und Interessen vorhanden sind, bedürfen für ihren Zusammenhalt des Ausgleichs dieser Interessen, der Herstellung und der Vergegenwärtigung ihres Grundkonsenses und Gemeinwohls wie ihrer Differenzierung. Der umstandslose Gebrauch einer einmal in Wahlen errungenen Mehrheit reicht in der Regel nicht mehr aus, um die Bürger hinreichend zu integrieren. Weder sind (post-)moderne Gesellschaften dafür genügend homogen, noch funktioniert heute noch jener klassische Mechanismus des leicht möglichen und regelmäßig stattfindenden Mehrheitswechsels zwischen zwei Parteien, wie ihn das oben skizzierte Westminster-Modell des Parlamentarismus zur Grundlage hat.Hinzu kommt, dass viele Entscheidungen in ihren Folgen so fortwirken, dass sie auch bei einem Regierungswechsel nicht mehr rückgängig gemacht werden können, was ebenfalls als Vorbedingung für die Legitimität demokratischer Mehrheitsherrschaft galt.

Unter diesen Umständen bedeutet demokratisches Entscheiden kompromissorientiertes Aushandeln. Sollen damit angemessene Problemlösungen sowie die Folgebereitschaft der Bürgerinnen und Bürger erzielt werden, müssen die politischen Repräsentanten, also in erster Linie Parlamente und ihre Abgeordneten, viererlei gewährleisten:
  • Sie müssen die Meinungen, Positionen und Interessen der Repräsentierten kennen und in den politischen Willensbildungs- und Entscheidungsprozess einbringen, also Responsivität zeigen.
  • Dafür bedarf es der lebendigen Beziehung zwischen Gesellschaft und Politik, der vielfältigen Vernetzung zwischen Parlamentariern und Bürgern in Parteien, Vereinen, Verbänden, Verwaltungen und anderen Organisationen, national wie international.
  • Um den Erfordernissen des Interessenausgleichs, der Problemlösung und der Herstellung von Gemeinwohl durch Konflikt und Kompromiss gerecht zu werden, genügt aber Responsivität nicht allein: Erstens äußern viele Bürger ihre Wünsche und Interessen gar nicht oder tun dies nicht in einer politisch umsetzbaren Weise; zweitens entstehen häufig Situationen, in denen Meinungen noch gar nicht gebildet worden sind, aber dennoch Entscheidungen getroffen werden müssen; drittens kann oft nur gegen Teile der Bevölkerung das Bewährte bewahrt und der nötige Wandel gestaltet werden. All dies verlangt politische Führung seitens der Parlamente und ihrer Abgeordneten. Sie müssen voranschreiten, nicht nur folgen. Weder dürfen sie lediglich Sendboten und Vollzugsorgan der Wählerwünsche sein, noch dürfen sie sich zu weit von diesen entfernen. Die Kunst demokratisch legitimierter Politik liegt demzufolge darin, jeweils die rechte Balance zwischen Führung und Gefolgschaft zu finden (Uwe Thaysen).
  • Das Gelingen dieses Balanceaktes hängt wiederum davon ab, ob die Repräsentierten sich von der Legitimität der Entscheidungen zu überzeugen vermögen, diesen also "soziale Geltung als rechtens" (Graf Kielmansegg) verleihen. Dafür müssen Parlamente erklären, was sie warum und auf welche Weise getan haben. Waren sie schon entstehungsgeschichtlich dazu geschaffen, Politik öffentlich zu machen und aus dem Geheimbereich der Herrschenden herauszulösen, so gilt diese Funktion umso mehr für den demokratisierten, also an den Wählerwillen zurückgebundenen Parlamentarismus seit dem späten 19. bzw. frühen 20. Jahrhundert.
Parlamente dürfen also nicht nur darauf verwiesen werden, Politik kommunikativ darzustellen, sondern müssen sich an ihrer Gestaltung aktiv beteiligen (können), wollen sie nicht ihren Status als zentrale Legitimationsinstanz verlieren. Daher sollten die Funktionen der Kreation, Gesetzgebung und Kontrolle, die das Parlament ausübt, nicht auf "die Regierung", sondern auf "das Regieren" bezogen werden und so das Augenmerk auf dem Potenzial des Parlaments liegen, auch das operative Geschäft der Politik selbstständig zu betreiben bzw. an ihm mitzuwirken. So verstanden gehört zum Aufgabenspektrum demokratischer Parlamente, Transparenz und Effizienz zu gewährleisten - also das kommunikative "Öffentlichmachen" von Politik ebenso wie die aktive Regelung gesellschaftlicher Probleme.

Aus dieser Funktionenbeschreibung von Parlamenten lässt sich als deren Gesamtaufgabe fassen, Legitimität durch Repräsentation zu erzeugen. Denn die Funktion, die das Parlament von allen anderen Interessenvertretungen unterscheidet, ist die Repräsentation - und zwar verstanden im Sinne des Politologen Ernst Fraenkel als das Recht und die Pflicht zur (auch für andere) verbindlichen Entscheidung - einer Entscheidung, die im Namen des Volkes geschieht, aber doch oder gerade deswegen frei getroffen wird; die Einzel- und Gruppeninteressen aufnimmt und doch oder gerade deswegen gemeinwohlorientiert und allgemeinverbindlich sein kann.

Parlamentstypen

Parlamente haben in ihrer historischen Entwicklung ganz unterschiedliche Gewichtungen von Funktionen vorgenommen beziehungsweise vornehmen müssen. Auch im internationalen Vergleich zeigen sich vielfältige Muster parlamentarischer Praxis. Zum besseren Verständnis der Institutionen und ihrer Wirkungsweisen lag es daher nahe, zwischen verschiedenen Parlamentstypen zu unterscheiden.

Quellentext

Unterschiede zwischen Rede- und Arbeitsparlament

Ein Redeparlament ist ein eminent politisches Parlament. Es erhebt den Anspruch, das wichtigste Forum der öffentlichen Meinung, die offizielle Bühne aller großen, die Nation bewegenden politischen Diskussionen zu sein. Die parlamentarischen Ausschüsse steigen nicht über den Rang mehr zweitrangiger Hilfsorgane, das Plenum bleibt das entscheidende Aktionsforum. Die Parlamentsrede hat dabei verschiedene grundlegende Funktionen zu erfüllen: Rechtfertigung eigener Entscheidungen, Kritik an der Haltung anderer, öffentlich-wirksame Kontrolle, Information und Meinungsbekundung sowie politische Bildung im weitesten Sinne. Im Plenum wird nicht primär diskutiert, um sich gegenseitig zu überzeugen. Derartige "Überzeugungs-Gespräche" finden auf anderen Ebenen in größeren und kleineren Gruppen sowie in vielerlei Form und Weise statt. Die parlamentarische Plenarrede zielt in wesentlichem Maße auf die öffentliche Meinung, die Presse, den Wähler ab. Die Plenarrede ist von allenanderen politischen Reden dadurch unterschieden, dass sie öffentlich in einem höchsten staatlichen Entscheidungsorgan im Beisein des politischen Gegners erfolgt, der über das Recht zur Gegenrede verfügt. [...]

Ein Redeparlament lebt davon, dass die wichtigsten Redepartner entscheidende politische Macht repräsentieren. Daher steht im Zentrum die Debatte zwischen Regierungschef und Oppositionsführer, zwischen Minister und "Schattenminister". Das Redeparlament hat folglich nur dort eine Chance, wo Regierungschef und Oppositionsführer Mitglieder des Parlaments sind oder zumindest in ihm ein Rederecht und eine Auskunftspflicht haben. Ein Redeparlament kann nur dort seinen Funktionen sinnvoll nachkommen, wo Parlamentsreden mit wacher Resonanz in der öffentlichen Meinung rechnen können; in einem derartigen Parlament wird das Zusammenspiel zwischen einer glaubwürdigen, systematischen und überzeugenden Opposition und einer kritischen öffentlichen Meinung zum wichtigsten Element wirksamer politischer Kontrolle.
Während im Redeparlament das Plenum die wesentliche Rolle spielt, sind im Arbeitsparlament Macht und Arbeit in entscheidender Weise in die Ausschüsse verlagert. Nicht der Redner, sondern der kenntnisreiche Detailexperte, der unermüdliche, bestens informierte Sachbearbeiter wird zur wichtigsten Parlamentsfigur. Der Machteinfluss des einzelnen Abgeordneten hängt jetzt vor allem von seiner Position im parlamentarischen Ausschuss-system ab. Im Arbeitsparlament findet die Regierungskontrolle nicht primär dadurch statt, dass die Regierung und Verwaltung sowie deren politische Apologeten im Plenum von opponierenden Kritikern öffentlich zur Rede gestellt werden. Hier besteht weit mehr die Tendenz, dass das Parlament den Charakter einer betont politisch interessierten Spezialbürokratie gewinnt. Die Macht des Arbeitsparlaments beruht im wesentlichen darauf, dass in ihm parlamentarische Experten die Experten der Exekutive in höchst intensiver und kenntnisreicher Weise um Rede und Auskunft ersuchen, deren Tätigkeiten und Vorhaben bis zu Detailfragen und Einzelposten hin überprüfen sowie gegebenenfalls durch Bestimmungen im vorhinein die Aktionsmöglichkeiten der Exekutive einzuengen wissen. [...]

Winfried Steffani, Parlamentarische und präsidentielle Demokratie, Opladen 1979, S. 96f.

Im Kontext seines Vergleichs der Regierungssysteme der USA, Großbritanniens und der Bundesrepublik Deutschland entwickelte Winfried Steffani im Anschluss an Max Weber die wohl gebräuchlichste Parlamentstypologie von Rede- und Arbeitsparlament. Dabei fußt er auf der systemprägenden empirischen Differenz zwischen dem Parlamentarismus, in dem die Regierung vom Parlament abhängig ist und entsprechend als der wichtigste Ausschuss der Parlamentsmehrheit bezeichnet wurde, und dem Präsidentialismus mit seiner deutlichen Frontstellung von Exekutive und Legislative.

Aus dieser systemischen Differenz ergeben sich unterschiedliche Prioritäten bei der Funktionserfüllung: Da die Parlamentsmehrheit "ihre" Regierung gerade für den Zweck der gesetzgeberischen Initiative, Planung und weitgehenden Vorbereitung gebildet hat, braucht sie ebenso wenig in die Detailarbeit an Gesetzen einzutreten wie die Opposition, der die Rolle der grundsätzlichen Alternative und Kritik zufällt. So streben beide danach, der Öffentlichkeit ihre jeweilige Politik - erstere ihre Entscheidungen, letztere ihre Standpunkte dazu - zu erklären. Es wird also primär "geredet". Das wohl beste Beispiel hierfür ist das britische Parlament: Hier treffen, schon durch die Anordnung gegenüberliegender Bankreihen verdeutlicht, Regierungsmehrheit und Opposition aufeinander. Die jeweilige "frontbench", die erste Sitzreihe, bestückt mit Premierminister und Ministern einerseits, dem Oppositionsführer und seinem Schattenkabinett andererseits, wird beim öffentlichen Schlagabtausch imPlenum von ihren jeweiligen "backbenchers", den Abgeordneten ohne hervorgehobene Position, nach Kräften, oft auch lautstark, unterstützt. Fachausschüsse gab es bis 1979 gar nicht, und für die Gesetzgebungsarbeit von vornherein dauerhaft eingesetzte parlamentarische Gremien existieren im Unterhaus auch heute noch nicht.

Im präsidentiellen Regierungssystem verfügt die Volksvertretung nicht über den Zugriff auf die Regierung und wirkt daher selbst politikgestaltend, indem sie Gesetze entwirft und durch den parlamentarischen Prozess steuert. Hier wird also primär "gearbeitet". Der Kongress der Vereinigten Staaten von Amerika gilt dafür als Prototyp. Jeder Kongressabgeordnete, jeder Senator ist ein eigener Politikunternehmer mit einem großen Mitarbeiterstab, mit dessen Hilfe er gesetzgeberische Initiativen ergreift und sich auf die Detailarbeit in den Ausschüssen vorbereitet. Diese Ausschüsse sind auch ein wichtiger Ort, um die notwendigen sachpolitischen Koalitionen zu schmieden, da es den gleichsam "automatischen" Zusammenhalt von Regierungsmehrheit auf der einen und Opposition auf der anderen Seite ja nicht gibt.

Die unterschiedliche Betonung der Funktionen der Gesetzgebung und der Herstellung von Öffentlichkeit ist im Übrigen bereits sprachlich eingefangen in der Differenz zwischen Legislative und Parlament, im Englischen zwischen "legislature" und "parliament". Dass der erste Begriff für die Volksvertretungen in den USA, der Begriff "Parlament" für die europäischen verwendet wird, streicht noch einmal den engen Zusammenhang dieser Parlamentstypen mit dem jeweiligen Regierungssystemtypus heraus.

Steffanis Typologie formuliert jeweils reine Parlamentstypen, zwischen denen Mischformen möglich sind, und schärft damit den Blick für die Erfassung vielfältiger parlamentarischer Realitäten im Vergleich über die Zeit und zwischen den Ländern. So galt der Deutsche Bundestag lange Zeit als ein "redendes Arbeitsparlament", in dem sich Mehrheit und Opposition den öffentlichen Schlagabtausch lieferten, aber auch eine deutliche Akzentsetzung der Abgeordneten auf effizienter Gesetzgebungsarbeit und ein entsprechend ausdifferenziertes Ausschusssystem anzutreffen waren. Ob dieses Mischungsverhältnis immer noch stimmt, wird zu prüfen sein.


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