Parlamentarische Demokratie

22.8.2007 | Von:
Suzanne S. Schüttemeyer

Funktionserfüllung im Fraktionenparlament

Rolle in der Gesetzgebung

Die oben skizzierten Überlegungen zu den Parlamentsfunktionen haben es deutlich gemacht: Es ist für die parlamentarische Demokratie strukturtypisch, dass die Regierung die dominante Rolle in der Gesetzgebung spielt. Dies gilt auch für den Bundestag. Im Durchschnitt werden zwei Drittel der Gesetzentwürfe von der Regierung oder von den Fraktionen der Koalition eingebracht. Der politisch-inhaltliche Ursprung dieser Initiativen liegt oft in den Koalitionsvereinbarungen, die zu Beginn einer Wahlperiode getroffen werden. Darin legen die Koalitionspartner die wichtigsten Vorhaben ihrer gemeinsamen Regierungszeit fest - teilweise schon recht detailliert, teilweise noch eher vage, je nachdem, wie viel Konsens in den Verhandlungen zwischen den Parteien bzw. Fraktionen zu erzielen war und wie viel Konfliktstoff "ausgeklammert" werden musste, um das geplante Bündnis nicht zu gefährden. Ergeben sich schon daraus etliche Prüf- und Vorbereitungsaufträge an die zuständigen Abteilungen der Bundesministerien, so können Anstöße auch von einer ganzen Reihe anderer Akteure kommen: Abgeordnete nehmen Impulse aus ihren Kontakten zu Bürgern und Interessengruppen auf; Verwaltungsbehörden stellen bei der Anwendung von Gesetzen Defizite fest; Urteile des Bundesverfassungsgerichts und anderer Gerichte erfordern - teilweise zwingend - Gesetzesänderungen; Verbände artikulieren ihre Interessen; in den Medien wird Regelungsbedarf diskutiert. Oder aber innerhalb der Mehrheitsfraktionen ergreifen Arbeitsgruppen die Initiative. Oft ergänzen sich diese verschiedenen Quellen für gesetzgeberische Aktivitäten.

Der Standardweg der weiteren Bearbeitung führt die Gesetzentwürfe in die fachlich spezialisierte Ministerialbürokratie. Beauftragt vom jeweiligen Minister liefert diese zumeist den ersten Entwurf, der sodann im Kabinett beraten wird. Doch selbst wenn sich die Regierungsmitglieder einig sind, ist der nächste Schritt keineswegs die Überweisung an den Bundestag bzw. Bundesrat.

Zuallererst muss sichergestellt werden, dass die Fraktionen die Regierungsvorlage mittragen. Dabei ist nicht die grundsätzliche Richtungsgebung und Koordination von Politiken das Problem; diese liegen in den Händen der Führer der Koalitionsfraktionen, die entweder mit am Kabinettstisch sitzen oder mit der Regierung in ständigem Austausch über den sachpolitischen Willen ihrer Fraktionen stehen. Die inhaltliche Detailarbeit bzw. -überprüfung und nicht zuletzt die Abgleichung der parlamentarischen Entscheidung mit Positionen von Partei und Wählerschaft im Einzelnen bedarf einer Vielzahl von Fraktionsexperten. So wird die inhaltliche Feinabstimmung auf der Arbeitsebene der Fraktionen geleistet. Die Arbeitsgruppen sind das Sieb für das konkret Machbare und politisch Annehmbare - und zwar in erster Linie unterhalb von Grundsatz- und Richtungsentscheidungen - und damit, angesichts der Technizität der meisten zu regelnden Materien, für die große Masse der Gesetzentwürfe. Hier findet bei der Mehrheit die sachpolitische Kommunikation der Fraktionsexperten mit Regierung und Ministerialbürokratie und zuweilen auch der Koalitionspartner untereinander statt; hier wird die gegenseitige Bereitschaft zu Widerstand oder Unterstützung der Gesetzesvorhaben sondiert; hier werden Ausschusssitzungen, Fragestunden und Plenardebatten konkret inhaltlich vorbereitet. Prinzipiell dasselbe gilt für die Fraktionen der Opposition, nur dass hier die Verzahnung mit der Regierung entfällt; statt dessen bedient sich die Opposition des Öfteren der Ministerialbeamten aus jenen Bundesländern, in denen sich die eigene Partei in der Regierungsverantwortung befindet.

Es kann also keine Rede davon sein, dass Kanzler und Kabinett mithilfe ihres Beamtenapparats dem Parlament, und das heißt in diesem Zusammenhang: ihrer eigenen Mehrheit, Gesetze präsentieren, die dieses dann nur noch "abnickt". Ohne Zweifel entstammt der erste Entwurf und damit gewiss auch schon viel Richtungsweisung meistens der Regierung; aber schon dabei muss im Vorwege ausgelotet werden, was die Koalitionsfraktionen mitzutragen bereit sind; und für die Einzelheiten sehen sich die jeweils spezialisierten Abgeordneten sehr wohl zuständig. So haben Minister immer wieder bekundet, dass die Fraktionsexperten ihre "wichtigsten Verbündeten" seien und sie deren Sachverstand wie ihre politische Vermittlerrolle produktiv nutzen. Außerdem müssten sie durch enge Kontakte zur Fraktion verhindern, dass dort Gegenpositionen aufgebaut werden oder die Öffentlichkeit mobilisiert wird, weil sich die Fraktionskollegen in den Entwürfen der Regierung nicht hinreichend repräsentiert sehen, oder garAbstimmungsniederlagen drohen, wenn solche Unzufriedenheiten nicht aufgegriffen und bearbeitet werden. Der erste Kanzler der Bundesrepublik, Konrad Adenauer, wahrlich eine souveräne Persönlichkeit, beschrieb Zusammenkünfte mit "seiner" Fraktion bei einer Gelegenheit als "Fegefeuer".

Erst wenn gesichert ist, dass Regierung und Mehrheit, zumindest im Großen und Ganzen, an einem Strang ziehen, wird ein Entwurf in den förmlichen Gang der Gesetzgebung eingespeist. Die Kabinettsvorlage wird dem Bundesrat für eine erste Stellungnahme zugeleitet, die auch erster Durchgang genannt wird. Liegt diese nach spätestens sechs Wochen vor, fügt die Regierung sie samt ihrer Gegenäußerung dem ursprünglichen Entwurf hinzu und bringt die Vorlage beim Bundestag ein. Damit ist das Parlament bereits über mögliche Kritikpunkte der Länderkammer informiert, die im weiteren Verlauf des Verfahrens gegebenenfalls zu Einsprüchen oder gar zu einer endgültigen Ablehnung der Gesetzesinitiative führen können.

Der Gang der GesetzgebungDer Gang der Gesetzgebung
Nachdem der Entwurf als Drucksache an alle Bundestagsabgeordneten verteilt wurde, befassen sich zunächst die Fraktionen damit, und das heißt in erster Linie deren "zuständige" Arbeitsgruppen bzw. -kreise. Ist eine erste Meinungsbildung erfolgt, einigt man sich im Ältestenrat über den weiteren zeitlichen wie organisatorischen Ablauf, insbesondere über die zu beteiligenden Ausschüsse, die federführend und mitberatend die Vorlage bearbeiten sollen. Förmlich wird dieses Verfahren in der so genannten Ersten Lesung des Gesetzes vom Plenum des Bundestages beschlossen. Diese Lesung dient nicht der sachpolitischen Befassung mit der Initiative, sondern soll demokratische Transparenz herstellen: Die Bürgerinnen und Bürger können so Kenntnis erhalten, welche Themen auf der politischen Tagesordnung stehen und welche Aktivitäten die Regierung und die Fraktionen bzw. Parteien dazu entfalten. Diese Herstellung politischer Öffentlichkeit dient des Weiteren dazu, dass Diskussionen stattfinden, dass sich Betroffene zu Wort melden können und insgesamt ein offener Prozess der Meinungs- und Urteilsbildung in Gang gesetzt wird.

Im Bundestag erfolgt die weitere Bearbeitung des Gesetzentwurfs in den Fraktionen und Ausschüssen. Auf Vorschlag der Fraktionen werden in den Ausschüssen so genannte Berichterstatter benannt, die sich detailliert mit den Inhalten des Entwurfs auseinandersetzen, als Bindeglieder zwischen dem Ausschuss und ihrer jeweiligen Fraktion fungieren und zusammen mit dem Ausschussvorsitzenden fürden Abschlussbericht ans Plenum des Bundestages verantwortlich sind. Da die Fraktionen der Mehrheit in der Regel bereits im Vorbereitungsstadium von ihrer Regierung in die Beratungen einbezogen worden sind, wird der Ausschuss faktisch vor allem dazu genutzt, die Argumente der Opposition zu diskutieren und Informationen zu erhalten, die in die Fraktionen eingespeist werden, um dort die Willensbildung für die abschließende Abstimmung im Plenum vorzunehmen. Neueste Ergebnisse der Parlamentsforschung zeigen, dass die Bundestagsausschüsse nicht - wie landläufig vermutet - im Zentrum der Sacharbeit stehen. Schon seit langem werden Gesetze nicht mehr einstimmig oder mit nur wenigen Gegenstimmen im Plenum verabschiedet, weil in den Ausschüssen Konsens hergestellt werden konnte. Vielmehr spiegelt sich in den Auseinandersetzungen dort die bekannte Frontstellung von Regierungsmehrheit und Opposition wider, erfüllen die Ausschussberatungen inzwischen in erster Linie die Funktion einer "Generalprobe" für die Plenardebatte. Nur in den Ausnahmefällen von interfraktionellen, also von allen Fraktionen eingebrachten Gesetzentwürfen und eiligen Vorlagen dienen sie der eher ergebnisoffenen und detaillierten Verhandlung. Der Schwerpunkt der gesetzgeberischen Sacharbeit liegt in den Arbeitsgruppen der Fraktionen; sie sind der "Kern der parlamentarischen Willensbildung" (Jürgen von Oertzen).

Im Laufe der Ausschussarbeit können die Abgeordneten von der Möglichkeit Gebrauch machen, in öffentlichen Anhörungen, so genannten Hearings, externen Sachverstand einzuholen und die Positionen von Interessengruppen und Betroffenen in Erfahrung zu bringen. Mittlerweile findet zu jedem Gesetzentwurf von politischer Bedeutung mindestens eine solche Anhörung statt, im Schnitt 250 bis 300 pro Wahlperiode. Wichtigstes Ziel ist dabei, die Akzeptanz der geplanten Maßnahme auszuloten und im Widerstreit der Experten Öffentlichkeit für die eigenen Positionen herzustellen.

Am Ende der Arbeit steht der Bericht ans Plenum. Er enthält die Empfehlung, den Gesetzentwurf in der vom Ausschuss verabschiedeten Fassung zu beschließen, des Weiteren die Gründe, wenn der Ausschuss von der Regierungsvorlage abgewichen ist sowie gegebenenfalls die Ansichten überstimmter Minderheiten. Auch das Abstimmungsverhalten wird mitgeteilt. Der Bericht bildet die Grundlage für die Zweite Lesung im Plenum des Bundestages. Dies ist der Zeitpunkt für die politisch-inhaltliche Debatte zwischen Regierungsmehrheit und Opposition. Dabei geht es nach all den Beratungen in Fraktionen und Ausschüssen nicht mehr darum, die jeweils andere Seite zu überzeugen; vielmehr soll hier der Öffentlichkeit gezeigt werden, wer aus welchen Gründen wofür steht.

Jeder Abgeordnete hat in dieser Zweiten Lesung das Recht, Änderungsanträge einzubringen. Theoretisch ist dies vor allem wichtig für fraktionslose MdBs, die es allerdings nur selten gibt. Aber auch für die fraktionsgebundenen Abgeordneten ist dieses Recht bedeutsam: Es verpflichtet nämlich die Fraktionsführung dazu, abweichende Positionen ihrer Angehörigen ernst zu nehmen, Zweifler argumentativ zu überzeugen oder durch Kompromisse einzubinden. Sonst riskiert sie, dass in der Debatte über das Gesetz der Mangel an Geschlossenheit durch Einbringung von Änderungsanträgen aus den eigenen Reihen öffentlich wird und bei der Wählerschaft den Eindruck der Schwäche erweckt. Weil die Fraktionen sich des Drohpotenzials solcher Änderungsanträge bewusst sind, verhalten sie sich entsprechend, und es kommt nur selten zu Anträgen einzelner Abgeordneter in der Zweiten Lesung.

Die Opposition bringt naturgemäß häufiger Änderungsanträge ein, um ihre Gegenpositionen der Öffentlichkeit begründet zu präsentieren. Damit verfolgt sie vor allem das Ziel, nicht nur als Neinsagerin zu erscheinen - eine unverzichtbare Orientierung angesichts einer in Deutschland vorherrschenden Politischen Kultur, die die Opposition eher als Kooperationspartner denn als Gegenspieler der Regierung verstehen möchte. Daraus erklärt sich im Übrigen auch, warum im Bundestag regelmäßig etwa ein Fünftel der Gesetzesinitiativen von der Opposition ausgeht, obwohl diese keine Chance auf eine Mehrheit für ihre Vorlagen hat. Das Gegenbeispiel finden wir im House of Commons in Großbritannien. Dort agiert die Opposition klassisch kompetitiv, also wettbewerbsorientiert und beschränkt sich strikt darauf, den Bürgerinnen und Bürgern in öffentlicher Debatte ihre Kritik an der Regierung zu vermitteln.

In aller Regel schließt sich an die Zweite Lesung umgehend die Dritte Lesung, die Schlussabstimmung, an. Dabei ermittelt der Bundestagspräsident die Ja- und Neinstimmen sowie die Enthaltungen durch Aufstehen der Abgeordneten von ihren Plätzen oder Handzeichen. Ist der Sitzungsvorstand sich nicht über das Ergebnis einig oder muss bei bestimmten Beschlüssen festgestellt werden, ob die erforderliche qualifizierte Mehrheit erreicht ist, ordnet der amtierende Präsident den so genannten Hammelsprung an, das heißt die genaue Auszählung der Stimmen. Namentliche Abstimmungen sind die große Ausnahme. Sie können von einer Fraktion (bzw. Abgeordneten in Fraktionsstärke) beantragt werden und dienen dazu, das Abstimmungsverhalten der Abgeordneten im Einzelnen transparent zu machen und im Protokoll zu dokumentieren. Dies wird von den Fraktionen entweder als Methode benutzt, um den Wählern eindrucksvoll ihr Engagement zu beweisen oder um den politischen Gegner bei Uneinigkeit in dessen Lager strategisch zu treffen: So kann mangelnde Geschlossenheit vorgeführt werden, oder man kann politische Positionen auf diese Weise besonders anprangern.

Im Saldo lässt sich dem Bundestag bescheinigen, dass er im Sinne der Typologie als fleißiges Arbeitsparlament gelten kann. In den arbeitsteiligen Strukturen ihrer Fraktionen legen die Abgeordneten erhebliche Effizienz an den Tag und können - entgegen einer gängigen populistischen Behauptung - keineswegs als Spielbälle von Regierung und Ministerialbürokratie abgetan werden. Diese haben zwar den Vorteil der Initiative und der personellen sowie materiellen Ressourcen zu ihrer Ausarbeitung; aber erstens ist dies in der parlamentarischen Demokratie mit ihrer Handlungseinheit aus Parlamentsmehrheit und Regierung auch genau so beabsichtigt, und zweitens bleiben deshalb Minister und Beamte letztlich von der Kooperations- und Zustimmungsbereitschaft der Abgeordneten abhängig. Auch die Orientierung der Bundestagsmitglieder an effektiver Erledigung ihrer Aufgaben und die parlamentarischen Aufstiegsmuster über Spezialisierung und Teamgeist sind weitere Gegengewichte zu einer insofern nur auf den ersten Blick als übermächtig erscheinenden Exekutive.

Mit der Behandlung im Bundestag ist der Gesetzgebungsprozess in der föderal gegliederten Bundesrepublik Deutschland noch nicht abgeschlossen. Die Kammer der Bundesländer, der Bundesrat, hat ein gewichtiges Wort mitzusprechen, denn es sind die Länder, die den größten Teil der Bundesgesetze vollziehen. So ist es nur vernünftig, ihre administrativen Kenntnisse und Erfahrungen schon frühzeitig in die Gesetzgebungsverfahren einzubeziehen.

Jeder Gesetzesbeschluss des Bundestages muss darum dem Bundesrat zugeleitet werden. Handelt es sich um Materien, die auch Belange der Bundesländer betreffen, insbesondere in deren Verwaltungsverfahren oder Finanzen eingreifen, ist die Zustimmung des Bundesrates zwingend erforderlich, damit ein Gesetz zustande kommt. In allen anderen Fällen hat der Bundesrat das Recht, Einspruch einzulegen, der aber vom Bundestag wiederum überstimmt werden kann. Es besteht die Möglichkeit, einen Vermittlungsausschuss anzurufen, um Meinungsverschiedenheiten über eine Gesetzesvorlage zu beseitigen. Dieser setzt sich aus 16 nach Fraktionsstärke berufenen Abgeordneten des Bundestages und 16 Vertretern des Bundesrates, je einem pro Bundesland, zusammen. Existieren parteipolitisch unterschiedliche Mehrheiten in den beiden Kammern, hat der Vermittlungsausschuss besonders viel zu tun, denn die im Bundestag mit ihren Vorstellungen unterlegene Opposition wird natürlich versuchen, ihre Mehrheit im Bundesrat dafürzu nutzen, Korrekturen am Gesetz vorzunehmen. So musste die Kohl-Regierung in der 12. und 13. Wahlperiode, als die SPD-geführten Landesregierungen im Bundesrat über die Mehrheit verfügten, 166mal hinnehmen, dass ihre Vorhaben im Vermittlungsausschuss verhandelt wurden; und die rot-grüne Regierungsmehrheit unter Kanzler Schröder hatte zwischen 1998 und 2005 in 175 Fällen mit der unionsgeführten Bundesratsmehrheit im Vermittlungsausschuss nach Kompromissen für ihre Gesetzesbeschlüsse zu suchen. Nur 73 dieser insgesamt 341 Vermittlungsverfahren blieben erfolglos, so dass dem Ausschuss viel Respekt gezollt, er allerdings auch gelegentlich als "heimlicher Gesetzgeber" etikettiert wird.

Seit der zweiten Wahlperiode waren regelmäßig zwischen 50 und 60 Prozent aller Gesetze zustimmungsbedürftig. Damit erhöhte sich das Einflusspotenzial der Länderkammer erheblich - zumal seit 1969 gleichgerichtete parteipolitische Mehrheiten in Bundestag und Bundesrat die Ausnahme darstellten. Zwar scheiterten letztlich nur wenige Gesetze an einer oppositionellen Mehrheit im Bundesrat, von 1949 bis 2005 höchstens zehn pro Wahlperiode, aber darunter befanden sich zentrale Reformvorhaben der jeweiligen Regierungskoalition. Außerdem darf die antizipierende Wirkung nicht unterschätzt werden: Weiß die Bundestagsmehrheit, dass ihre Gesetze auf eine gegnerische Parteienmehrheit im Bundesrat treffen, wird sie oft schon im Vorwege Kompromisse schließen (müssen). Die massiven Blockadevorwürfe, die aus diesen Zusammenhängen heraus wiederholt an den Bundesrat und die dort vertretenen Landesregierungen gerichtet wurden, erschienen oft populistisch übertrieben und vernachlässigtenzumeist die positiven Effekte, die jahrzehntelang von der Aufgabenzuweisung im deutschen Bundesstaat ausgingen. Im Kern war die Kritik aber nicht von der Hand zu weisen und trug mit dazu bei, dass es im Sommer 2006 schließlich nach etlichen Anläufen gelang, eine Föderalismusreform auf den Weg zu bringen. Die dazu verabschiedeten Grundgesetzänderungen sollen eine Entflechtung der Aufgaben von Bund und Ländern bewirken. Ob sich die Hoffnung erfüllen wird, dass damit auch die Zahl der zustimmungsbedürftigen Gesetze sinkt, bleibt abzuwarten.

Mit der parlamentarischen Letztentscheidung erfährt das Gesetz schließlich seine demokratische Legitimation. Nur durch sie wird Allgemeinverbindlichkeit erreicht, also die Verpflichtung aller Bürgerinnen und Bürger, dem Gesetz Folge zu leisten. Die formellen Schlusspunkte im Gesetzgebungsverfahren setzen die Gegenzeichnung durch den Bundeskanzler oder den zuständigen Bundesminister, die Ausfertigung durch den Bundespräsidenten und die Verkündung im Bundesgesetzblatt.

Wahrnehmung der Öffentlichkeitsfunktion

Wird dem Bundestag in wissenschaftlichen Untersuchungen bescheinigt, seine Gesetzgebungsfunktion weit überwiegend gut wahrgenommen zu haben, so fällt das Urteil hinsichtlich der Erfüllung seiner Öffentlichkeitsfunktion weniger günstig aus. Der Bundestag hat sich nicht, wie anfänglich erwartet, zu einer Mischform von Arbeits- und Redeparlament entwickelt. Schon bald lautete die Kritik, es werde im Bonner Parlament zu viel hinter verschlossenen Türen verhandelt. In den ersten drei Wahlperioden kamen auf eine öffentliche Sitzung fast zwanzig nicht-öffentliche. Dieses Verhältnis verbesserte sich zwar in den Folgejahren, doch geschah dies vor allem, weil die Anzahl der Ausschusssitzungen drastisch abnahm. Einen gewissen öffentlichen "Lichtblick" stellte die vermehrte Nutzung der Hearings seit 1961 dar; aber auch noch zum 40. Jubiläum des Bundestages 1989 gab es genug Grund, das Parlament an seinen Verfassungsauftrag zu erinnern: Artikel 42 GG fordert, dass der Bundestag öffentlich verhandelt.

Erst seit Mitte der 1990er Jahre werden in der Praxis häufiger die Türen von Ausschüssen und Enquete-Kommissionen geöffnet. Die Grünen sorgten kurzzeitig für einen Anstieg der öffentlichen Sitzungen, indem sie die Versammlungen ihrer Fraktion für das allgemeine Publikum zugänglich machten. Die Erfahrung, wie gnadenlos negativ anschließend mit den dort ausgetragenen Kontroversen in den Medien umgegangen wurde, veranlasste die Fraktion jedoch rasch, diesen Versuch zu beenden. Denn: Nicht das erhoffte bessere Verständnis für die politischen Willensbildungsprozesse hatte sie erreicht, sondern die bekannte Kritik, teilweise auch Abstrafung für "mangelnde Geschlossenheit" ereilt. Seit 1990 tagen die Bündnisgrünen wieder in nicht-öffentlichen Sitzungen und präsentieren nach Möglichkeit, wie die anderen Fraktionen auch, erst dann ihre Positionen der Öffentlichkeit, wenn nicht mehr der Vorwurf der Zerstrittenheit, der Führungs- und Handlungsunfähigkeit erhoben werden kann.

Offenbar erweist sich also immer noch als zutreffend, was Otto von Bismarck, deutscher Reichskanzler von 1871 bis 1890, behauptet hatte: Die Herstellung von Würsten und das Gesetzemachen hätten gemeinsam, dass man schlecht schlafe, wenn man sähe, wie es geschieht. Dennoch werden immer wieder Forderungen nach mehr Transparenz an die politischen Institutionen herangetragen und dies aus guten Gründen: Nur wenn sich die Bürgerinnen und Bürger ein realistisches Bild von den Willensbildungs- und Entscheidungsprozessen machen können, sind sie auch zu einem angemessenen Urteil fähig. Nur wenn ihnen verschiedene Problemsichten und Lösungsalternativen von den Politikern präsentiert werden, können sie eine Wahl treffen, wird Wahl im pluralistisch-demokratischen Sinne sogar erst möglich.

Genau diesem Zweck dient die parlamentarische Debatte. Im Bundestag finden pro Jahr etwa sechzig Plenarsitzungen statt. Die dort gehaltenen Reden sollen den Bürgern die unterschiedlichen Standpunkte der Fraktionen von Regierungsmehrheit und Opposition darstellen und begründen. Das Ringen um die beste Lösung bei komplexen Sachfragen, die gegenseitige Überzeugung und das Aushandeln von Kompromissen für die "gerechte", die gemeinverträgliche Entscheidung kann naturgemäß nicht in einer Versammlung von 600 spontan diskutierenden Personen geschehen. Wichtiger noch: Die oben beschriebene Logik des parlamentarischen Regierungssystems verlangt die - vom Wähler so gewollte und legitimierte - Führung durch die Mehrheit einerseits und offene Kritik durch die Opposition andererseits. Entsprechend sind die geschilderten Arbeitsstrukturen des Bundestages angelegt. In ihnen werden die Positionen geklärt und die Entscheidungen vorbereitet. In der Plenardebatte wird dafür dann öffentlichdie Verantwortung übernommen - von der Mehrheit für die von ihr durchgesetzte Politik, von der Opposition für deren Kritik und Ablehnung.

Deshalb ist es sachlich auch nicht nötig, dass alle Abgeordneten an der Plenardebatte teilnehmen, wie es die immerwährende Schelte für die "leeren Bänke" im Bundestag nahe legt. Das oft wie eine Entschuldigung angeführte Argument, dass die Parlamentarier gleichzeitig etwa in Ausschüssen arbeiten müssten, trifft ohnehin nicht zu, denn solche Überschneidungen sieht der Terminplan des Bundestages nur in seltenen Ausnahmefällen vor. Betrachtet man diese Frage allerdings unter der Perspektive effektiver Zeitnutzung der Abgeordneten, müssen sich im Plenum tatsächlich nur jene einfinden, die das jeweils anstehende Thema auch behandelt haben und folglich zu seiner öffentlichen Darstellung inhaltlich etwas beitragen können. So verhalten sich in der Regel auch die Bundestagsabgeordneten und gehen, wenn sie nicht mit ihrem Sachverstand für ihre Fraktion gefordert sind, vernünftigerweise anderen Aufgaben nach.

Quellentext

Leere Bänke gehören zur praktischen Politik

[...] Da kein Mensch alle Details aller Sachgebiete überschauen kann, müssen sich die anderen Mitglieder der Partei im Bundestag, die Fraktion, auf ihren Experten oder ihre Expertin verlassen. Das ist der eigentliche Grund für die Fraktionsdisziplin. Denn in den meisten Fragen - außer in solchen, die zur symbolischen Politik werden - geben sie vor, wie die Fraktion abstimmt, und sprechen dann auch für die Fraktion im Plenum und begründen dort das Abstimmungsverhalten der Partei.

Das erklärt, warum in den meisten Sitzungen des Bundestags kaum eine echte Debatte stattfindet und warum in der Regel nur wenige Abgeordnete anwesend sind [...].
Viele Menschen empfinden diesen Anblick als Schande für die Demokratie. Sie meinen, alle Mitglieder des Bundestages und das Kabinett müssten normalerweise zur Gesetzgebung anwesend sein, aufmerksam zuhören und sich an der Debatte beteiligen. [...]
Die Spezialfragen der praktischen Politik machen die Experten der Fraktionen unter sich aus in unzähligen Expertenrunden, Ausschusssitzungen und öffentlichen Veranstaltungen. Dort treffen dieselben Fachleute aus den Parteien, aus der Verwaltung, aus den Interessenverbänden und aus Wissenschaft und Praxis schon seit Jahren immer wieder aufeinander. Sie tauschen immer wieder die gleichen Argumente aus, wissen schon, wer wann was sagen wird. Dennoch nähern sie sich einander immer wieder an, entdecken neue Problemlagen, suchen nach neuen Lösungen, [...] testen Möglichkeiten aus und finden schließlich Regelungen, die von den wichtigsten Interessenvertretern nur noch mit verhaltenem Protest bekämpft werden. Dann wird ausgetestet, ob die Regelung in der eigenen Fraktion durchsetzbar ist. Man spricht mit den Kolleginnen und Kollegen in sachverwandten Ausschüssen und handelt mit möglichen Konkurrenten in der eigenen Partei Gegengeschäfte aus: Lässt du mich hier machen, werde ich dirauch in deiner Angelegenheit nicht in die Quere kommen. Eine Politikerin und ein Politiker, der das Handwerk der praktischen Politik beherrscht, bringt eine Angelegenheit erst vor die Fraktionsführung und in die Fraktion, wenn der Weg geebnet ist und es dort eigentlich nichts mehr zu diskutieren gibt. Daher folgt die Fraktion in der Regel dem Vorschlag und der kurzen Argumentation des Experten oder der Expertin aus dem einschlägigen Ausschuss. Danach ist die Debatte und Abstimmung im Plenarsaal nur noch Formsache: Dieselben, die sich vorher schon überall begegnet sind, sagen noch einmal, was sie vorher schon immer gesagt haben. Sie machen dieselben Zwischenrufe, die sie immer schon gemacht haben. Die anderen Mitglieder des Bundestages klatschen gelegentlich bei den Beiträgen der eigenen Redner. [...] Klingelt draußen in den Gängen und Zimmern des Parlamentsgebäudes die Glocke zur Abstimmung, eilt man zurück in den Plenarsaal, damit die Abstimmung auch so ausgeht, wie zuvor in der Fraktion beschlossen. [...] Das ist praktische Politik in Aktion. [...]

Wolf Wagner, Wie Politik funktioniert, München 2005, S. 87 f.
http://www.dtv.de

Der Bundestag hat auf die anhaltende Kritik an der nicht befriedigenden Erfüllung seiner Öffentlichkeitsfunktion reagiert. Inzwischen werden häufiger Sitzungen von Ausschüssen und Enquete-Kommissionen geöffnet und auch vom Parlamentsfernsehen übertragen. Seit drei Wahlperioden stehen einer öffentlichen Sitzung nur noch weniger als sechs nicht-öffentliche gegenüber. Weitere Bemühungen, zum Beispiel durch Öffentlichkeitsarbeit, Besucherprogramme, durch Ausstellungen und Publikationen realitätsgerecht über die Arbeit des Parlaments zu informieren, treten hinzu. Auch das Internet als Medium der Information und des direkten, wenngleich nicht persönlichen Kontaktes zwischen Bürgern und Politik gewinnt ständig an Bedeutung.

Diese Entwicklungen sind erfreulich, die grundsätzliche Problematik aber bleibt, dass sich die Bedingungen für die Vermittlung von Politik über die letzten Jahrzehnte drastisch verändert haben. Nicht mehr der persönliche Kontakt zwischen Abgeordneten und Wählern, etwa bei Veranstaltungen oder Bürgersprechstunden im Wahlkreis, oder aber das geschriebene Wort, etwa in der Presse sowie in Veröffentlichungen der Parteien, sind die Formen, in denen über politische Inhalte informiert und diskutiert wird. Heute ist das Fernsehen das bevorzugte Medium, das die meisten Menschen über Politik ins Bild setzt und das im wahrsten Sinne des Wortes: Fernsehen braucht Bilder, was die Art der Informationsvermittlung und den Stil der Kommunikation zwischen Politik und Bürgern verändert. "Breaking news", die Orientierung am Neuigkeitswert, erhöht die Schlagzahl, mit der die Politik agieren muss; ein fernsehgerechtes Erscheinungsbild und ein sicheres Auftreten vor der Kamera werden zu Kriterien für die Eignung von Politikern und befördern die Personalisierung von Politik. Teure Sendezeiten oder ein vermeintlich geringes Publikumsinteresse diktieren oft eine Verkürzung und Vereinfachung bei der Darstellung komplexer politischer Zusammenhänge.

Es ist müßig, hier nach Ursache und Wirkung zu suchen: Die Verhaltensweisen der politischen Akteure und der Medien bedingen sich gegenseitig; beide Seiten haben sich inzwischen aufeinander eingestellt, nutzen einander und sind aufeinander angewiesen. Im Ergebnis hat das Plenum des Bundestages als Ort der direkten Vermittlung von Politik an Bedeutung verloren. Insofern geht die oft erhobene Klage, früher habe es im Bonner Parlament noch begnadete, charismatische Redner gegeben, heute seien es dagegen alles mittelmäßige Beamte oder Technokraten, am Kern vorbei. Für die Außenwirkung eines Politikers wie für die Verbreitung politischer Informationen und Botschaften ist der Auftritt in einer einschaltquotenstarken Talkshow viel wichtiger als eine gute Rede im Plenum des Bundestages. Um heute ein Thema öffentlich zu "besetzen", setzt der Abgeordnete es tunlichst nicht zuerst auf die Tagesordnung des Deutschen Bundestages, sondern setzt sich zur Talkmeisterin am Sonntagabend. Man mag das als bedauerliche Fehlentwicklung kritisieren, es ist aber eine, die von Politikern, Medien und Öffentlichkeit gemeinsam getragen wird.

Quellentext

Rolle der Medien

Beim Prozess der politischen Meinungsbildung werden den Medien häufig folgende Aufgaben zugeordnet:
  • Information über Geschehnisse und Meinungen;
  • Artikulation von Meinungen, wie sie in der Bevölkerung bestehen;
  • Kritik und Kontrolle gegenüber Regierungen, Parteien etc.
Unbestritten sind dabei die beiden erstgenannten Funktionen, bei denen die Medien lediglich als Mittler operieren. Was hingegen ihre Rolle als kritisierende und kontrollierende Akteure angeht, divergieren die Meinungen. Während von einer Seite diese Aufgabe bejaht und zuweilen sogar durch die einer "Orientierung und Aufklärung" ergänzt wird, steht dem die These gegenüber, Verlegern, Intendanten und Journalisten fehle es an demokratischer Legitimation für eine derartige Akteursrolle; sie sollten möglichst nur als "Moderatoren" fungieren. Unvermeidlich würde selbst eine derartige Mittlerrolle noch eine Themen- und Nachrichtenauswahl umfassen.
Wendet man sich der Frage zu, wie die Medien die ihnen zugeordneten Funktionen erfüllen, so fallen Defizite und Probleme ins Auge:
1. In der medialen Vermittlung der Politik wird [...] ein Trend zur Vereinfachung, Personalisierung und Emotionalisierung konstatiert: "Die dramaturgischen Notwendigkeiten - Spannung, Verkürzung, Simplifizierung - lassen Kontinuität und Rationalität auf der Strecke", fasst (der Politikwissenschaftler Heinrich - Anm. der Red.) Oberreuter zur Fernsehvermittlung der Politik zusammen. Auf diese Weise wird einerseits oberflächliche Anteilnahme und unbegründetes Kompetenzbewusstsein beim Publikum, andererseits dem entsprechendes Öffentlichkeitsverhalten bei Politikern erzeugt. [...]
2. Ähnlich problematisch wirkt sich eine zweite strukturelle Bedingung medialer Vermittlung aus: die journalistische Auswahl nach dem "Nachrichtenwert". Er wird gesteigert durch den gehobenen Status eines Akteurs, die Konflikthaltigkeit und die Relevanz eines Themas für viele Menschen, durch Identifikation (dank räumlicher Nähe und Emotionalisierung), Dramatik und Affinität des Geschehens. Im Ergebnis wird dem Atypischen Vorrang vor dem Normalen, der Neuigkeit vor der Wiederholung (Neophilie), der affektiv ansprechenden Katastrophe bzw. dem Skandal vor ordentlichen Verhältnissen (Videomalaise) eingeräumt. So notwendig dies ist, um Aufmerksamkeit zu erringen, hat es zur Folge, dass beim Konsumenten im Laufe der Zeit ein systematisch verzerrtes Bild der Welt entsteht. [...]
3. Schließlich wird den Medien unbestritten die Wirkung zugeschrieben, die Themen der Politik und Diskussion zu bestimmen (agenda setting). Dabei neigen sie dazu, selbst bei Landtagswahlen den Akzent relativ stark auf Politikkonstellationen und Personen (horse race-Aspekte) zu Lasten von Sachthemen zu legen. [...]
Dass Medien die politische Meinungsbildung und das Wahlverhalten beeinflussen, zeigen Untersuchungen der Publizistikwissenschaft. [...] Dies [...] heißt nicht, Medien könnten das Publikum beliebig lenken oder "manipulieren". Nicht selten werden mediale Informationen und Meinungen in Primärgruppen (Familien, Freunde, Kollegen, Nachbarn) verarbeitet und selektiv im Sinne der eigenen Auffassungen aufgenommen. Im Endeffekt scheinen derartige Filtereffekte aber kurzfristiger Natur, da die Medien langfristig auf die kognitive Weltsicht der Individuen einwirken. Zuspitzend zwar, aber zutreffend für Menschen ohne größere eigene Welterfahrung oder -kenntnis formuliert (der Soziologe Niklas - Anm. der Red.) Luhmann hierzu: "Was wir über unsere Gesellschaft, ja über die Welt, in der wir leben, wissen, wissen wir durch die Massenmedien". [...]
Angesichts der Medienwirkungen und ihrer Handlungslogik suchen sich die politischen Akteure an der letzteren auszurichten; Entertainisierung und Personalisierung nehmen zu. Ideologie-gebundene Organisationen wie Gewerkschaften tun sich allerdings schwer in einer solchen "Mediendemokratie". [...]

Wolfgang Rudzio, Das politische System der Bundesrepublik Deutschland, 7., aktual. u. erw. Aufl., Wiesbaden 2006, S. 395 ff.

Angesichts dieser Zusammenhänge kommt den Parteimitgliedern vor Ort keine geringere, sondern eher eine gesteigerte Bedeutung für die Vermittlung von Politik zu. Sie wirken in Familie und Freundeskreis, im Beruf und in Vereinen und verkörpern so die Notwendigkeit wie Vernünftigkeit politischen Engagements. Parteien sind auf diese Weise unverzichtbare Bausteine für eine funktionierende Demokratie. Erst diese Verwurzelung in der Bürgerschaft bringt auch den politischen Nachwuchs für die Parlamente hervor und bestimmt so über die Qualität künftiger politischer Entscheidungen.

Artikulationsfunktion

Die Vermittlung und Begründung von Politik, sei es direkt im Plenum oder sei es über Medien, ist nur die eine Richtung der Kommunikation zwischen Abgeordneten und Bürgern. Parlamentarier müssen darüber hinaus im Gegenzug gesellschaftliche Interessen wie Wählermeinungen in die politischen Institutionen transportieren und für deren angemessene Berücksichtigung im Entscheidungsprozess sorgen. Dass es der Vielschichtigkeit menschlicher Interessen widerspräche und fatale Konsequenzen für die Kompromiss- und Handlungsfähigkeit von Politik hätte, wollte man diese Funktion über "soziale Repräsentativität", also die spiegelbildliche Zusammensetzung des Parlaments erreichen, ist oben dargelegt worden (siehe S. 32/33). Der Bundestag ist kein "Abbild" der Bevölkerung und muss es auch nicht sein, solange gewährleistet ist, dass zwischen Repräsentierten und Repräsentanten eine ständige lebendige Verbindung besteht.

Ihrer Aufgabe, das Bindeglied zu sein, kommen die Abgeordneten auf vielfältige Weise nach. Die Vernetzung, die alle Mitglieder des Bundestages mit ihren Parteiorganisationen pflegen - die meisten von ihnen sogar, indem sie Vorstandspositionen vor allem in Ort und Kreis beibehalten -, dient nicht nur der Sicherung der eigenen Hausmacht, sondern schafft auch Kontakte zur Parteibasis, zur Wählerschaft, den Vereinen und den Verbänden. Viele Abgeordnete nehmen zudem kommunalpolitische Aufgaben als Gemeinde- und Kreisräte, teils sogar als Bürgermeister wahr und sind im vorpolitischen Raum, also in Vereinen, Verbänden und Interessengruppen aktiv. Hier werden Informationen aufgenommen, Interessen ermittelt, Meinungen abgefragt, Stimmungen gefühlt - alles wichtige Bausteine für die Willensbildung im Parlament. In welchem Ausmaß die Abgeordneten sich diesen Kontakten widmen, zeigen Studien zu ihrem Zeitbudget: 33 der durchschnittlich 78 Arbeitsstunden einer sitzungsfreien Woche und knapp 20 einer ebenso langen Sitzungswoche verbringen MdBs mit solchen Tätigkeiten.

Fragt man die Parlamentarier nach der Bedeutung ihrer verschiedenen Aufgaben, so halten 84 Prozent es für wichtig, stets für die Bürgerinnen und Bürger zugänglich zu sein; in einer Umfrage unter 2800 deutschen Landes-, Bundes- und Europaparlamentariern verstanden sich 86 Prozent der Befragten vor allem als "Sachwalter des Gemeinwohls", und 89 Prozent stimmten der Aufgabenbeschreibung zu, sie sollten die Anliegen und Interessen der Bürgerinnen und Bürger im Parlament vertreten. Des Weiteren haben Detailstudien zur Wahlkreisarbeit ergeben, dass den Abgeordneten Bürgernähe ein wichtiges Anliegen ist und die meisten sich erfolgreich darum bemühen. Wo dies nicht der Fall ist, stehen praktische Gegebenheiten im Wege: Abgeordnete aus kleinen Parteien beispielsweise müssen sehr viele Menschen betreuen, oder Spitzenpolitikern fehlt meistens die Zeit für den intensiven persönlichen Kontakt zu Bürgern.

Studien zur Responsivität, also, verkürzt gesagt, zur Frage, ob Politiker entsprechend den Interessen und Einstellungen der Wähler handeln, weisen in dieselbe Richtung: Danach besteht zwischen Öffentlichkeit und Parlament ein Verhältnis wechselseitiger Beeinflussung. Oft nehmen dabei die Abgeordneten beziehungsweise nimmt die Regierung eine Führungsrolle ein, "das heißt parlamentarisches Handeln führt eher zu einem Meinungswandel, als daß die Veränderung der Bevölkerungspräferenzen dem parlamentarischen Handeln vorausgeht. Allerdings findet sich nie ein ausschließlich in eine Richtung verlaufender Einfluss, sondern öffentliche Meinung und Politik beeinflussen sich in unterschiedlichem Maße gegenseitig" (Frank Brettschneider). Auch wenn ausweislich dieser Untersuchungen der Bundestag also eine kommunikative Führungsfunktion wahrnimmt, so wird ebenso deutlich, dass dies im Wechselspiel von Bürgern und Politik stattfindet. Von "Abgehobenheit" und "Bürgerferne" zeugen all diese Fakten und Daten jedenfalls nicht.

Der obige Befund zur Gesetzgebungsfunktion, dass die Bundestagsabgeordneten fleißige Detailarbeiter sind, sich also offenbar darum bemühen, politisch wie sachlich überzeugende Lösungen für anstehende Probleme zu finden, ist ein weiterer Mosaikstein für die Bewertung der Artikulationsleistung. Nimmt man die etwa in Wahlbeteiligung und Wahlverhalten über Jahrzehnte ausgedrückte grundsätzliche Zustimmung der Bevölkerung zu Parlament und Parteien hinzu, so darf geschlossen werden, dass es dem Bundestag im Saldo gelungen ist, eine breite Repräsentation zu gewährleisten und gesellschaftlichen Ausgleich herzustellen.

Karikatur: LobbyKarikatur: Lobby
In den letzten Jahren hat aber, wie etliche Umfragen belegen, die Unzufriedenheit der Bürgerinnen und Bürger dennoch zugenommen. Angesichts der Schwierigkeiten, insbesondere der Verteilungsprobleme, im Zuge der europäischen Integration, der Globalisierungsprozesse und der deutschen Vereinigung sind vermehrt Zweifel zu vernehmen, ob der Bundestag nicht zum Spielball privilegierter Interessen geworden sei. Häufig fällt in diesem Zusammenhang das Stichwort Lobbyismus: Als Etikett für Versuche von Interessenvertretern, die Gesetzgebung (und auch -ausführung) in ihrem Sinne zu beeinflussen, hat es meist einen negativen Unterton. Aus dieser Sicht sind große Verbände oder gar einzelne Unternehmen mittlerweile politisch viel zu mächtig, wirken zudem nicht nur von außen auf Parlament und Regierung ein, sondern können ihre Positionen sogar intern zur Geltung bringen, weil sie durch Beraterverträge oder anderweitige Geschäftsbeziehungen auch Abgeordnete in ihre Netzwerke einbinden (so genanntes Inside-Lobbying, siehe S.57). Einzelfälle, in denen MdBs auf der Gehaltsliste von Konzernen standen, ohne dafür konkrete Arbeit in den Unternehmen zu leisten, trugen weiter zu diesem Eindruck verschleierter und ungerechter Bevorzugung bestimmter Gruppen der Gesellschaft bei.

Quellentext

Mehr Macht den Abgeordneten

Die Einbindung von Interessensgruppen in die Gesetzgebung ist notwendig und legitim. [...] Allerdings gibt es auch Tendenzen im Lobbying, die durchaus kritisch zu betrachten sind. BLICKPUNKT BUNDESTAG sprach mit dem Politologen Rudolf Speth. [...]

Blickpunkt Bundestag:Herr Speth, der Sammelband "Die fünfte Gewalt. Lobbyismus in Deutschland", den Sie gemeinsam mit Thomas Leif herausgegeben haben, setzt sich sehr kritisch mit dem Phänomen des Lobbyismus auseinander. Was bereitet Ihnen vor allem Sorge?
Rudolf Speth: Dass die Zahl der Lobbygruppen, die vor allem punktuelle, wenig am Gemeinwohl orientierte Interessen verfolgen, stark zunimmt. Diese Lobbygruppen verfügen über viel Geld und Know-how und können dem einzelnen Abgeordneten gut aufbereitete Informationen bereitstellen. Außerdem liefern sie nicht nur Informationen, sondern immer öfter komplette Gesetzentwürfe. Hinter vorgehaltener Hand wird das von vielen Lobbyisten bestätigt - nicht nur aus dem Wirtschafts-, sondern auch aus dem NGO-Bereich.
Blickpunkt: Wie erklären Sie sich diese Entwicklung?
Speth: Sie hat mehrere Ursachen. Zum einen haben Verbände und Gewerkschaften einen Bedeutungsverlust erfahren, weil sich viele Unternehmen heute vorwiegend am Kapitalmarkt orientieren. Zwar sind die meisten von ihnen noch Mitglied in einem Verband, aber sie betreiben auch auf eigene Faust Lobbying, um ihre ganz spezifischen Unternehmensinteressen zu vertreten. In Berlin haben wir etwa hundert solche Firmenrepräsentanzen. Durch die Öffnung der Grenzen - Stichwort Globalisierung - gibt es zudem immer mehr ausländische Unternehmen in Deutschland, die natürlich nicht Mitglied etwa im Bundesverband Deutscher Industrie sind. Zum anderen differenziert sich die Wirtschaft immer mehr aus, das heißt die Zahl der Verbände nimmt zu. So gab es früher nur einen Pharmaverband, heute sind es vier.
Blickpunkt: Welche Politikbereiche sind denn vom Lobbying besonders betroffen?
Speth: Am heftigsten umkämpft sind die Bereiche, in denen die Chancen der Unternehmen, auf dem Markt Geld zu verdienen, vor allem politisch bestimmt werden. Überall dort, wo es starke staatliche Regulierung gibt, gibt es auch starkes Lobbying. Das ist vor allem im Gesundheitsbereich und im Energiesektor der Fall. Für diese Legislaturperiode wurden ja grundlegende Änderungen im Gesundheitsbereich angekündigt. Umso mehr werden viele mächtige Interessensgruppen versuchen, anstehende Gesetzesvorhaben in ihrem Sinne zu beeinflussen - etwa indem sie die Mitglieder des Gesundheitsausschusses mit Informationen versorgen.

"Stellung der Abgeordneten aufwerten", Text: Nicole Alexander, in: Blickpunkt Bundestag vom 20. März 2006

Sofern mit dieser Kritik die Vertretung von Partikularinteressen gegenüber dem Parlament in Misskredit gebracht werden soll, ist ihr entschieden zu widersprechen. Es gehört zu den Wesensmerkmalen pluralistischer Demokratie, dass sie die Artikulation aller gesellschaftlichen Interessen ermöglicht. Selbstverständlich muss der Bundestag Adressat dieser Anliegen sein; selbstverständlich hat jedermann das Recht, sich mit Positionen und Forderungen an seine Repräsentanten zu wenden. Erst aus dieser Freiheit und der Aufgabe des Parlaments wie der dort versammelten Parteien, die Interessen mittels Konflikt und Kompromiss auszugleichen, kann Gemeinwohl - und damit Gerechtigkeit - erzeugt werden. Darum muss immer wieder aufs Neue gerungen werden, denn in einer freiheitlichen Gesellschaft existiert keine einzige Wahrheit, kein vorgegebenes Gemeinwohl. Und an diesem Ringen müssen sich alle beteiligen dürfen. Indes: Ein ebenso wichtiger Grundsatz ist Transparenz. Es muss durchschaubar sein, wer mitwelchem Ergebnis auf den Entscheidungsprozess einwirkt, damit politische Verantwortung durch Bestätigung oder Abwahl der Akteure konkretisiert werden kann. Nicht das Ob des Einflusses von Interessen - auch solcher, die mit "Macht" finanziell oder politisch ausgestattet sind - auf das Parlament ist diskussionswürdig, sondern nur das Wie. Können die Bürgerinnen und Bürger sehen, welcher Verband, welches Unternehmen in welcher Weise und Intensität politisch agiert, dann müssen die Politiker alles daran setzen, den Verdacht unbotmäßigen Einflusses zu vermeiden beziehungsweise zu zerstreuen. Lobbyismus darf nicht unterbunden werden, sondern es bedarf der förmlichen Regeln wie eines informellen Verhaltenskodexes, seine Formen und Praktiken offen zu legen und damit, wenn nötig, durch die Wähler sanktionierbar zu machen. Das ist die beste Garantie gegen Missbrauch.

Quellentext

Inside-Lobbying verbieten?

[...] Es hieß, der Stand oder gar Beruf des Bundestagsabgeordneten vertrage sich nicht mit einer anderen wichtigen Tätigkeit oder Anstellung. Zur Überprüfung lassen sich unterschiedliche Meßlatten heranziehen, etwa der Zeitaufwand und die Rechtslage. Dabei kommt dem Grundgesetz besonderes Gewicht zu. Sein Artikel 38 schließt keinerlei Nebentätigkeit eines Abgeordneten aus, stellt seinen Status und die Wählbarkeit unter den Vorbehalt eines Bundesgesetzes. Somit ist es folgerichtig, daß das Bundestagsmandat selbst mit den zeitaufwendigsten "Nebentätigkeiten" vereinbar ist, welche die Republik kennt - mit den Ämtern des Bundeskanzlers und der Bundesminister. [...]

An der Tätigkeit eines Bundestagsabgeordneten sind zwei Elemente besonders wichtig: zum einen die vom Grundgesetz vorgeschriebene ausschließliche Unterwerfung unter das Gewissen, zum anderen das Abstimmungsverhalten, also die Quintessenz der parlamentarischen Arbeit. Sowohl bei der Zustimmung oder Ablehnung von Gesetzen (ebenso bei der Stimmenthaltung) als auch bei der Wahl von Amtsträgern vom Bundespräsidenten über den Bundeskanzler bis hin zum Wehrbeauftragten des Bundestages soll allein das eigene Gewissen des Abgeordneten den Ausschlag geben. Das Gewissen ist jedoch nicht freischwebend. Zu Recht wird, bis zum Beweis des Gegenteils, als selbstverständlich vorausgesetzt, daß das Gewissen auf das Grundgesetz geeicht ist. Auch die Zugehörigkeit zu einer Partei wird als Ausdruck des individuellen Gewissens gar nicht erst in Frage gestellt, weil die Öffentlichkeit ahnt, daß sonst die Demokratie in großem Maßstab gar nicht organisierbar wäre.
[...] Die Übernahme von Positionen, die von Gruppen und Organisationen vertreten werden, denen der Abgeordnete angehört, und eine Stimmabgabe in deren Sinne ist mit dem eigenen Gewissen vereinbar. Denn die Ansichten dieser Gruppierungen entsprechen den eigenen Überzeugungen des Abgeordneten. Könnte er die Forderungen dieser Gruppierungen und seine allgemeine oder besondere Unterstützung für sie nicht mit seinem Gewissen vereinbaren, so würde der Abgeordnete nicht das Mandat niederlegen, sondern die betreffenden Organisationen unbeachtet lassen oder gar verlassen. Das gilt für die Kirchen, Umweltverbände und Gewerkschaften ebenso wie für die Sozial- oder Wirtschaftsverbände, Sport- und Freizeitorganisationen, Landsmannschaften und Weltanschauungsgemeinschaften. Dabei ist die Mehrstufigkeit des parlamentarischen Verfahrens von Bedeutung. Die Forderung eines Verbandes sich zu eigen zu machen und diese dann aus innerer Überzeugung in den innerfraktionellen Klärungsprozeßeinzubringen, ist völlig in Ordnung. Sollte sich in der Fraktion dafür eine Mehrheit finden [...] und sollte gar Aussicht auf eine Mehrheit im Plenum bestehen, so kann der Abgeordnete bei der Schlußabstimmung selbstverständlich guten Gewissens für die Forderung seines Verbandes stimmen und dieser zur Gesetzeskraft verhelfen.
[...] Dieser Mechanismus ist einer der Gründe dafür, daß das Abgeordnetengesetz in seiner noch nicht einmal ein Jahr alten Fassung, in der die Urteile des Bundesverfassungsgerichts verarbeitet sind, einerseits eine Zweitbeschäftigung neben dem Mandat zuläßt, andererseits aber geheime Zuwendungen oder Vermögensvorteile für eine einzelne Abstimmung (sogenannten Stimmenkauf) unnachsichtig ahndet. [...]
Die oft wiederholte Kritik, die Stelleninhaber könnten nicht als Abgeordnete so und als Verbandsfunktionär anders reden, geht ins Leere. Zum einen kann ein Abgeordneter sehr wohl an seiner Partei, an seiner Fraktion und sogar an "seiner" Regierung Kritik üben; ob er das im Sinne seiner beruflichen Tätigkeit oder aus bloßer Profilneurose tut, ist verfassungsrechtlich gleichgültig. Zum anderen akzeptiert ein Arbeitgeber, der einen Abgeordneten unter Vertrag nimmt, daß es kein "imperatives Mandat" geben darf ("ist an Aufträge und Weisungen nicht gebunden", heißt es im Grundgesetz). Ist der Arbeitgeber mit der Arbeit "seines" Abgeordneten unzufrieden, wird er ihm kündigen; sind die Parteidelegierten mit ihm unzufrieden, werden sie ihn nicht mehr aufstellen, sind die Wähler unzufrieden, werden sie ihn nicht mehr bestätigen. Der Bürger, der in den letzten beiden Kontrollinstanzen nur eine nachträgliche Heilung sieht, kann sich darauf verlassen, daß die Angehörigen dereigenen Fraktion, erst recht aber die der anderen Fraktionen voller Skepsis gegenüber einem "Interessenvertreter" sind und ihm keineswegs aufs Wort folgen oder auf ihn ohne sachlichen Grund "hereinfallen". Es mag zwar politisch opportun erscheinen - auch aus der Sicht von Parteivorsitzenden -, einzelne Berufe oder Tätigkeiten für unvereinbar mit dem Mandat zu erklären, aber die Begründungen taugen regelmäßig nicht, um daraus gesetzliche oder gar verfassungsrechtliche Verbote abzuleiten. Was aber nicht verboten werden kann, muß aus der Sicht des Staates zulässig bleiben. Wer mit staatsrechtlicher Autorität gegen Zulässiges polemisiert oder gar Einspruch erhebt, soll eine Gesetzesänderung auf den Weg bringen - oder schweigen.

Georg Paul Hefty, "Nur dem Gewissen unterworfen", in: Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 2. August 2006

Es sei noch einmal in Erinnerung gerufen: Letztlich geht es bei der Erfüllung von Parlamentsfunktionen darum, die Legitimität der politischen Entscheidungen herzustellen und damit die Bereitschaft der Bürgerinnen und Bürger zu erzeugen, diesen Entscheidungen zu folgen. Allein auf diese Weise wird sozialer Frieden in einer Gesellschaft auf demokratische Weise möglich. Dieser grundsätzliche Zusammenhang veranlasst die Parlamente und Abgeordneten dazu, nur solche Entscheidungen zu treffen, für die sie entweder schon breite Akzeptanz vorfinden oder für die sie glauben, genügend parlamentarisch gearbeitet, öffentlich geworben und überzeugt zu haben. Bilanziert man die Tätigkeit des Deutschen Bundestages in den fast 60 Jahren seines Bestehens oder gar im historischen Kontext, so verdient er Respekt: Kein deutsches Parlament hat es zuvor vermocht, in den Einstellungen der Bürgerinnen und Bürger die parlamentarische Demokratie als Garantin politischer Stabilität und inneren wie äußeren Friedens zu verankern.


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