Frankreich

10.3.2005 | Von:
Wolfram Vogel

Charakteristika des politischen Systems

Rolle des Parlaments

Das Parlament besteht aus Nationalversammlung und Senat. Seine Zuständigkeit wurde durch einen festen Katalog von Gesetzgebungskompetenzen geregelt. Selbst die Zahl der ständigen Ausschüsse - lediglich sechs, im Vergleich zu 23 des Deutschen Bundestages - ist in die Verfassung geschrieben. Die Regierung legt die Tagesordnung der Nationalversammlung fest, über die nicht im Plenum abgestimmt wird. Der "rationalisierte Parlamentarismus" kommt des Weiteren darin zum Ausdruck, dass die Regierung verschiedene Teile eines Gesetzestextes einer einzigen Abstimmung unterwerfen und damit Änderungsanträge des Parlamentes unberücksichtigt lassen kann; dieser Abstimmung darf sich das Parlament nicht verweigern. Die stärkste Waffe in den Händen der Regierung ist die Verknüpfung der Abstimmung über ein Gesetz mit der Vertrauensfrage. Hiermit diszipliniert der Premierminister seine eigene Mehrheit, um effizient regieren zu können. Zu guter Letzt werden die Geschäftsordnungen der beiden Kammern der obligatorischen Kontrolle durch den Verfassungsrat unterworfen.

Auch wenn diese Bestimmungen den Eindruck erwecken, es handele sich um ein "schwaches" Parlament, so haben sie vielmehr dazu geführt, den Parlamentarismus in Frankreich effektiv zu gestalten und ihn so zu modernisieren.

Der Senat vertritt als zweite Kammer der Legislative die Gebietskörperschaften (Gemeinden und Départements). Er ist in seiner Besetzung nicht mit dem deutschen Bundesrat zu vergleichen, da dieser die Länderexekutiven "vertritt". Wie die Nationalversammlung kann der Senat Gesetzesvorschläge einbringen, Gesetzentwürfe der Regierung beraten und Abänderungsanträge stellen. Werden sich beide Kammern nicht einig, kann der Premierminister von der Nationalversammlung das "letzte Wort" verlangen. Bei Verfassungsänderungen hat der Senat jedoch ein Vetorecht: Die erste Kammer ist auf seine Zustimmung angewiesen.

Funktionen des Verfassungsrates

Mit dem Verfassungsrat (Conseil constitutionnel) ist 1958 ein gänzlich neues Organ geschaffen worden, das keinen Vorläufer in der französischen Verfassungsgeschichte hatte. Es setzt sich aus neun Mitgliedern zusammen, von denen jeweils drei vom Staatspräsidenten, dem Präsidenten der Nationalversammlung und dem des Senates ernannt werden. Sie üben ihr Mandat, das nicht erneuerbar ist, neun Jahre aus.

Der Verfassungsrat hatte zunächst drei Funktionen:
  • darauf zu achten, dass die neue Gewaltenteilung zwischen Parlament und Regierung aufrechterhalten blieb, konkret: dass das Parlament nur im Rahmen der Grenzen tätig ist, die die Verfassung ihm gesetzt hat;
  • über die Ordnungsmäßigkeit der Präsidentschafts- und Parlamentswahlen sowie des Verfahrens bei einem Volksentscheid zu wachen und
  • Gesetze auf ihre Verfassungsmäßigkeit zu überprüfen.
Die Kontrolle über das Parlament war eine wichtige Aufgabe in den ersten Jahren der V. Republik, ist heute aber kaum mehr von Bedeutung. Sie zeigt, dass der Verfassungsrat als Bestandteil des rationalisierten Parlamentarismus konzipiert worden war und nicht primär als Verfassungsgericht. Diese Funktion erhielt er erst nach einer bahnbrechenden Entscheidung im Jahre 1971 und einer Verfassungsänderung im Jahre 1974.

Zuerst entschied der Verfassungsrat 1971, die Präambel der Verfassung als Prüfungsmaßstab heranzuziehen. Die französische Verfassung enthält keinen expliziten Grundrechtekatalog, so wie das deutsche Grundgesetz. Vielmehr verweist die Präambel auf die Erklärung der Menschen- und Bürgerrechte von 1789 und auf soziale Grundrechte, wie sie in der Präambel der Verfassung der IV. Republik von 1946 festgelegt wurden. Diese beiden Texte sind seitdem faktischer Bestandteil der Verfassung von 1958. Die Präambel als Prüfungsmaßstab heranzuziehen, war die erste Revolution: Grundrechtsschutz wird zukünftig verfassungsgerichtlich einklagbar. Wer aber sollte dies wollen? Bisher konnten nur Staatspräsident, Premierminister sowie die Präsidenten der beiden Kammern den Conseil anrufen.

Entwicklung der Verfassungskontrolle in der V. RepublikEntwicklung der Verfassungskontrolle in der V. Republik
1974 kam die zweite Revolution: Eine Verfassungsänderung ermöglichte fortan, dass 60 Abgeordnete oder 60 Senatoren den Verfassungsrat anrufen können, um ein Gesetz an der Verfassung überprüfen zu lassen. In Deutschland ist ein Drittel des Bundestages, also etwa 200 Abgeordnete, erforderlich, was eine Klage viel schwieriger und eher selten macht. Die Opposition im französischen Parlament nutzt seitdem ihr neues Recht systematisch, um jedes beliebige Gesetz vom Conseil überprüfen zu lassen, und sie hat damit in etwa der Hälfte aller Fälle Erfolg. Eine französische Besonderheit ist es, dass die Anrufung des Verfassungsrates nur im Zeitraum zwischen der Verabschiedung eines Gesetzes durch das Parlament und seiner Verkündung durch den Staatspräsidenten erfolgen kann. Der Verfassungsrat muss dann binnen vier Wochen eine Entscheidung treffen, die in der Regel einstimmig fällt. Die Tradition der Formulierung einer abweichenden Meinung wie in Deutschland oder in den USA existiert in Frankreich nicht.

Diese Entwicklung stellt einen tiefgreifenden Wandel des politischen Systems dar. Wird in Deutschland gemeinhin davon ausgegangen, dass in wichtigen Fragen "Karlsruhe" (nach dem Sitz des Bundesverfassungsgerichtes) mit entscheiden wird, so hat in Frankreich seit Mitte der 1970er Jahre eine - in ihrem Prinzip - vergleichbare Entwicklung begonnen. Der Conseil constitutionnel hat zwar nicht die gleichen Kompetenzen wie das Bundesverfassungsgericht, also keine konkrete Normenkontrolle und keine Verfassungsbeschwerde. Doch hat er sich durch seine Rechtsprechung seit den 1970er Jahren zum Hüter der Verfassung der V. Republik entwickelt.

Auf dem Weg in die dezentralisierte Republik

Historisch war der Zentralismus nicht nur ein Herrschaftsinstrument zur Förderung des nationalen Zusammenhalts - insbesondere im Ancien Régime, der Zeit der Monarchie -, sondern auch ein Modernisierungsinstrument zur Herausbildung leistungsfähiger Verwaltungsstrukturen - verstärkt unter Napoleon. Heute ist Frankreich ein dezentralisierter Einheitsstaat. Unter Dezentralisierung wird die Verlagerung von Verwaltungseinheiten und Regelungskompetenzen auf Regionen und Départements verstanden, die dadurch mehr autonome Entscheidungsbefugnis erhalten. Dieser Prozess bedeutet jedoch nicht, den französischen Einheitsstaat zu föderalisieren. Die Regionen besitzen beispielsweise keine Gesetzgebungsbefugnisse oder Regierungskompetenzen wie etwa die Bundesländer im deutschen Föderalstaat. Heute kennt Frankreich vier Verwaltungsebenen:
  • den Zentralstaat,
  • die Region (26, davon vier in Übersee),
  • das Département (100, davon vier in Übersee),
  • die Gemeinde (circa 36700, wovon 80 Prozent weniger als 1000 Einwohner haben; Deutschland hat etwa 12600 Gemeinden).
Die Regionen sind überwiegend für die regionale Wirtschaftsentwicklung, die Verkehrs- und Raumplanung sowie die berufliche Aus- und Weiterbildung zuständig. Den Départements obliegt das Sozial- und Gesundheitswesen, die Jugend-, Alten- und Behindertenhilfe sowie die Entwicklung des ländlichen Raums. Städte und Gemeinden sind vor allem für Flächennutzung und Stadtplanung zuständig sowie finanziell an den Ausgaben auf Départementsebene beteiligt. Der vom Gemeinderat gewählte Bürgermeister (maire) ist dabei die wichtigste Bezugsperson für die Bürgerinnen und Bürger.

Folgendes Beispiel verdeutlicht die mitunter problematische Kompetenzabgrenzung: Alle drei Ebenen sind für das Schulwesen zuständig, für Bau, Einrichtung, Instandhaltung der Schulgebäude. Die Region kümmert sich dabei nur um die Gymnasien (lycées), das Département nur um die Sekundarschulen (collèges), die Gemeinde nur um Grundschulen (écoles primaires) und Kindergärten. Den Bildungssektor beispielsweise in einem strukturschwachen Gebiet gleichmäßig zu fördern, ist aufgrund der Vielzahl verschiedener Zuständigkeiten und Entscheidungswege äußerst schwerfällig.

Zwar stammen die Dezentralisierungsgesetze aus dem Jahre 1982, doch die Geschichte der territorialen Organisation Frankreichs zwischen Zentralisierung und Dezentralisierung ist wesentlich älter.

Die erste Etappe der Dezentralisierung wurde mit dem Amtsantritt von Staatspräsident Mitterrand 1981 eingeläutet:
  • Die staatliche Vorabkontrolle aller Aktivitäten der Gebietskörperschaften durch den Präfekten (als Vertreter des Staates) wurde abgeschafft.
  • Für die Départementsverwaltung war seitdem nicht mehr der Präfekt verantwortlich, sondern der Präsident des Départementrates (Conseil général).
  • Zum ersten Mal hatten die Gebietskörperschaften somit Hoheit über die eigene Verwaltung, die bislang zentralstaatlich gelenkt war. Erstmals erhielten sie echte Autonomie zu politischer Gestaltung.
Die zweite Etappe, die mit dem Amtsantritt von Premierminister Raffarin 2002 begann, sieht folgende Neuerungen vor:
  • Die Dezentralisierung ebenso wie die Regionen als Gebietskörperschaften erhalten erstmalig Verfassungsrang; das Subsidiaritätsprinzip wird verankert, wonach Entscheidungen auf der Ebene getroffen werden sollen, wo sie am besten umgesetzt werden können.
  • Eine Experimentierklausel sieht vor, dass die Regierung auf experimenteller Basis Kompetenzen an die Gebietskörperschaften abtreten kann; diese erhalten das Recht, Änderungen bei Gesetzen und Verordnungen vorzunehmen.
  • Die Finanzautonomie der Gebietskörperschaften wird gestärkt durch das Recht, lokale Steuern zu erheben.
  • Die Gebietskörperschaften dürfen künftig Referenden mit Entscheidungscharakter zu Themen aus ihrem Zuständigkeitsbereich durchführen. Vorher war das nur konsultativ möglich. Die Bürgerinnen und Bürger erhalten zudem ein Petitionsrecht, wodurch sie bestimmte Themen auf die Tagesordnung der gewählten Gremien setzen lassen können. Durch diese Maßnahmen vollzieht sich eine Stärkung der direkten Demokratie vor Ort.
  • Die Überseegebiete dürfen künftig ihre Statute selbst fassen, also ihren jeweiligen örtlichen Gegebenheiten anpassen.
Wie fruchtbar der neue Boden ist, den die zweite Etappe der Dezentralisierung Frankreich bereitet hat, wird sich besonders im Hinblick auf die Experimentierklausel noch zeigen müssen. Der Staat hat Garantien für die Umsetzung der Dezentralisierung gegeben. Die wichtigste besteht darin, dass keine Übertragung von Verantwortung - also neuen Kompetenzen - ohne gleichzeitige Zuweisung entsprechender Finanzmittel entschieden werden darf ("Konnexitätsprinzip").


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