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3.11.2020 | Von:
Jaana Müller-Brehm
Philipp Otto
Michael Puntschuh

Politik, Recht und Verwaltung

Mit der Digitalen Agenda formulierte die deutsche Bundesregierung unter Beteiligung von Privatwirtschaft, Wissenschaft und Zivilgesellschaft ein wegweisendes Programm für zentrale Politikbereiche. Weitere Strategien wie die zur Künstlichen Intelligenz ergänzen die digitalpolitische Gestaltung auf Bundesebene. Hinzu kommen Maßnahmen auf EU-Ebene für eine digitale Gemeinschaft sowie zur Regulierung von Datenschutz und Datennutzung. In der öffentlichen Verwaltung soll die Digitalisierung dabei helfen, bürokratische Prozesse zu optimieren.

Auf dem Digital-Gipfel in der Dortmunder Westfalenhalle besucht Bundeskanzlerin Angela Merkel (2. v. l.) am 29. Oktober 2019 den Stand der Deutschen Telekom. In ihrer Begleitung (v. l.) Achim Berg, Präsident des Bundesverbandes Bitkom e. V., Thomas Jarzombek, Beauftragter für Digitale Wirtschaft im Bundesministerium für Wirtschaft und Energie; Anja Karliczek, Bundesministerin für Bildung und Forschung sowie Gerd Buziek, Esri Deutschland GmbHAuf dem Digital-Gipfel in der Dortmunder Westfalenhalle besucht Bundeskanzlerin Angela Merkel (2. v. l.) am 29. Oktober 2019 den Stand der Deutschen Telekom. In ihrer Begleitung (v. l.) Achim Berg, Präsident des Bundesverbandes Bitkom e. V., Thomas Jarzombek, Beauftragter für Digitale Wirtschaft im Bundesministerium für Wirtschaft und Energie; Anja Karliczek, Bundesministerin für Bildung und Forschung sowie Gerd Buziek, Esri Deutschland GmbH (© Bundesregierung – B 145 Bild-00439921/Guido Bergmann)

Die fortschreitende Digitalisierung beeinflusst die Politik und das Regieren sowohl in Bezug auf Inhalte und Themenfelder, als auch in Zusammenhang damit, wie Recht wirkt und wie politische Debatten geführt werden. Das legt beispielsweise die Politikwissenschaftlerin Jeanette Hofmann in ihrer Publikation "Politik in der digitalen Gesellschaft" dar. Während in den vorigen Kapiteln politische Aspekte angesprochen wurden, die für das jeweilige Thema spezifisch waren, gibt dieses Kapitel einen Überblick darüber, welche grundlegenden und übergeordneten Veränderungen in den drei Bereichen Politik, Recht und Verwaltung stattfinden. Vertiefungen anhand von Beispielen helfen dabei, komplexe Zusammenhänge und Sachverhalte zu veranschaulichen und verständlich zu machen.

Inhalte der Digitalpolitik

Digital- oder auch Netzpolitik speist sich historisch aus unterschiedlichen Zweigen: der Telekommunikations-, der Medien- und der Kulturpolitik. Sie umfasst alle gesellschaftlichen Bereiche und Themen, die von der Digitalisierung betroffen sind. Digitalpolitik bedeutet damit auch, dass sich die Gesellschaft öffentlich über die Veränderungen verständigt, die diese Technologien mit sich bringen, über ihre rechtlichen, politischen, wirtschaftlichen und kulturellen Folgen sowie den politisch-gesellschaftlichen Umgang damit.

Die digitalpolitische Debatte beinhaltet, angelehnt an die Digitale Agenda der Bundesregierung (siehe auch unten), insbesondere folgende, sich teilweise überschneidende Themenbereiche:
  • Schutz der Grund- und Menschenrechte online (z. B. Wahrung der Privatsphäre durch Datenschutz)
  • Digitale Infrastruktur und ihr Ausbau (z. B. Breitbandausbau)
  • Digitale Wirtschaft und digitales Arbeiten (z. B. Regulierung von Sharing-Anbietern, Wettbewerbsrecht)
  • Digitale Transformation des Staates und der öffentlichen Verwaltung (z. B. Dienste von Bürgerämtern online)
  • Forschungspolitik (z. B. Forschungsförderung)
  • Digitale Bildung (z. B. verpflichtende Erweiterung des Konzepts von Medienkompetenz um Bildung in der Digitalisierung in den Lehr- und Bildungsplänen)
  • Kultur- und Medienpolitik (z. B. Umgang mit gezielter Desinformation, Urheberrechtsschutz)
  • Sicherheitspolitik im und durch das Internet (z. B. Überwachung, IT-Sicherheit).
Digitalpolitik stellt damit eine Schnittmenge verschiedener Politikfelder dar.

Historischer Überblick
Das Internet und andere Themen der Digitalisierung waren nicht immer fester Bestandteil der politischen Debatte. Das liegt daran, dass digitalpolitische Themen vergleichsweise neu sind – aber auch daran, dass die Politik das Thema lange vernachlässigte. Mit seinen Ursprüngen in der Wissenschaft und der Privatwirtschaft herrschte im Internet lange Zeit eine gewisse Freizügigkeit: Als globales und auch von privaten Unternehmen aufgebautes Netzwerk regulierte es sich zunächst vergleichsweise unabhängig von staatlichen Akteuren. Der US-amerikanische Netzaktivist John Perry Barlow trieb diesen Anspruch 1996 am Rande des Weltwirtschaftsforums in Davos mit seiner "Unabhängigkeitserklärung des Cyberspace" auf die Spitze, in der er sich für eine libertäre, post-staatliche Struktur im Netz aussprach.

Doch die Bedeutung der Digitalisierung für die Gesellschaft kam nach und nach auch im bestehenden Politikbetrieb an. 2010 setzte der Deutsche Bundestag die Enquete-Kommission "Internet und digitale Gesellschaft" ein, die sich erstmalig mit den Folgen und Auswirkungen der Digitalisierung auf Politik und Gesellschaft beschäftigte. Die Bundesregierung erarbeitete daraufhin zwischen 2014 und 2017 eine Digitale Agenda. Diese gibt ein politisches Programm vor, um die Chancen der Digitalisierung herauszustellen und positiv zu nutzen. Im Zuge dessen beschloss das Bundeskabinett 2014 zum Beispiel das Regierungsprogramm "Digitale Verwaltung 2020", um digitale Potenziale in der Verwaltung zu nutzen und bürokratische Prozesse zu vereinfachen (siehe auch Digitale Verwaltungsprozesse).

Die gesellschaftliche Debatte zur Digitalisierung wurde 2013 von den Enthüllungen durch den ehemaligen Mitarbeiter der US-amerikanischen National Security Agency (NSA) Edward Snowden und den damit zusammenhängenden Skandal, eine globale Überwachungs- und Spionageaffäre, geprägt. Die Themen Überwachung, IT-Sicherheit und Datenmissbrauch im digitalen Raum rückten dadurch auf die Tagesordnung. Solche Debatten forderten die Politik auf, sich stärker mit netzpolitischen Themen zu beschäftigen. Dies ist beispielsweise auf europäischer Ebene durch das Inkrafttreten der EU-Datenschutz-Grundverordnung (DSGVO) im Mai 2018 geschehen. Sie schafft europaweite Standards für Datenschutz (siehe auch EU-Datenschutz-Grundverordnung).

In den vergangenen Jahren wurde von mehreren Seiten der Wunsch nach einer stärkeren Koordinierung der Digitalpolitik laut. Seit der Regierungsbildung im März 2018 sitzt dafür eine Staatsministerin für Digitales im Bundeskanzleramt. Darüber hinaus richtete die Bundesregierung kurze Zeit später den Kabinettsausschuss "Digitalisierung" sowie diverse weitere Gremien ein.

Ein Thema, das die Digitalpolitik auch in den kommenden Jahren weiter beschäftigen wird, ist das Themenfeld algorithmische Systeme und Künstliche Intelligenz (KI). So hat die Bundesregierung Mitte November 2018 eine Strategie "Künstliche Intelligenz" verabschiedet. Damit einher geht das Ziel, Deutschland zu einem weltweit führenden Standort für KI zu machen. Außerdem wurde eine Datenethikkommission einberufen, die im Oktober 2019 ihren Bericht ablieferte.

Die Enquete-Kommission "Internet und Digitale Gesellschaft" war das erste Gremium des Deutschen Bundestags, das sich dezidiert mit den Auswirkungen der Digitalisierung auf die Gesellschaft beschäftigte. Die Kommission arbeitete in zwölf Projektgruppen zu unterschiedlichen Themen der Digitalisierung: von Medien- und Digitalkompetenz  über digitale Wirtschaft und freie Software bis hin zu Internet Governance. Im Zuge der dreijährigen Arbeit veröffentlichte die Kommission bis 2013 mehrere Zwischenberichte und Arbeitspapiere sowie einen Schlussbericht. Neben den 17 Abgeordneten und 17 Sachverständigen wurden auch die Internetnutzerinnen und -nutzer beteiligt: In Zusammenarbeit mit dem gemeinnützigen Verein Liquid Democracy entwickelte die Kommission eine spezielle Beteiligungsplattform. Weitere Enquete-Kommissionen, die sich mit Digitalthemen beschäftigten, sind die 2018 eingerichteten Gremien "Künstliche Intelligenz – Gesellschaftliche Verantwortung und wirtschaftliche, soziale und ökologische Potenziale" sowie "Berufliche Bildung in der digitalen Arbeitswelt".
Die fünf Handlungsfelder der DigitalstrategieDie fünf Handlungsfelder der Digitalstrategie (© Bundesregierung; www.bundesregierung.de/breg-de/themen/digitalisierung/diedigitalstrategie- der-bundesregierung-1549554)

Akteure der Digitalpolitik
Grundsätzlich wirken bei der Digitalpolitik vier Gruppen von Interessensvertretungen, sogenannte Stakeholder, zusammen:
  1. Staaten entscheiden als traditionelle Regulierungsinstanzen über Gesetze und Richtlinien in vielen Bereichen und tragen hierbei weiterhin einen Großteil der Verantwortung. Sie sehen sich mit zahlreichen neuen Herausforderungen konfrontiert (siehe auch Regulierung und Recht).
  2. Auch die Privatwirtschaft spielt eine große Rolle in der Digitalpolitik. Multinationale Unternehmen sind es, die das Internet maßgeblich aufbauen und prägen. Dazu gehören beispielsweise die ISPs oder Webplattformen wie Facebook, Amazon, Apple, Google, Microsoft, Tencent und Alibaba. Unternehmen sind dabei nicht nur Ziel staatlicher Regulierung. Durch die Regeln, die sie selbst beispielsweise für ihre Plattformen festlegen, bestimmten sie maßgeblich darüber mit, wie Nutzerinnen und Nutzer die Digitalisierung erleben.
  3. Die wissenschaftliche und technische Community, wie Universitäten sowie Akademikerinnen und Akademiker, ist die dritte Stakeholdergruppe der Digitalpolitik. Sie entwickelt teilweise eigenständig technische Protokolle weiter oder erforscht neue digitale Technologien, die sich wiederum auf Gesellschaft und Politik auswirken.
  4. Zudem ist die Zivilgesellschaft ein Akteur der Digitalpolitik. Neben den Staaten vertreten Vereine, Interessengruppen oder politische Initiativen die Interessen der Nutzerinnen und Nutzer, achten verstärkt auf den Schutz von Grund- und Menschenrechten sowie von Minderheiten. Für zivilgesellschaftliche Akteure ergeben sich durch die Digitalisierung neue Möglichkeiten der Beteiligung (siehe auch Kapitel Gesellschaft, Kultur und Bildung).
Um sich mit den Herausforderungen und Chancen der digitalen Gesellschaft zu beschäftigen, bildeten sich neue, spezialisierte Organisationen heraus. So wurden im parteinahen Bereich Vereine gegründet, die die Netzpolitik der einzelnen politischen Strömungen vorbereiten und begleiten. Ihr Ziel ist es, öffentliche Debatten um die gesellschaftlichen Veränderungen durch die Digitalisierung und die digitalpolitischen Positionen der jeweils nahestehenden Partei mitzugestalten. Seit 2011 entstanden die Vereine D64 – Zentrum für digitalen Fortschritt (SPD-nah), Cnetz – Verein für Netzpolitik (Unionsnah) und LOAD – Verein für liberale Netzpolitik (FDP-nah). In anderen Parteien gibt es spezialisierte Arbeitskreise. Darüber hinaus setzen sich parteinahe Stiftungen mit digitalen Themen auseinander.
Auch unabhängig von der Parteipolitik sind in der Zivilgesellschaft viele digitalpolitische Organisationen aktiv. Sie haben sich auf die digitale Gesellschaft spezialisiert. Auf diese Weise verbinden sie die von Informatikerinnen und Informatikern geprägte technische Community mit Politik- und Gesellschaftsinteressierten.
Institutionen der Internet-GovernanceEigene Darstellung (© bpb)

Digitalisierung als Thema der Europäischen Union (EU)
Europa ist kulturell und wirtschaftlich stark vernetzt – online wie offline. Die EU als regionaler Staatenverbund spielt eine wichtige Rolle dabei, Regulierungen, Förderungsmöglichkeiten und Standards festzulegen.

Die EU betrachtet digitalpolitische Maßnahmen bislang insbesondere aus wirtschaftlicher Perspektive. Zentrales Ziel ist dabei, einen sogenannten digitalen Binnenmarkt zu schaffen – einen einheitlichen Wirtschaftsraum in Europa, in dem Daten und digitale Leistungen grenzüberschreitend fließen können. Gleichzeitig gilt es, durch gemeinsame Regeln für die Digitalwirtschaft und den Schutz der EU-Bürgerinnen und -Bürger möglichst einheitliche Rechtsstandards festzusetzen. Ein erster Rahmen dafür wurde 2010 mit der Digitalen Agenda für Europa geschaffen.

Inhaltlich ist die EU zu verschiedenen Digitalthemen aktiv. Bei der Wettbewerbsregulierung arbeitet sie daran, Unternehmen des europäischen Marktes im globalen Wettbewerb zu stärken und möglichen Monopolisierungstendenzen entgegenzuwirken. In den USA ist die Verfügbarkeit von Risikokapital hoch, Regulierung liberal und die Unternehmenskultur für Innovationen besonders offen, weshalb digitale Technologien insbesondere von dort ansässigen Unternehmen geprägt werden. Dazu zählen insbesondere Google, Amazon, Facebook, Apple und Microsoft. Auch chinesische Unternehmen der Digitalbranche, wie Alibaba, Baidu und Tencent, wachsen stark und nehmen Einfluss.
Die größten Internet-KonzerneDie größten Internet-Konzerne (© Bergmoser + Höller Verlag AG, Zahlenbild 686 485; Quelle: Bloomberg)

Die EU stärkt ihre Digitalwirtschaft unter anderem durch Förderprogramme sowie durch Harmonisierung und Regulierung. Um einen fairen Wettbewerb sicherzustellen, setzt die EU-Kommission zudem das entsprechende Wettbewerbsrecht streng durch: Unternehmen, die in der Vergangenheit ihre Marktdominanz missbräuchlich ausnutzten, belegt sie mit Strafen. Zudem wird Forschung zu digitalen Fragestellungen finanziert. Das größte und wichtigste Rahmenprogramm ist dabei "Horizon 2020", über das die EU bis Ende 2020 fast 80 Milliarden Euro ausschüttet.
EU-Kartellstrafen gegen DigitalkonzerneEigene Darstellung (© bpb)

Andere Themen, die insbesondere in jüngerer Zeit auf der Agenda stehen, sind die vertrauenswürdige Regulierung von Künstlicher Intelligenz, die Potenziale der Digitalisierung für den Klimaschutz sowie das übergeordnete Ziel, eine gemeinsame digitale europäische Gesellschaft zu schaffen.

Regulierung und Recht

Durch die Digitalisierung sind neue Lebensbereiche entstanden, die einer Regulierung bedürfen. Klassisches Instrument der Regulierung ist das Recht. Aufgrund der Beschaffenheit digitaler Technologien, insbesondere des Internets, ergeben sich dabei besondere Herausforderungen.

Hervorzuheben sind insbesondere zwei Aspekte: Erstens führen die Globalität des Internets und die weltumspannenden digitalen Entwicklungen die ursprünglich vor allem nationalstaatliche Politik an ihre Grenzen. Staatliche Regulierung kann einerseits nur bedingt Einfluss nehmen auf globale Themen, andererseits kann sich die Regulierung eines Staates auf die ganze Welt auswirken, etwa aufgrund eines dort ansässigen, global aktiven Internetkonzerns. Diese Herausforderungen sind eng mit der Globalisierung verknüpft, die auch außerhalb des Internets stattfindet. In der EU führt das zu Bemühungen, sich stärker zu koordinieren und nationales Recht anzupassen, um eine einheitliche europäische Netzpolitik im digitalen Binnenmarkt zu betreiben.
Herausforderungen für eine staatliche Regulierung des Internets. Eigene Darstellung. Quelle: Deutsches Institut für Vertrauen und Sicherheit im Internet; www.divsi.de/wp-content/uploads/2013/08/DIVSI-Braucht-Deutschland-einen-Digitalen-Kodex.pdf, S. 13 ff.Eigene Darstellung. Quelle: Deutsches Institut für Vertrauen und Sicherheit im Internet; www.divsi.de/wp-content/uploads/2013/08/DIVSI-Braucht-Deutschland-einen-Digitalen-Kodex.pdf, S. 13 ff. (© bpb)

Zweitens hat sich das Internet trotz seiner Wurzeln in Militär, Wissenschaft und Privatwirtschaft zu einem öffentlich stark genutzten Raum entwickelt. Die Gesellschaft erwartet auch online einen Schutz ihrer Grundrechte und einen fairen Zugang mindestens zu elementaren Anwendungen, obwohl diese privatwirtschaftlich organisiert sind. Während wir beispielsweise bei einem Hotel das Hausrecht anerkennen würden, einen Gast auszuschließen, reagieren manche Personen deutlich kritischer, wenn jemand eines sozialen Netzwerks verwiesen wird.

Insofern stellt sich die Frage, in welchem Verhältnis private Akteure wie Internetdienstanbieter (Internet Service Provider, ISPs) und Plattformen zu staatlichen Institutionen auf Landes- und Bundesebene, zu internationalen Organisationen wie den Vereinten Nationen und der EU sowie zu den Nutzerinnen und Nutzern stehen: Wer soll hier welche politische und regulatorische Rolle erfüllen? Wenn Plattformanbieter in die Pflicht genommen werden, beispielsweise rechtswidrige Inhalte zu löschen, sind sie direkt dafür verantwortlich, Recht durchzusetzen. Kritikerinnen und Kritiker aus Wissenschaft und Zivilgesellschaft, wie der Jurist Johannes Köndgen, sprechen in diesem Zusammenhang von einer Privatisierung des Rechts. Gleichzeitig sehen sich staatliche Institutionen nicht dazu in der Lage, beispielsweise rechtswidrige Inhalte online eigenständig zu verfolgen. Aus ihrer Sicht ist Recht durch die Zusammenarbeit mit privatwirtschaftlichen Akteuren besser durchzusetzen.

Die drei nachfolgend dargestellten Rechtsbereiche veranschaulichen diese Herausforderungen und erlauben einen Einblick darin, wie Digitalisierung rechtlich reguliert wird.

Datenschutz und Privatheit
Alles, was wir online machen, erzeugt Daten. Zudem werden sowohl zu Hause am Computer als auch im öffentlichen Raum viele Aktivitäten durch Kameras und Sensorik digital erfasst und gespeichert. Das Bundesverfassungsgericht begründete 1983 das informationelle Recht auf Selbstbestimmung – wie das Datenschutzrecht auch genannt wird – als Grundrecht auf Basis der Menschenwürde: Wir alle entscheiden demnach als Ausdruck unseres Persönlichkeitsrechts selbst und souverän, wann und innerhalb welcher Grenzen wir persönliche Lebenssachverhalte offenbaren. Das ermöglicht private Geheimnisse, unterstützt die Identitätsprägung sowie den sozialen Austausch und ist Voraussetzung dafür, dass wir Beziehungen eingehen können.

Eng damit verbunden ist das 2008 ebenfalls vom Bundesverfassungsgericht begründete Recht auf Gewährleistung der Vertraulichkeit und Integrität informationstechnischer Systeme. Demnach ist nicht nur die Verletzung der Vertraulichkeit persönlicher Daten rechtlich relevant. Darüber hinaus gilt es, die Vertraulichkeit und Integrität bereits an einem früheren Punkt sicherzustellen: Entsprechende technologische Schutzmaßnahmen müssen von Anfang an in ein System eingearbeitet sein.

Durch das Sammeln von Daten werden private Informationen gespeichert, verarbeitet und anderen zugänglich gemacht. Deshalb ist in diesem Zusammenhang auch die Rede von Überwachung. Das ist nicht per se negativ: Jede Ärztin und jeder Arzt erhebt Daten und verarbeitet sie. Auch bestimmte Geschäftsmodelle entstehen erst dadurch, dass die entsprechenden Anbieter Daten sammeln und verarbeiten, wie das bei Kaufempfehlungen auf Online-Marktplätzen der Fall ist.
Big Data – Datenmengen und DatenquellenBig Data – Datenmengen und Datenquellen Lizenz: cc by-sa/4.0/deed.de (Siemens Stiftung 2019)

Doch wenn Überwachung zu stark in die Privatsphäre eindringt, kann sie zu einem Werkzeug sozialer Kontrolle werden (siehe auch Kapitel Kriminalität, Sicherheit und Freiheit). Außerdem ist es möglich, gesammelte Daten von Staaten oder großen Unternehmen zu nutzen, um menschliches Verhalten zu steuern. Wenn autoritäre Regierungen ihre Bevölkerung überwachen, dann können sie gesammelte Daten nutzen, um beispielsweise Dissidentinnen und Dissidenten einzusperren und Proteste zu verhindern. Der Datenschutz will die Balance zwischen diesen Chancen und Gefahren sicherstellen.

EU-Datenschutz-Grundverordnung
Die Datenschutz-Grundverordnung der EU (DSGVO) schafft seit Mai 2018 einheitliche Regeln für den Schutz von Daten in der EU. Sie entstand unter dem Eindruck der fortschreitenden Digitalisierung und den damit für notwendig erachteten einheitlichen Regeln sowie dem Wunsch nach einem stärkeren Schutz der Privatsphäre.

Die DSGVO gilt auch für Unternehmen aus dem EU-Ausland, die ihre Produkte und Dienstleistungen europäischen Verbraucherinnen und Verbrauchern anbieten, wie zum Beispiel Google oder Facebook (sogenanntes Marktortprinzip). Der Schutz umfasst alle Informationen, die mit einer Person in Verbindung stehen, sogenannte personenbezogene und personenbeziehbare Daten, zu denen unter anderem Namen, Geburtsdatum und Adresse gehören. Besonders geschützt sind sensible Daten, die Rückschlüsse auf sexuelle Orientierung, Gesundheitszustand, Religion oder politische Überzeugung zulassen.
Rechtmäßigkeit der Datenverarbeitung nach DSGVO Art. 6 (1)Rechtmäßigkeit der Datenverarbeitung nach DSGVO Art. 6 (1) (© bpb)

Das Erheben und Verarbeiten personenbezogener Daten  unterliegt laut DSGVO strengen Vorgaben: Es muss entweder eine Einwilligung, ein Gesetz oder ein berechtigtes Interesse vorliegen. Alternativ kann es erforderlich sein, bestimmte Daten zu erheben und zu verarbeiten, um einen Dienst zu erfüllen, beispielswiese eine App. Für die Nutzerinnen und Nutzer solcher Dienste muss dies nachvollziehbar sein. Dafür ist die Datenschutzerklärung da, die zusammenfasst, wer welche Daten zu welchem Zweck erhebt. Die Daten dürfen nur zu diesen Zwecken genutzt werden und nur so lange wie unbedingt nötig (Zweckbindung und Datenminimierungs-Prinzipien). Die Bürgerinnen und Bürger haben das Recht, Auskunft darüber zu erhalten, welche Daten über sie gespeichert wurden.

Die nationalen Datenschutzbehörden und der europäische Datenschutzausschuss setzen diese Regeln um und überwachen sie. Bei Verstoß können Bußgelder in Höhe von bis zu 20 Millionen Euro – oder im Fall eines Unternehmens bis zu vier Prozent des gesamten weltweit erzielten Jahresumsatzes – fällig werden. Der Schutz der Privatsphäre wurde mit der DSGVO europaweit auf ein hohes Niveau gesetzt. Weltweit gilt sie als Vorbild für den Datenschutz im digitalen Zeitalter. Viele andere Staaten orientieren sich mit eigenen Gesetzen oder Richtlinien daran.

Urheberrecht und Nutzungsrecht
Das Urheberrecht schützt originäre Werke von Menschen, wie beispielsweise Fotos, Musik oder auch Texte. Das soll verhindern, dass diese ohne Wissen und Zustimmung der Schöpferinnen und Schöpfer verbreitet oder vervielfältigt werden und mögliche Profite ausbleiben. Digitale Technologien machen es sehr leicht, das Urheberrecht zu umgehen, etwa Werke zu kopieren, zu vervielfältigen und über Plattformen im Internet zu teilen.

Diese Entwicklungen sowie neue Geschäftsmodelle führten zu einer Reform des Urheberrechts in der EU. Die entsprechende Richtlinie wurde 2019 verabschiedet. Die EU-Mitgliedsländer müssen ihre Gesetzgebung bis Ende März 2021 an die neue Richtlinie anpassen. Ähnlich wie bei anderen Maßnahmen, beispielsweise beim Bekämpfen terroristischer Inhalte online, stehen hierbei insbesondere die großen Plattformanbieter in der Pflicht: Sie sind gesetzlich dafür verantwortlich, wenn Nutzerinnen und Nutzer Inhalte über ihre Dienste verbreiten.

Die Reform bleibt umstritten, beispielsweise hinsichtlich der teilweisen Schlechterstellung von individuellen Urheberinnen und Urhebern gegenüber Verbänden. Kritik aus der Zivilgesellschaft, wie von der Initiative "Safe the Internet", bezieht sich darauf, dass die Plattformen jegliche hochgeladenen Daten vor der Veröffentlichung durch einen Upload-Filter kontrollieren müssen. Vereinigungen von Rechteinhaberinnen und Rechteinhabern wie die "Gesellschaft für musikalische Aufführungs- und mechanische Vervielfältigungsrechte" (GEMA) entgegnen: Nur so ist sicherzustellen, dass Nutzerinnen und Nutzer geschützte Inhalte nicht willkürlich teilen sowie die Urheberinnen und Urheber eine angemessene Beteiligung erhalten, wenn andere ihre Werke weiterverbreiten.

Um Werke trotz dieser gesetzlichen Regelungen ohne Verstöße verbreiten zu können, haben Rechteinhaberinnen und -inhaber die Möglichkeit, ihre Urheberrechte im Rahmen von Lizenzen teilweise oder vollständig abzutreten. Viele entscheiden sich bewusst dafür, dass andere ihre Werke frei teilen und anpassen können. Dabei helfen entsprechende Lizenzmodelle wie die "Creative Commons Lizenz". Sie erlaubt es, Werke zu teilen, die unter dieser Lizenz stehen. Es existieren unterschiedliche Versionen, die das Weiterverbreiten an Bedingungen knüpfen, wie etwa die Urheberinnen und Urheber zu nennen oder das Werk in seinem Originalzustand zu teilen.

Schutz der Netzneutralität
Das Prinzip der Netzneutralität soll garantieren, dass kein Inhalt oder keine Tätigkeit bedeutsamer behandelt wird als eine andere – ob Nutzerinnen und Nutzer Videos anschauen oder beruflich Daten versenden, spielt demnach keine Rolle: Alle Daten werden gleich behandelt. Das beinhaltet, dass alle Zwischenstationen, wie etwa Router, die Datenpakete mit der gleichen Priorität behandeln und weiterleiten. Diejenigen, die sich für Netzneutralität einsetzen, insbesondere zivilgesellschaftliche Organisationen, sehen sie als zentrales und zugleich schützenswertes Prinzip des Internets an.

Internet Service Provider (ISPs) jedoch streben an, zwischen Daten zu unterscheiden und entsprechend gestaffelte Preise für die Übertragung zu verlangen. Das würde ihre Kosten für den Infrastrukturausbau eindämmen, zugleich aber die Netzneutralität verletzen. Für eine schnelle Verbindung zu bestimmten Websites müssten Nutzerinnen und Nutzer zusätzliche Gebühren entrichten. Auch einige staatliche Akteure möchten bestimmte Daten priorisieren. So sollte beispielsweise die Kommunikation zwischen Rettungsdiensten bevorzugt mit der schnellsten und stabilsten Verbindungsgeschwindigkeit erfolgen. Dafür müsste das Prinzip der Netzneutralität Ausnahmen enthalten.

Die Netzneutralität ist rechtlich in unterschiedlichen Ländern individuell geregelt. In den USA war sie bis vor kurzem noch unter dem "Telecommunications Act" fest verankert. Mit dem Übergang zur Trump-Regierung veränderte sich auch in diesem Bereich die Politik der USA. Die Federal Communications Commission, die für die Aufsicht über die Netzneutralitätsregeln verantwortlich ist, hat in der Folge die einschlägigen Prinzipien zurückgenommen. Die ISPs können so bestimmte Dienste bevorzugt behandeln.

In Europa wurde die Netzneutralität 2015 durch eine EU-Verordnung festgeschrieben, die es ISPs verbietet, zwischen der Relevanz der Daten zu unterscheiden. Die Verordnung erlaubt jedoch Ausnahmen. Eine ist die Bevorzugung sogenannter spezialisierter Dienste. Die ISPs können ausgewählte Zusatzangebote bevorzugt behandeln und Bandbreite  für sie bereitstellen, die anderen Diensten nicht zur Verfügung steht. Weil die Formulierung ungenau ist, bleibt offen, welche Formen der Privilegierung und Drosselung ("throttling") erlaubt sind und ob neben Telemedizin auch Videostreaming als "spezialisierter Dienst" gilt.

Digitale Verwaltungsprozesse

Das Aufgabengebiet der öffentlichen Verwaltung ist vielfältig. Sie nimmt Steuern von Bürgerinnen und Bürgern sowie von Unternehmen ein, verteilt Sozialleistungen, wie das Arbeitslosen- oder das Elterngeld, plant und beaufsichtigt Infrastrukturmaßnahmen wie das Einrichten von Fahrradwegen und den Ausbau von Autobahnen. Viele dieser Aufgaben richten sich an Bürgerinnen und Bürger, Unternehmen oder andere Organisationen, wodurch sie in Kontakt mit der Verwaltung kommen. Diese sieht sich angesichts der fortschreitenden digitalen Transformation mit der Erwartung konfrontiert, ihre Prozesse zu digitalisieren, wie der Branchenverband Bitkom 2019 bei einer Umfrage feststellte. Die Kundschaft möchte etwa Anträge nicht mehr in Papierform einreichen, sondern digital übermitteln. Das digitale Angebot von Verwaltungen wird auch als E-Government  bezeichnet.

Quellentext

Estland – Vorreiter bei der Digitalisierung

[…] Estland ist schon lange bekannt für seine Vorreiterrolle in Sachen Digitalisierung, vor allem Bürgerdienste hat die Baltenrepublik schon vor Jahren ins Internet verlegt. In "E-Estonia", wie sich das Land gerne selbst nennt, sind nahezu alle Behördenangelegenheiten bequem mit ein paar Klicks von zu Hause aus zu erledigen. Mehr als 3000 Dienstleistungen – von Behörden und Unternehmen – können digital erledigt werden. Als Schlüssel zu den digitalen Möglichkeiten dient die Bürgerkarte, die gleichzeitig Ausweis, Führerschein, Versichertenkarte und mehr ist.

Und das Angebot wächst weiter. […] Künftig sollen nicht mehr die Bürger ihre digitalen Behördengänge erledigen müssen – vieles soll stattdessen automatisiert funktionieren.

Zum Beispiel bei einer Geburt: Das Krankenhaus meldet den Nachwuchs sofort bei den Behörden an. Damit einher geht die Anmeldung bei der Krankenversicherung (in Estland gibt es nur eine) sowie die Registrierung von Sozialleistungen wie Kindergeld und weitere Zuschüsse. Die Eltern des Neugeborenen werden in einer E-Mail darüber informiert, auf welche Leistungen sie Anspruch haben. Die Nachricht brauchen sie nur noch zu bestätigen, die Antragstellung bei den Behörden, die bisher nach der Geburt nötig war, entfällt. […]

Weitere Dienste sollen folgen. Nach den Formalitäten rund um die Geburt ist gerade das Thema Rente in der Diskussion. Bis zum Jahresende 2020 sollen aber zunächst insgesamt sieben Dienste rund um verschiedene Lebensereignisse auf die neue Art und Weise verwaltet werden. [...]

In Deutschland klingt das noch nach Zukunftsmusik. Bis zum Jahr 2022 wollen Bund, Länder und Kommunen 575 Verwaltungsleistungen vom Antrag für einen Personalausweis oder Führerschein bis hin etwa zu dem für Elterngeld überhaupt erst einmal nach einheitlichen Standards online anbieten. […]

In Estland laufen derweil 99 Prozent aller staatlicher Verwaltungsleistungen übers Internet. […] Nur bei drei Diensten ist dies nicht möglich: Eheschließungen und Scheidung haben die Esten ausgenommen – aus ethischen Gründen. Auch beim Kauf einer Immobilie ist tatsächlich ein Gang zum Amt erforderlich sowie der Beglaubigung eines Notars auf Papier. Dafür können die Esten seit 2005 sogar online wählen. […]

Die Automatisierung der Verwaltungsleistung ist die vorerst letzte Stufe der Entwicklung, die mit einfacher Online-Information und Interaktion begann. Die Digitalisierung wird bereits seit den 90er Jahren vorangetrieben – mit dem Regierungsprogramm "Tiigrihüppe", Tigersprung. Dabei stand nicht eine große Affinität fürs Digitale im Vordergrund, sondern in erster Linie die Notwendigkeit im Land: Mit 1,3 Millionen Einwohnern leben in Estland in etwa gleich viele Menschen wie in München – allerdings auf einer Fläche, die so groß ist wie Niedersachsen. Außerhalb der Hauptstadt und Regionalzentren ist die kommunale Versorgung nur mit großem Verwaltungsaufwand zu bewerkstelligen. […]

Auch in Estland wissen die Nutzer um die Gefahren und Probleme, doch das Vertrauen in Technik und Regierung überwiegt. Mit wenigen Klicks kann jeder genau sehen, wer wann zu welchem Zweck auf Daten zugegriffen hat. Jede Behörde hat streng festgelegte Zugriffsrechte, welche Informationen sie überhaupt abrufen darf. Wer sich unberechtigterweise Zugang verschafft, muss mit Strafen rechnen. […]

Gefahren lauern dennoch. Das zeigten nicht nur die schweren Cyberangriffe im Jahr 2007, die viele Internetdienste zeitweise lahmlegten. Zuletzt Ende November [2019] waren mehrere Online-Angebote für Bürger nicht erreichbar – weil Ratten ein Erdkabel zwischen zwei staatlichen Datenzentren in Tallinn angenagt hatten.

Transparenzhinweis: Die Reise fand auf Einladung der Organisation Enterprise Estonia statt.
Oliver Bilger, "Willkommen in E-Estonia", in: Frankfurter Rundschau vom 13. Januar 2020 © Alle Rechte vorbehalten. Frankfurter Rundschau GmbH, Frankfurt

Die öffentliche Verwaltung teilt sich aufgrund des Föderalismus in Bundes-, Landes- und Kommunalverwaltung auf. Da alle drei Ebenen von der Herausforderung der digitalen Transformation betroffen sind, wurde 2010 der IT-Planungsrat gegründet. Dieser koordiniert gemeinsame Digitalisierungsvorhaben des öffentlichen Sektors über föderale Ebenen hinweg. Der IT-Planungsrat steuert konkrete E-Government-Projekte und beschließt übergreifende Standards für Sicherheit und Interoperabilität von IT-Systemen. Zudem koordiniert und entwickelt er das informationstechnische Verbindungsnetz des Bundes und der Länder. Zu diesem Zweck beschloss er 2010 eine Nationale E-Government-Strategie.

Die Verwaltungsdigitalisierung lässt sich in drei Bereiche unterteilen. Erstens betrifft die digitale Transformation die Beziehung zwischen Verwaltung und Bürgerinnen und Bürgern – auch "Government-to-Citizen" genannt. Besonders zentral ist hier die Umsetzung des Onlinezugangsgesetzes (OZG). Dieses wurde 2017 auf Bundesebene verabschiedet, um E-Government-Angebote zu entwickeln und zu stärken. Bürgerinnen und Bürger sowie Unternehmen sollen ein Zugangskonto erhalten, mit dem sie über einen Portalverbund auf hunderte digitale Verwaltungsleistungen von verschiedenen Behörden zugreifen können. Einige solcher Dienste sind schon seit geraumer Zeit digital verfügbar: So wurde 1999 die Elster-Software als Verfahren eingeführt, um die Einkommensteuererklärungen elektronisch zu übermitteln. Zudem sind Angebote für Bürgerinnen und Bürger teilweise verknüpft mit dem Personalausweis. Sie können ihn über ein entsprechendes Gerät für eine bisher begrenzte Zahl an Diensten nutzen.
Bekanntheit und Nutzung von BürgerinformationsdienstenBekanntheit und Nutzung von Bürgerinformationsdiensten. Umfrage "eGovernment Monitor 2019" der Initiative D21; https://initiatived21.de/app/uploads/2019/10/egovernment-monitor-2019.pdf, S.13 (© bpb)

Zweitens verändert die Digitalisierung die Prozesse zwischen öffentlichem und privatwirtschaftlichem Sektor – auch unter dem Schlagwort "Government-to-Business" bekannt. Hierzu gehören insbesondere Online-Authentifizierungsverfahren, mit deren Hilfe Unternehmen verifiziert mit der Verwaltung interagieren können. So erfolgt beispielsweise der Schriftverkehr zwischen Gerichten und Anwaltskanzleien verstärkt digital. Auch der Handel mit Emissionszertifikaten findet online mit elektronischer Signatur statt.

Drittens sind Prozesse innerhalb der Verwaltung und zwischen öffentlichen Institutionen betroffen. Dieser Bereich wird mit "Government-to-Government" bezeichnet. Perspektivisch sollen mithilfe einer elektronischen Akte, der E-Akte, Antragsprozesse digitalisiert werden. Sie erfasst Informationen digital und ersetzt eine Akte in Papierform. Zudem koordiniert der IT-Planungsrat die Modernisierung der öffentlichen Register. Dies sind die Voraussetzungen dafür, dass Behörden die für Verwaltungsleistungen erforderlichen Nachweise direkt und digital untereinander austauschen können. Sind Daten über Bürgerinnen und Bürger amtsübergreifend verknüpft, kann beispielsweise der Antrag auf das Eltern- und Erziehungsgeld gleichzeitig mit der Geburtsanzeige erfolgen. Dadurch sollen, so die Bundesregierung, Antragsprozesse verschlankt und zugänglicher gestaltet werden. Beispiele für umgesetzte teildigitale Antragsprozesse auf Bundesebene sind der Kinderzuschlag oder das Elterngeld.

Das 2013 durch den Deutschen Bundestag verabschiedete Gesetz zur Förderung der elektronischen Verwaltung (E-Government-Gesetz) ermöglicht solche Digitalisierungsprozesse. Auch einige Landesparlamente beschlossen vergleichbare Regeln. Mit dem E-Government-Gesetz wurden die Behörden des Bundes verpflichtet, bis 2020 die E-Akte einzuführen. Perspektivisch kann sie Verwaltungsprozesse verbinden und optimieren. Außerdem würde das datenbasierte Arbeiten es vereinfachen, Daten auszuwerten und Angebote des öffentlichen Sektors auf ihre Wirksamkeit hin zu evaluieren.
Umsetzungsstrukturen zur Digitalisierung der Verwaltung bis 2022Umsetzungsstrukturen zur Digitalisierung der Verwaltung bis 2022 (© bpb)